Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 23/2668
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juni 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. M. Leegsma).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boete van € 54.800,- wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw).
1.1.
Met een besluit van 28 februari 2023 heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete van € 57.300,- opgelegd. Met het bestreden besluit van 6 september 2023 op het bezwaar van eiseres heeft de minister de boete gematigd tot € 54.800,-.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 17 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de minister. De gemachtigden van de minister hebben zich laten vergezellen door de heer [inspecteur] en de heer [inspecteur] , inspecteurs bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres handelt in dierlijke meststoffen. Zij voert een intermediaire onderneming, zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder o, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (het Uitvoeringsbesluit).
2.1.
De NVWA heeft op 26 juli 2022 een rapport van bevindingen uitgebracht na een onderzoek naar de naleving van regelgeving op grond van de Msw bij laboratorium Eurofins Agro in Wageningen. In dat rapport staat dat is vastgesteld dat eiseres een aantal overtredingen van de Msw heeft begaan. Eén van die overtredingen betreft de constatering dat eiseres mestmonsters, die zij aan Eurofins Agro heeft aangeboden om te bemonsteren, in strijd met artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (de Uitvoeringsregeling) niet in goede staat heeft bewaard. In het rapport staat dat bij de controle door de NVWA is vastgesteld dat in 186 mestmonsterverpakkingen (de sealzakken) één of meer gaatjes waren aangebracht.
2.2.
Bij brief van 1 december 2022 heeft de minister aan eiseres het voornemen geuit een boete van in totaal € 57.300,- op te leggen vanwege vier overtredingen op grond van de Msw. De minister heeft zich in het voornemen op het standpunt gesteld dat eiseres:
i) niet op de juiste manier vervoersgegevens met behulp van apparatuur voor automatische gegevensregistratie of satellietvolgapparatuur heeft vastgesteld. De schending van deze verplichting zou volgens de minister moeten leiden tot een boete ter hoogte van € 300,-;
ii) tweemaal niet heeft voldaan aan de verplichting ervoor te zorgen dat de in artikel 53 van de Uitvoeringsregeling bedoelde apparatuur zowel afzonderlijk als in onderlinge samenhang adequaat functioneert. Dit zou volgens de minister moeten leiden tot een boete ter hoogte van € 600,-.
iii) tweemaal een vracht drijfmest tijdens het laden van een transportmiddel niet op de juiste manier heeft bemonsterd. Dit zou volgens de minister moeten leiden tot een boete ter hoogte van € 600,-.
iv) 186 keer niet heeft voldaan aan de verplichting om mestmonsters in een goede staat te bewaren, zoals bedoeld in artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Dit zou volgens de minister moeten leiden tot een boete ter hoogte van € 55.800,-.
Eiseres heeft zienswijzen ingediend, waarin zij is opgekomen tegen het voornemen een boete op te leggen voor de overtreding zoals hiervoor onder iv) vermeld, namelijk het niet in goede staat bewaren van de mestmonsters, zoals bedoeld in artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling.
2.3.
Bij besluit van 28 februari 2023 heeft de minister het voornemen gehandhaafd en aan eiseres een boete opgelegd van € 57.300,-.
2.4.
Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 54.800,- vanwege het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de boete die de minister aan eiseres heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.1.
De rechtbank oordeelt dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.2.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Omvang van het geding
4. Eiseres is in bezwaar en in beroep alleen opgekomen tegen de boete voor zover deze ziet op overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling (het niet in goede staat bewaren van de mestmonsters). Tegen de andere door de minister opgelegde bestuurlijke boetes heeft eiseres geen beroepsgronden gericht, zodat deze boetes vaststaan.
Heeft eiseres artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet overtreden?
5. Tussen partijen staat niet ter discussie dat eiseres gaatjes in de sealzakken heeft geprikt. Ook staat niet ter discussie dat eiseres die gaatjes bewust heeft geprikt. Wel zijn partijen het oneens over de vraag of het prikken van de gaatjes leidt tot de conclusie dat eiseres de mest niet in goede staat heeft bewaard, zoals bedoeld in artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling.
