Uitspraak
RECHTBANK
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 23/2603
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 december 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: [naam] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente 's-Hertogenbosch, het college
(gemachtigden: mr. F.B.H. Vermeulen en mr. E. Heijlegenberg).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de vraag of het college de aanvraag van eiseres om een eenmalige energietoeslag 2022 mocht afwijzen.
1.1.
Het college heeft de aanvraag van eiseres met het besluit van 26 april 2023 afgewezen, omdat haar inkomen over het kalenderjaar 2021 te hoog was. Met het bestreden besluit van 28 augustus 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Tegen deze beslissing heeft eiseres beroep ingesteld.
1.2.
Het college heeft op het beroepschrift gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft nog een nader stuk overgelegd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep 6 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college.
De voorgeschiedenis van de zaak en de totstandkoming van het besluit
2. Deze zaak gaat over de eenmalige energietoeslag 2022. Deze toeslag is een vorm van bijzondere bijstand, die is bedoeld als compensatie voor hoge energielasten. Huishoudens met een inkomen onder, op of net boven het sociaal minimum kunnen in aanmerking komen voor de energietoeslag. De overheid heeft de uitvoering van de energietoeslag overgelaten aan de gemeenten. Het college heeft de regels voor de uitvoering neergelegd in de Beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 gemeente ’s-Hertogenbosch (de Beleidsregels). In de Beleidsregels heeft het college neergelegd welke peildatum het hanteert voor het inkomen en heeft het bepaald wanneer een huishouden een laag inkomen heeft. Het heeft deze Beleidsregels in de periode die voor deze zaak van belang is vervolgens twee keer gewijzigd. De rechtbank zal de gewijzigde Beleidsregels aanduiden als de Beleidsregels I en de Beleidsregels II. De Beleidsregels I golden van 8 oktober 2022 tot en met 23 december 2022. De Beleidsregels II golden van 24 december 2022 tot en met 30 juni 2023.
2.1.
Eiseres heeft een galerie en staat sinds 1 juli 2012 als zelfstandig onderneemster ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. Zij heeft in september 2022 de eenmalige energietoeslag 2022 aangevraagd. Deze aanvraag heeft het college afgewezen met het besluit van 29 september 2022, omdat eiseres’ inkomen op de peildatum van 1 januari 2022 te hoog was.
2.2.
Op 4 oktober 2022 heeft de boekhouder van eiseres met een medewerker van de gemeente gebeld over een eventuele nieuwe aanvraag voor de eenmalige energietoeslag 2022. In dat telefoongesprek heeft de medewerker van de gemeente de boekhouder van eiseres laten weten dat bij een eventuele nieuwe aanvraag gekeken zal worden naar het inkomen over het jaar 2022. De medewerker heeft die informatie verstrekt op basis van de Beleidsregels die op het moment van het telefoongesprek golden.
2.3.
Eiseres heeft vervolgens op 23 april 2023 een nieuwe aanvraag bij het college ingediend voor de eenmalige energietoeslag 2022. Zij heeft daarbij haar inkomensgegevens over het jaar 2022 overgelegd. Het college heeft die aanvraag bij zijn besluit van 26 april 2023 afgewezen, omdat eiseres’ inkomen over het jaar 2021 te hoog was. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Volgens eiseres zou het college een flexibele peildatum voor het inkomen hanteren, zodat ook mensen die later in het jaar met een lager inkomen werden geconfronteerd in aanmerking konden komen voor de eenmalige energietoeslag 2022. Dat zou in haar situatie betekenen dat zij haar inkomensgegevens over het jaar 2022 kon overleggen en recht zou hebben op de eenmalige energietoeslag 2022. Maar het college heeft haar aanvraag vervolgens opnieuw afgewezen op basis van de inkomensgegevens uit het jaar 2021.
2.4.
