ECLI:NL:RBOBR:2025:1460

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 23/2079

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 maart 2025 in de zaak tussen

v.o.f. [naam] , uit [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: [naam] ),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college

(gemachtigden: mr. E.M. Reijnders en S.M.T.M. Roelofs, werkzaam bij BIJ12).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres over de gedeeltelijke afwijzing van het college van een aanvraag die eiseres heeft ingediend om een tegemoetkoming te krijgen vanwege geleden schade, veroorzaakt door wilde zwijnen
Dat besluit heeft het college op 25 november 2021 genomen.

1.1.

Met het bestreden besluit van 10 juli 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij dat besluit gebleven (het bestreden besluit).

1.2.

De rechtbank heeft het beroep op 8 juli 2024 op zitting behandeld, gezamenlijk met drie andere beroepen van eiseres, geregistreerd onder nummers SHE 23/2044, SHE 23/2045 en SHE 23/2048. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, namens eiseres [naam] en de gemachtigden van het college.

1.3.

De rechtbank heeft op 17 juli 2024 besloten om met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek te heropenen, om een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op het hoger beroep tegen een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 10 juli 2023 af te wachten.

1.4.

Nadat de Afdeling op 28 augustus 2024 de desbetreffende uitspraak^[1]heeft gedaan, heeft de rechtbank partijen in de gelegenheid gesteld om schriftelijk te reageren op deze uitspraak.

1.5.

Eiseres heeft op 1 oktober 2024 gereageerd, en het college op 4 oktober 2024.

1.6.

Partijen hebben op vragen van de rechtbank in hun reacties laten weten geen behoefte te hebben aan een nieuwe zitting, waarna heeft de rechtbank het onderzoek heeft gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt de gedeeltelijke afwijzing van het college om een tegemoetkoming toe te kennen in de schade, veroorzaakt door wilde zwijnen aan eiseres. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

3. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Deze beslissingen staan aan het einde van deze uitspraak onder het kopje ”Beslissing”. Hierna legt de rechtbank eerst uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Op een aanvraag om een besluit op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb), die is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold op het moment van de aanvraag van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

5.1.

Eiseres heeft de aanvraag ingediend op 4 maart 2021. Dit betekent dat in deze zaak de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Feiten

6. Eiseres heeft aan de [adres] in [plaats] een biologische geitenhouderij met een akkerbouwtak ten behoeve van de teelt van voer en stro. Sinds 1984 is het een biologisch bedrijf en sinds 1998 een biologisch dynamisch bedrijf (zogenoemd Demeter gecertificeerd). Eiseres pacht 23,6 hectare (ha) van haar gronden bij Brabant Water N.V. (Brabant Water), wat ongeveer 20% van het totale oppervlak van haar bedrijf is. Het totale oppervlakte van het bedrijf was in 2020 110,34 ha, in 2021 97,15 ha, in 2022 96,65 ha en in 2023 is het 102,29 ha.
Totstandkoming van het besluit

7. Op 4 maart 2021 heeft eiseres bij BIJ12, een uitvoeringsorganisatie van de vereniging Interprovinciaal overleg (BIJ12), die in zaken over tegemoetkoming in de faunaschade optreedt namens het college, een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming in de schade aangericht door wilde zwijnen aan haar akkerbouwgewas wintertarwe op een perceel met een omvang van 5.272 hectare. Eiseres heeft deze schade op 3 maart 2021 geconstateerd. De taxateur heeft het perceel op 10 maart 2021 en 17 oktober 2021 taxatierapporten opgemaakt. Bij het besluit van 25 november 2021 heeft het college met verwijzing naar een definitief taxatierapport van 27 oktober 2021 de schade getaxeerd op

€ 3.049,20 en een tegemoetkoming in de schade toegekend van € 2.799,20. Blijkens het bestreden besluit heeft het college alleen een tegemoetkoming toegekend in de schade voor zover die bestaat uit de verminderde tarwe-opbrengt. Voor zover de schade bestaat uit verminderde stro-opbrengst heeft het college geen tegemoetkoming in de schade toegekend.

7.1

Bij het bestreden besluit heeft het college stelt zich - kort weergegeven en voor zover - op het standpunt dat de vergoeding van schade aan stro niet voor vergoeding in aanmerking komt omdat het een bijproduct is, waarvoor een uitsluiting is opgenomen in de Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant (de Beleidsregel). Het college heeft dit standpunt gehandhaafd in het bestreden besluit, waarin het college tevens het standpunt inneemt dat de vergoeding voor winter tarwe op correcte wijze is vastgesteld.

Uitgangspunten tegemoetkoming in faunaschade

7. Op grond van artikel 6.1, tweede lid, van de Wnb wordt alleen een tegemoetkoming voor de schade wordt verleend, als de schade redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de belanghebbende behoort te blijven. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat verweerder bij de vraag of de schade niet of niet geheel ten laste van de belanghebbende behoort te blijven, beoordelingsruimte heeft.^[2]Die beoordelingsruimte heeft verweerder ingevuld met de Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant (de Beleidsregel). Voorts geldt dat artikel 6.1 van de Wnb voorziet in de mogelijkheid van een tegemoetkoming in geleden schade, maar dat aan deze bepaling geen aanspraak op volledige schadevergoeding kan worden ontleend, zie de hiervoor aangehaalde rechtspraak van de Afdeling van 8 augustus 2018.