5.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat ze wel degelijk heeft voldaan aan haar verplichting om de mestmonsters op zodanige wijze te bewaren dat deze in goede staat verkeren tot ze aankomen bij het laboratorium. Eiseres heeft dus niet gehandeld in strijd met artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Eiseres heeft erop gewezen dat als gevolg van het bewaren van mest een vergistingsproces optreedt dat leidt tot een toename van lucht in de sealzak. Als de ontluchting in de sealzak niet op de juiste manier kan plaatsvinden, wordt de druk in de zak te hoog en kan de zak scheuren of knappen. Om dat te voorkomen zijn de sealzakken voorzien van een ontluchtingsventiel. Eiseres heeft aangevoerd dat deze ontluchtingsventielen niet goed werken. Zij heeft daarom proactief gehandeld door op het moment dat de druk in de sealzakken opliep een gaatje in de zak te prikken. Daarmee heeft eiseres zelf voor (extra) ontluchting willen zorgen en heeft ze voorkomen dat de sealzakken zouden scheuren of knappen. Volgens eiseres heeft zij door het prikken van de gaatjes juist invulling gegeven aan het bepaalde in artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling.
5.2.
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat door het prikken van gaatjes in een sealzak de integriteit van het mestmonster niet langer is verzekerd, omdat daardoor stoffen uit het mestmonster kunnen vervliegen. Daarom zijn volgens de minister monsters uit zakken met gaatjes niet meer representatief voor bemonstering.
Daarnaast vindt de minister dat het prikken van gaatjes in de sealzakken het systeem van de controle van mestmonsters en verantwoordingsplicht ondergraaft. Via de gaatjes kunnen (vloei)stoffen aan de mest worden toegevoegd. Hoewel de minister niet stelt dat eiseres in de betreffende sealzakken (vloei)stoffen heeft toegevoegd, heeft hij wel betoogd dat het laboratorium niet kan controleren of stoffen aan de mestmonsters zijn toegevoegd als de zakken niet onaangetast en volledig afgesloten bij het laboratorium worden aangeleverd. De minister heeft verwezen naar Bijlage H bij de artikelen 80 en 81 van de Uitvoeringsregeling waarin staat dat het laboratorium moet controleren of de zakken gesloten zijn en of er beschadigingen aan de zakken zijn die mogelijk wijzen op fraude. Uit deze bijlage volgt volgens de minister dat mest in beschadigde zakken niet bemonsterd kan worden.
5.3.
De rechtbank oordeelt dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat eiseres door het prikken van de gaatjes in de sealzakken de mest niet op een goede manier heeft bewaard, zoals bedoeld in artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Het doel van bemonstering van mest is het kunnen vaststellen van (onder andere) de hoeveelheden fosfaat en stikstof in de mest. Door het prikken van de gaatjes wordt het controlesysteem van de bemonstering aangetast. Van sealzakken waarin gaatjes zijn geprikt, kan namelijk niet meer gecontroleerd worden of aan de mestmonsters mogelijk stoffen zijn toegevoegd. Het prikken van gaatjes ondermijnt daarom de deugdelijke controle van de mest. De rechtbank verwijst naar haar uitspraak van 26 april 2024 waarin zij heeft geoordeeld dat het prikken van gaatjes in de sealzakken leidt tot een monster dat niet meer representatief is. [1] Daarnaast oordeelt de rechtbank dat de minister voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het prikken van gaatjes in de sealzakken de gehalten van de mest kunnen beïnvloeden, ook als er geen stoffen aan de mest zijn toegevoegd. De minister heeft toegelicht dat bepaalde stoffen, zoals ammoniak, uit de sealzak kunnen vervliegen. Eiseres heeft dit niet bestreden en op de zitting erkend dat er ammoniak uit de zak kan vervliegen als in de zak gaatjes zijn geprikt. Ook om deze reden leidt een sealzak met gaatjes tot een monster dat niet langer representatief is. De minister heeft dus naar het oordeel van de rechtbank terecht vastgesteld dat eiseres 186 keer artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling heeft overtreden. De beroepsgrond slaagt niet.