Het college heeft het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. In het bestreden besluit heeft het college daarover toegelicht dat het in eerste instantie voor het inkomen uitging van een vaste peildatum, te weten 1 januari 2022. Daarna heeft het college een flexibele peildatum geïntroduceerd. Maar dat helpt eiseres niet, omdat het inkomen van eiseres geheel of gedeeltelijk uit een zelfstandig bedrijf komt. Uit de Beleidsregels II volgt dat in de situatie van eiseres het inkomen over het gehele kalenderjaar 2021 in aanmerking wordt genomen. Dat inkomen ligt boven de bijstandsnorm die voor eiseres geldt. Volgens het college kan eiseres geen rechten ontlenen aan het eerdere telefoongesprek, waarin haar boekhouder is verteld dat het college het inkomen uit het jaar 2022 in aanmerking zou nemen. Die informatie heeft de medewerker verstrekt op basis van de toen geldende Beleidsregels en daarin stond dat een aanvraag op basis van het inkomen ‘uit het voorgaande jaar’ zou worden beoordeeld. Dat betekent dat op basis van de oude Beleidsregels voor een aanvraag in het jaar 2023, de inkomensgegevens uit 2022 bij de beoordeling werden betrokken. Maar dat is gewijzigd in de nieuwe Beleidsregels II die ten tijde van de aanvraag van eiseres gelden.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank moet beoordelen of het college de aanvraag van eiseres voor de eenmalige energietoeslag 2022 terecht heeft afgewezen, omdat eiseres over het jaar 2021 te veel inkomen had. De rechtbank komt tot de conclusie dat het college zich ten onrechte op artikel 2, zesde lid, van de Beleidsregels II heeft gebaseerd voor de beoordeling van de aanvraag. Daarom is het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden van eiseres uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
Eiseres betoogt in de eerste plaats dat het college de groep van zelfstandig ondernemers ten onrechte anders behandelt dan andere inwoners van de gemeente bij de beoordeling van een aanvraag voor de energietoeslag. Voor zelfstandig ondernemers geldt namelijk niet de flexibele peildatum die wél geldt voor andere minima. Zij heeft ter ondersteuning van haar standpunt gewezen op een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland over de uitsluiting van studenten van de eenmalige energietoeslag. [1] In de tweede plaats heeft eiseres een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan, omdat de medewerker van de gemeente tijdens het telefoongesprek met haar boekhouder heeft toegezegd dat haar aanvraag zou worden beoordeeld aan de hand van haar inkomensgegevens uit het jaar 2022.
3.1.1.
De rechtbank leidt uit de eerste beroepsgrond van eiseres af dat zij de rechtmatigheid van de Beleidsregels II ter discussie stelt, omdat deze volgens haar in strijd zijn met het non-discriminatiebeginsel. De rechtbank zal deze grond hieronder behandelen. Omdat deze beroepsgrond slaagt, zal de rechtbank de tweede beroepsgrond over het vertrouwensbeginsel niet meer behandelen.
Zijn de Beleidsregels II in strijd met het non-discriminatiebeginsel?
4. Voor het antwoord op de vraag of de Beleidsregels II in strijd zijn met het non-discriminatiebeginsel, moet de rechtbank eerst vaststellen of zelfstandig ondernemers en andere minima zich in een vergelijkbare situatie bevinden. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. Dat volgt uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 29 februari 2024. [2] Daarin heeft de CRvB geoordeeld dat studenten en andere minima zich wat de aanspraak op de eenmalige energietoeslag betreft in een vergelijkbare situatie bevinden. Het gaat in deze zaak niet om studenten, maar wel om andere minima, te weten zelfstandig ondernemers. Bepalend is het behoren tot de groep minima.
Ongelijke behandeling?
4.1.
Vervolgens moet de rechtbank vaststellen of het college eiseres, die behoort tot de groep zelfstandig ondernemers, ongelijk behandelt ten opzichte van andere minima. De rechtbank stelt vast dat de Beleidsregels II zelfstandig ondernemers op twee punten anders behandelt dan andere minima. Het gaat hierbij in de eerste plaats om de referteperiode, die gekoppeld is aan de peildatum en in de tweede plaats gaat het om het jaar waarover het inkomen in aanmerking wordt genomen. De rechtbank zal hieronder het onderscheid op de beide punten nader toelichten.