Beroepsgronden

- Vergoeding is te laag vastgesteld

8. Eiseres betoogt dat de prijs voor de gederfde tarwe-opbrengst te laag is vastgesteld. Door het moment dat het college eindelijk een beslissing op haar aanvraag nam, is zij benadeeld omdat in de tussentijd de prijzen voor vervangend voer zijn gestegen, aldus eiseres. Zij voert daartoe aan dat pas op 17 oktober 2021 de laatste taxatie is gedaan, terwijl het finale taxatiemoment al in juli 2021 was. Daardoor is het moment van aankoop een paar maanden opgeschoven, net toen de marktprijs voor vervangende aankoop sinds juli fors was gestegen. Dit risico van de prijsstijging is op een onredelijke wijze op eiseres afgewenteld. BIJ12 heeft pas eind november uitbetaald, terwijl eiseres voor de aankoop afhankelijk was van uitbetaling door het college. In een biologisch akkerbouwbedrijf moet het geld eerst na de oogst verdiend worden met de verkoop van dierlijke producten (kaas, melk), voordat nieuwe investeringen gedaan kunnen worden, aldus eiseres. In werkelijkheid heeft zij veel meer schade geleden, waartoe zij een overzicht over 2021 van de werkelijke kosten heeft overgelegd.

8.1.

Het college is van mening dat er een redelijke en objectieve prijs is betaald. De schadeoppervlakte en het gewasverlies is vastgesteld voor de oogst. De prijs wordt door BIJ12 vastgesteld in september of oktober van een jaar, na de oogst, wanneer het gewas verhandeld gaat worden en gegevens beschikbaar komen over beurs-/marktprijzen van dat oogstjaar. Dit is de gebruikelijke gang van zaken. Het besluit is overigens van voor de aanvang van de oorlog in Oekraïne (februari 2022), waarna de marktprijzen voor graan en mais inderdaad enorm stegen. Het voer is opgeraakt in februari 2022, waarna vervangend voer is gekocht. Dit heeft niet zozeer met de besluitvorming en uitbetaling door BIJ12 te maken. Eiseres had ervoor kunnen kiezen om eerder voer bij te kopen.

8.2.

Artikel 6.1 van de Wnb voorziet in een tegemoetkoming in de geleden schade. Het schadebegrip is daarin niet omschreven of beperkt. Wel volgt uit artikel 6.1 van de Wnb dat de regeling niet voorziet in een vergoeding van de volledige (fauna)schade. De schade wordt namelijk toegekend als deze redelijkerwijs niet ten laste van de verzoeker behoort te blijven en wordt naar billijkheid vastgesteld. Daarmee is aan het college beoordelingsruimte toegekend bij de vraag of en, zo ja, in hoeverre en op welke manier een tegemoetkoming wordt toegekend. De rechtbank verwijst hiervoor naar de hiervoor aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2018. Gegeven deze beoordelingsruimte heeft het college ervoor kunnen kiezen te werken met een vaste tarweprijs en een vaste opbrengsthoeveelheid per hectare. Het college is daarmee niet verplicht, anders dan eiseres betoogt, om de schade vast te stellen aan de hand van de bedragen waarvoor eiseres tarwe heeft moeten inkopen. Ook was er voor het college geen aanleiding om in dit geval een uitzondering te maken op zijn werkwijze om de schade in het najaar vast te stellen. Het college heeft gemotiveerd uiteen gezet waarom het onderscheid tussen de vaststelling van de omvang van de schade die aan de percelen en de gewassen is toegebracht, en de vaststelling van de prijs in het najaar. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.

8.3.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de graanprijzen redelijkerwijs de systematiek van taxeren kunnen toepassen en de graanprijs in het najaar vaststellen na de oogst van graan. Daarbij neemt de rechtbank in navolging van het college in aanmerking dat met de vaststelling van de prijs in het najaar en na de oogst een representatieve marktprijs kan worden vastgesteld. Dat eiseres, naar zij stelt, daardoor gedwongen was om in het najaar tegen een hogere prijs aan te kopen dan het geval zou zijn geweest in het voorjaar, is geen reden voor het oordeel dat het college een andere methodiek behoorde toe te passen. Eiseres had daarvoor zelf kunnen kiezen. Als eiseres wordt gevolgd in haar betoog, zou dat ook tot een lagere vergoeding hebben geleid. Wat betreft het betoog van eiseres dat zij niet eerder vervangend voer en stro heeft kunnen inkopen omdat zij als biologisch ondernemer niet over de benodigde financiële middelen beschikt, overweegt de rechtbank dat ook van de biologische ondernemer mag worden verwacht dat hij beschikt over enige bedrijfsreserves om tegenslagen (tijdelijk) op te vangen. Bij het ontbreken daarvan kan de biologische ondernemer, bijvoorbeeld via een lening, het voer en stro inkopen. Als beide geen opties zijn voor eiseres, had zij zich tot het college kunnen richten met een verzoek om een voorschot. De rechtbank neemt verder in aanmerking dat het college in het bestreden besluit bij de vaststelling van de prijs rekening heeft gehouden met de biologische bedrijfsvoering van eiseres. Het heeft rekening gehouden met de prijs van biologische granen die hoger liggen dan de prijzen voor niet-biologische gangbare graansoorten, wat eiseres niet heeft bestreden. In zoverre is bij de prijsvaststelling ook de (biologische) bedrijfsvoering van eiseres verdisconteerd. Deze beroepsgrond slaagt niet.