Ontbreekt de verwijtbaarheid?
6. Eiseres heeft met een beroep op artikel 5:41 van de Awb aangevoerd dat voor zover er al een overtreding was deze in elk geval niet aan haar kan worden verweten. Eiseres heeft erop gewezen dat de ontluchtingsventielen van de sealzakken niet goed werken en de zakken daarom gebrekkig zijn. Volgens eiseres is dit een bekend probleem bij de sealzakken van een bepaalde leverancier. Daarbij verwijst eiseres naar een verklaring van de leverancier van de sealzakken waarin de leverancier schrijft zich te kunnen voorstellen dat de gebruiker van de sealzakken een gaatje in de zak prikt om lucht te laten ontsnappen.
6.1.
De minister heeft bestreden dat de overtreding niet aan eiseres kan worden verweten. De minister heeft gewezen op een rapport van de Wageningen Food and Safety Research uit oktober 2023 waaruit volgens de minister blijkt dat de sealzakken die eiseres gebruikt wel deugdelijk zijn. Verder heeft de minister toegelicht dat zij niet bekend is met klachten over de betreffende sealzakken. Ook heeft de minister erop gewezen dat eiseres diverse alternatieven had om het knappen of scheuren van de sealzakken te voorkomen. Ten slotte heeft minister op de zitting uitgelegd dat eiseres de betreffende sealzakken niet op de juiste manier heeft afgesneden, waardoor de zakken minder druk aankonden.
6.2.
De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan op grond van artikel 5:41 van de Awb geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Net als bij strafrechtelijke overtredingen is schuld in de zin van verwijtbaarheid bij bestuursrechtelijk gesanctioneerde overtredingen doorgaans geen bestanddeel van het delict. Dat is ook het geval bij de overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Dit betekent dat de minister de verwijtbaarheid niet hoeft te bewijzen. Dit laat onverlet dat ook in deze gevallen het beginsel ‘geen straf zonder schuld’ geldt. Om aan het opleggen van een boete te ontkomen, zal eiseres een beroep moeten doen op afwezigheid van alle schuld en deze afwezigheid aannemelijk moeten maken.
6.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres daarin niet geslaagd. Van omstandigheden die maken dat sprake is van afwezigheid van alle schuld is namelijk niet gebleken. Eiseres had maatregelen kunnen nemen om te voorkomen dat de sealzakken zouden knappen of scheuren. Zo had zij de sealzakken in een koelcel kunnen leggen en had ze de zakken op een eerder moment op kunnen laten halen. Verder had eiseres mestpotten in plaats van sealzakken kunnen gebruiken voor het bewaren van de mest. Van de potten heeft eiseres erkend dat deze beter dan de sealzakken bestand zijn tegen vergisting van de mest en de daarmee gepaard gaande toename van lucht. Weliswaar heeft eiseres gesteld dat het gebruik van potten een andere werkwijze vraagt die meer tijd kost, maar vaststaat dat eiseres over de bedrijfsmatige middelen beschikt voor zowel het vullen van potten als voor het vullen van de sealzakken. Eiseres heeft niet gesteld en ook anderszins is niet gebleken dat het nemen van voornoemde maatregelen niet van haar gevergd kan worden, terwijl wel voldoende is komen vast te staan dat deze maatregelen bijdragen aan het voorkomen van het knappen of scheuren van de sealzakken. Ten slotte heeft eiseres op de zitting erkend dat zij de sealzakken niet op de juiste manier heeft afgesneden en het te kort afsnijden van de zakken ertoe kan leiden dat de zak minder druk aan kan. Daarom is niet vast komen te staan dat de sealzakken ook gescheurd of geknapt waren als eiseres de naden op de juiste wijze had afgesneden. Deze omstandigheden maken dat geen sprake is van afwezigheid van alle schuld. De beroepsgrond slaagt niet.