4.1.1.
In artikel 1, aanhef en onder d, van de Beleidsregels II heeft het college de peildatum gedefinieerd. De peildatum is 1 januari 2022 en/of de eerste dag van de maand voorafgaand aan de datum waarin de aanvraag wordt gedaan, in het kalenderjaar 2022. De peildatum is, met andere woorden, een flexibele peildatum die afhankelijk is van de datum waarop een betrokkene een aanvraag voor de eenmalige energietoeslag 2022 indient. Vervolgens heeft het college ook de referteperiode gedefinieerd. In artikel 1, aanhef en onder e, van de Beleidsregels II staat dat de referteperiode de maand januari 2022 is, en/of de kalendermaand voorafgaand aan de maand waarin de aanvraag voor de eenmalige energietoeslag is ingediend. Voor aanvragen die na 31 januari 2023 zijn ingediend, geldt als referteperiode de maand januari 2022 of de maand december 2022. Dat staat in artikel 4, vierde lid, van de Beleidsregels II.
4.1.2.
De doelgroep van de eenmalige energietoeslag 2022 heeft het college gedefinieerd in artikel 2 van de Beleidsregels II. De eenmalige energietoeslag 2022 is bedoeld voor een zelfstandig huishouden met een laag inkomen. In artikel 2, vierde lid, van de Beleidsregels II staat vervolgens wat het college verstaat onder een laag inkomen. Dat is een inkomen dat gedurende de referteperiode niet hoger is dan 120% van de toepasselijke bijstandsnorm. De conclusie is dat een betrokkene die zijn aanvraag in het jaar 2022 indient, en in de maand voorafgaande aan de indiening van de aanvraag in 2022 een laag inkomen heeft, recht heeft op de eenmalige energietoeslag.
4.1.3.
Voor zelfstandig ondernemers geldt dit niet. In artikel 2, zesde lid, van de Beleidsregels II heeft het college bepaald dat het bij inkomen uit zelfstandig bedrijf op de peildatum het inkomen in aanmerking neemt over het gehele kalenderjaar 2021 voorafgaand aan de peildatum. Met deze bepaling wijkt het college voor zelfstandig ondernemers af van de referteperiode in artikel 1, aanhef en onder e, van de Beleidsregels. De referteperiode voor zelfstandig ondernemers is aanzienlijk langer dan de maand bij andere minima. Verder geldt dat het college bij zelfstandig ondernemers het inkomen over het jaar 2021 in aanmerking neemt, terwijl dat bij andere minima het inkomen over het jaar 2022 is. Zou eiseres geen zelfstandig ondernemer zijn, dan zou de referteperiode op grond van artikel 4, vierde lid, van de Beleidsregels II de maand januari 2022 of december 2022 zijn. De rechtbank stelt vast dat het college eiseres daarmee ongelijk behandelt ten opzichte van andere minima. Hieronder zal de rechtbank beoordelen of voor deze ongelijke behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat.
Objectieve en redelijke rechtvaardiging?
4.2.
De CRvB heeft in de hiervoor genoemde uitspraak van 29 februari 2024 overwogen dat bijstand valt binnen het toepassingsbereik van artikel 1 van het Eerste Protocol van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mensen en de fundamentele vrijheden (EVRM). Daarin staat, kort gezegd, dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Om die reden kan de rechtbank toetsen aan artikel 14 van artikel van het EVRM, waarin het discriminatieverbod is opgenomen. Ook kan de rechtbank toetsen aan het discriminatieverbod dat is opgenomen in artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM. Volgens de CRvB verbieden deze artikelen niet elke ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar alleen de gevallen die als discriminatie moeten worden beschouwd. Er is sprake van discriminatie als er geen objectieve en redelijke rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling bestaat.
4.2.1.
Omdat het onderscheid tussen zelfstandig ondernemers en andere minima niet is gebaseerd op een inherent verdacht criterium, zoals onderscheid op grond van geslacht of ras, moet de rechtbank bezien of de gemaakte beleidskeuze van het college voor zelfstandig ondernemers ‘manifestly without reasonable foundation’ is. Dit betekent dat de rechtbank moet beoordelen of het middel redelijk en geschikt is om het legitieme doel te bereiken. [3]
4.2.2.
Het college heeft over het onderscheid tussen zelfstandig ondernemers en andere minima toegelicht dat het een bewuste keuze is geweest om artikel 2, zesde lid, van de Beleidsregels II gewijzigd vast te stellen. Anders dan bij een inkomen uit loondienst, is het gemiddelde inkomen uit een zelfstandig bedrijf of beroep niet (goed) maandelijks vast te stellen gedurende het lopende jaar. Daarom heeft het college, gelet op de beleidsruimte die het heeft, ervoor gekozen om bij een inkomen uit een zelfstandig bedrijf of beroep te kijken naar een afgerond belastingjaar, zodat alle zelfstandig ondernemers een juiste en volledige weergave kunnen overleggen van de (over dat jaar) verkregen inkomsten. Door in dit geval naar het afgeronde belastingjaar 2021 te kijken, beoogt het college een gelijke beoordeling van alle aanvragers met een inkomen uit zelfstandig bedrijf of beroep.
4.2.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hiermee niet afdoende gemotiveerd dat voor de ongelijke behandeling van zelfstandig ondernemers ten opzichte van andere minima een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Over het kalenderjaar 2021 overweegt de rechtbank als volgt. Vóór de wijziging van artikel 2, zesde lid, van de Beleidsregels I, stond in deze bepaling dat het college het inkomen in aanmerking nam over het gehele kalenderjaar voorafgaand aan de peildatum. Toen stond het jaartal dus niet in de bepaling. In de Beleidsregels I was ook de flexibele peildatum en de daaraan gekoppelde flexibele referteperiode al opgenomen. Het college heeft vervolgens in de Beleidsregels II een gefixeerde referteperiode voor zelfstandig ondernemers opgenomen, te weten het gehele kalenderjaar 2021. Voor zover het college stelt dat het daarvoor een goede reden heeft omdat het gemiddelde inkomen van zelfstandig ondernemers zich gedurende het lopende jaar niet goed laat vaststellen, gaat de rechtbank daar niet in mee. Voor zelfstandig ondernemers bestaat op grond van artikel 4, derde lid, van de Beleidsregels II de mogelijkheid om tot 1 mei 2023 een aanvraag in te dienen. Eiseres heeft haar aanvraag ook pas in april 2023 ingediend. Dat betekent dat het voor zelfstandig ondernemers mogelijk is om de inkomensgegevens over te leggen over het kalenderjaar 2022. Dat heeft eiseres ook gedaan. Dat het college inzicht wil hebben in de inkomensgegevens van een zelfstandig ondernemer en daarvoor zo betrouwbaar mogelijke gegevens wil hebben, vindt de rechtbank op zichzelf een legitiem doel. Maar het middel om dat doel te bereiken, namelijk door, anders dan bij andere minima, het kalenderjaar 2021 als gefixeerde referteperiode vast te leggen om te bepalen of sprake is van een laag inkomen, vindt de rechtbank niet redelijk en geschikt. Juist in het jaar 2022 werden huishoudens geconfronteerd met een flinke stijging van de energiekosten. Het einde daarvan was nog niet in zicht, en de overheid heeft ook juist daarom besloten om huishoudens met een laag inkomen tegemoet te komen met een eenmalige energietoeslag, teneinde de gevolgen van die stijgende energieprijzen te verzachten. De rechtbank zal artikel 2, zesde lid, van de Beleidsregels II, voor zover daarin het jaartal 2021 staat, dan ook onverbindend verklaren.