Matiging van de boete
7. Eiseres heeft aangevoerd dat de boete gematigd moet worden, omdat van een bewuste overtreding geen sprake is. Eiseres erkent weliswaar dat zij bewust de gaatjes in de sealzakken heeft geprikt, maar zij bestrijdt dat ze daarmee bewust de overtreding heeft begaan.
7.1.
In het bestreden besluit heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat voor matiging van de boete geen aanleiding is. De minister heeft naar het Boetebeleid Meststoffenwet RVO verwezen waarin staat dat bij bewuste overtredingen niet tot matiging van de boete wordt overgegaan. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat hij toch aanleiding ziet de boete met 50% te matigen, omdat niet is gebleken dat eiseres frauduleus heeft gehandeld en het bovendien de eerste keer is dat eiseres artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling heeft overtreden. De minister sluit daarbij aan bij eerdergenoemde uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 april 2024.
7.2.
De rechtbank ziet geen reden de boete verder te matigen. Een matiging van 50% is conform het boetebeleid van de minister, omdat sprake is van een eerste overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres de overtreding 186 keer heeft begaan en zij verschillende maatregelen had kunnen nemen om te voorkomen dat de sealzakken zouden scheuren of knappen zonder dat ze gaatjes daarin hoefde te prikken. Deze omstandigheden leiden ertoe dat de rechtbank de boete niet verder zal matigen.
7.3.
De rechtbank zal het beroep tegen het besluit van 6 september 2023 gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete voor overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling betreft. De rechtbank zal, zelf in de zaak voorziend, het boetebesluit van 28 februari 2023 herroepen voor zover daarin een boete is opgelegd van € 57.300,-. De boete voor het niet op de juiste manier bewaren van de mestmonsters bedroeg € 55.800,-. Een matiging van deze boete met 50% leidt tot een boete voor de overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling ter hoogte van € 27.900,-. De boetes voor de andere drie overtredingen bedroegen tweemaal € 600,- en eenmaal € 300,-. Na aftrek van de matiging van de boete ter hoogte van € 2.500,- vanwege overschrijding van de redelijke beslistermijn komt de rechtbank uit op een boete ter hoogte van in totaal € 26.900,- (namelijk € 27.900,- + € 300,- + € 600,- + € 600,- minus € 2.500,-). De rechtbank zal de hoogte van de boetes vaststellen op een totaalbedrag van € 26.900,-.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond. Daarom moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 6 september 2023 voor zover het de hoogte van de boete voor overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling betreft;
- herroept het besluit van 28 februari 2023 in zoverre;
- stelt de hoogte van de boetes vast op € 26.900,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden.
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F.C. Veelenturf, voorzitter, en mr. M.M.L. Wijnen en mr. S.D.M. Michael, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Artikel 80
1. Ingeval van bemonstering, bedoeld in artikel 58, eerste lid, stuurt de vervoerder het uit een vracht dierlijke meststoffen genomen monster, onder vermelding van de betrokken leverancier van meststoffen en de afnemer, alsmede van het op deze vracht betrekking hebbende rVDM-nummer, uiterlijk tien werkdagen na bemonstering toe aan een door de minister erkend laboratorium als bedoeld in artikel 80a.
2. Ingeval van bemonstering, bedoeld in artikel 58, tweede lid, stuurt de vervoerder het uit een vracht dierlijke meststoffen genomen monster, onder vermelding van de betrokken leverancier van meststoffen, alsmede van het op deze vracht betrekking hebbende rVDM-nummer, uiterlijk tien werkdagen na bemonstering toe aan een door de minister erkend laboratorium als bedoeld in artikel 80a.
3. De vervoerder, bedoeld in het eerste en tweede lid, bewaart de monsters totdat zij aan het erkend laboratorium, bedoeld in artikel 80a, worden toegestuurd zodanig dat zij in goede staat blijven verkeren.