4.2.4.
Wat betreft de duur van de referteperiode overweegt de rechtbank als volgt. Zoals de rechtbank in overweging 4.1.3 heeft vastgesteld, is de referteperiode bij zelfstandig ondernemers aanzienlijk langer dan de (flexibele) referteperiode van een maand bij andere minima. De reden dat het college voor andere minima de flexibele peildatum en de daaraan gekoppelde flexibele referteperiode heeft ingevoerd, is om personen die na 1 januari 2022 met een plotselinge inkomensval te maken hebben, ook in aanmerking te laten komen voor de eenmalige energietoeslag. Dat het college voor zelfstandig ondernemers een langere (gefixeerde) referteperiode hanteert voor het bepalen van het inkomen, heeft te maken met het feit dat veel zelfstandig ondernemers steeds wisselende inkomsten hebben. Het college heeft ter zitting van de rechtbank toegelicht dat het kijkt naar het gemiddelde inkomen om goed te kunnen beoordelen of een zelfstandig ondernemer behoort tot de doelgroep van de eenmalige energietoeslag. Het college gaat hierbij uit van de vooronderstelling dat de groep van andere minima een uitkering of baan zal hebben met een regelmatig inkomen. Maar dat neemt niet weg dat andere minima, die geen zelfstandig ondernemer zijn, ook wisselende inkomsten kunnen hebben. Voor uitzendkrachten met veelal wisselende inkomsten geldt bijvoorbeeld ook dat het college uitgaat van een referteperiode van een maand. Een uitzendkracht kan in zoverre op een ‘strategisch moment’ (de maand die volgt op een maand met weinig inkomsten) een aanvraag voor een eenmalige energietoeslag 2022 indienen. Hoewel het college zijn beleid mag baseren op een zekere grofmazige indeling van groepen, heeft het niet onderzocht of, en zo ja, hoeveel mensen uit de groep van andere minima, net als zelfstandig ondernemers, wisselende inkomsten hebben. [4] Als dat niet veel mensen zijn, dan zou de ongelijke behandeling van zelfstandig ondernemers ten opzichte van andere minima gerechtvaardigd kunnen zijn. De rechtbank kan in deze zaak echter niet tot die conclusie komen, omdat het college daarover geen nadere motivering heeft gegeven. Daarom zal de rechtbank bepalen dat het artikel 2, zesde lid, van de Beleidsregels II alleen in de situatie van eiseres buiten toepassing zal worden gelaten voor zover de referteperiode op het gehele jaar ziet.
Conclusie en gevolgen
5. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep van eiseres gegrond is. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Omdat het college ter zitting geen zekerheid kon geven of eiseres met het inkomen over het jaar 2022, afgezet tegen de bijstandsnorm in dat jaar, in aanmerking komt voor de eenmalige energietoeslag, zal de rechtbank de eenmalige energietoeslag niet zelf toekennen.
5.1.
De rechtbank zal het college opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen. Daarbij mag het niet uitgaan van de inkomensgegevens over het jaar 2021, omdat de rechtbank dat deel van artikel 2, zesde lid, van de Beleidsregels II onverbindend heeft verklaard. Verder kan het college ook niet uitgaan van de gefixeerde referteperiode die geldt voor zelfstandig ondernemers, omdat de rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 2, zesde lid, van de Beleidsregels II in de situatie van eiseres buiten toepassing moet blijven. De rechtbank geeft het college bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar daarom mee dat het, gelet op artikel 4, vierde lid, van de Beleidsregels II, de maand januari 2022 of december 2022 als referteperiode neemt met als uitgangspunt het inkomen van eiseres over één van die twee maanden.
6. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het door eiseres betaalde griffierecht terugbetalen. Het is de rechtbank niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college aan eiseres het griffierecht van € 50,- aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Grimbergen, voorzitter, en mr. C.T.C. Wijsman en mr. M. van 't Klooster, leden, in aanwezigheid van H.J. Renders, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.