4. Ingeval van bemonstering, bedoeld in artikel 58, derde lid, stuurt de monsternemende organisatie het uit een vracht dierlijke meststoffen genomen monster, onder vermelding van de betrokken leverancier van meststoffen, alsmede van het op deze vracht betrekking hebbende rVDM-nummer, uiterlijk zeven werkdagen na bemonstering toe aan een erkend laboratorium, bedoeld in artikel 80a.
5. Ingeval van bemonstering, bedoeld in artikel 58, derde lid, bewaart de monsternemende organisatie de monsters totdat zij aan een erkend laboratorium, bedoeld in artikel 80a, worden toegestuurd zodanig dat zij in goede staat blijven verkeren.
6. Ingeval van bemonstering van een vracht vaste mest, bestaande uit dikke fractie, bevindt de plaats waar het genomen monster wordt bewaard zich niet op het terrein of in een opstal van de betrokken leverancier, vervoerder of afnemer van de vracht.
Bijlage H bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Paragraaf 4.1 Controle monsterverpakking
Het laboratorium controleert bij ontvangst of de verpakking van een monster voldoet aan de eisen. Hierbij controleert het laboratorium de volgende punten:
•Is de verpakking nog gesloten.
•Zijn er beschadigingen aan de verpakking die wijzen op mogelijke fraude. De verpakking dient in dusdanige staat te verkeren dat geen vermoeden bestaat dat het monster toegankelijk is geweest.
•Is er sprake van andere opvallendheden die manipulaties van het monster vermoeden.
Bij evidente ondeugdelijkheid van de verpakking wordt het monster niet in bewerking genomen. In geval van een mengmonster worden ook de bijbehorende monsters niet in bewerking genomen. Binnen 24 uur wordt melding gedaan van bovenstaande punten aan de meldkamer van de NVWA en het monster of de monsters worden gedurende maximaal 28 dagen gekoeld opgeslagen. De NVWA beslist wat verder met de monsters dient te gebeuren.
Boetebeleid Meststoffenwet RVO
5.2.2.4 Meerdere overtredingen bij één controle
RVO voert administratieve controles uit. Deze administratieve controles hebben ook betrekking op de naleving van de administratieve voorschriften die zijn benoemd in bijlage M van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Bij deze onderzoeken controleert RVO meestal een groot aantal bedrijven tegelijk. Er wordt dan systematisch gekeken of deze zich in een bepaalde periode aan een bepaald voorschrift hebben gehouden. Bij dit soort onderzoeken kan het voorkomen dat wordt geconstateerd dat een bedrijf in deze periode herhaaldelijk de regels waarop gecontroleerd wordt, heeft overtreden. In deze gevallen worden alle geconstateerde overtredingen door RVO beboet, maar vindt in de regel wel matiging plaats. De mate waarin matiging plaatsvindt is afhankelijk van het aantal overtredingen dat wordt vastgesteld en de frequentie waarin dezelfde overtreding in de afgelopen vijf jaar is geconstateerd.
De boete die bij herhaalde (semi) automatisch geconstateerde administratieve overtredingen wordt opgelegd wordt in de regel opvolgend met 90%, 50% en 25% gematigd. De matiging is van toepassing op opgelegde boetes voor de feitcodes M268, M269, M309, M315, M485, M486, M491 en M513 uit bijlage M Urm. De minimale boete bedraagt eenmaal het boetebedrag dat voor de bewuste overtreding kan worden opgelegd. De matiging van drie staffels wordt vanaf 2020 toegepast.
Voor de overige administratieve overtredingen, die gezien de aard en de ernst van de overtreding alleen door uitgebreider (administratief) onderzoek en/of door de NVWA ter plaatse geconstateerd kunnen worden geldt een ander matigingsbeleid. Als wordt geconstateerd dat dit type voorschrift meermaals is geschonden wordt een matiging van opvolgend 50% en 25% toegepast. De matiging van twee staffels wordt vanaf 2020 toegepast.
Ten slotte kan uit het rapport van bevindingen van de NVWA duidelijk worden dat overtredingen herhaaldelijk, maar bewust zijn gepleegd. Als deze situatie zich voordoet wordt de boete voor deze overtredingen niet gematigd.