- Stro is geen bijproduct op een biologisch bedrijf

9. Eiseres voert aan dat het college zijn standpunt dat stro een bijproduct is, ten onrechte heeft gebaseerd op de definitie van het begrip “bijproduct” in de Beleidsregel. Het college heeft ten onrechte niet gekeken naar de bedrijfsvoering van eiseres. Eiseres is voor haar bedrijfsvoering zeer afhankelijk van de beschikbaarheid van stro. Voor biologische boeren, zoals haar biologisch geitenbedrijf, is de aanwezigheid van stro in de stal een vereiste voor de certificering. Daarom teelt eiseres deels een gewas om te voeren (de winter tarwe) en een gewas om te gebruiken op de vloer (het stro). Dit is anders in de reguliere landbouw. Omdat wilde zwijnen de tarwe hebben omgewoeld, moest eiseres ter vervanging het juiste stro kopen. Aanvragen om tegemoetkoming zijn in het verleden steeds afgewezen. Eiseres geeft een overzicht over 2021 van de schade aan stro bij de teelt van rogge, tarwe en gerst. De totale schade voor vervangende aankoop van stro in 2021 bedraagt € 4.629,00. Eiseres is van mening dat de Beleidsregel een ongerechtvaardigd onderscheid maakt tussen reguliere en biologische landbouw, dit terwijl de overheid de biologische landbouw juist een warm hart toedraagt en pleit voor groei van deze sector. De definitie van “bijproduct” in de Beleidsregel is in deze zaak onjuist toegepast en leidt tot een onevenredige schade in de bedrijfsvoering die niet ten laste van eiseres hoort te komen. Volgens eiseres had het college op grond van bijzondere omstandigheden moeten afwijken van de Beleidsregel
.

9.1.

In zijn verweerschrift stelt het college dat indirecte schade of schade aan bijproducten, zoals hooi en stro, niet voor een tegemoetkoming in aanmerking komt.
Het college wijst op artikel 4.6 onder p. van de Beleidsregel, in combinatie gelezen met artikel 4.3. In artikel 4.6, onder p, is specifiek nog eens dat bijproducten zijn uitgesloten van een tegemoetkoming. Artikel 4.3 van de Beleidsregel bepaalt dat het moet gaan om schade aan bedrijfsmatige landbouw. Dit ziet niet op de hulpmiddelen of materialen die gebruikt worden bij een bepaalde teelt, maar op de landbouwgewassen zelf, in dit geval tarwe. Dat het niet onredelijk is om alleen directe schade door beschermde diersoorten aan de gewassen zelf te vergoeden, en overige (indirecte) schade redelijkerwijs ten laste van de grondgebruiker te laten, vindt steun in de jurisprudentie.^[3]Het college ziet niet in dat dit bij biologische landbouw anders zou zijn dan bij gangbare bedrijven. Het college vindt het niet redelijk dat de kosten voor vervangend stro, bij eiseres wél en bij gangbare bedrijven niet voor vergoeding in aanmerking zouden moeten komen. Eiseres heeft zelf gekozen voor een biologische bedrijfsvoering en om zich te verbinden aan certificeringsvoorwaarden.

9.1.1.

De rechtbank overweegt dat de Beleidsregel uitgaat van het geval dat in landbouwkundig en bedrijfseconomisch opzicht duidelijk een hoofdproduct of hoofdgewas is aan te wijzen. Schade aan bijproducten is in die gevallen in de Beleidsregel uitgesloten van een tegemoetkoming, zoals stro bij het hoofdproduct granen en peulvruchten. Gegeven de boordelingsruimte die het college toekomt, heeft het op zichzelf dit onderscheid in de Beleidsregel kunnen maken.

9.1.2.

In dit geval valt de stro die eiseres teelt naar het oordeel van de rechtbank onder geen van beide categorieën. De stro is net als de tarwe een productiemiddel, dat verbouwd en gebruikt wordt in het productieproces van het bedrijf van eiseres, om te komen tot een eindproduct (geitenkaas). De tarwestro is geen hoofdproduct dat wordt verbouwd om verder te verhandelen. In het geval van eiseres wordt de tarwe verbouwd met het doel om de tarwe aan de geiten te voeden en te gebruiken als stro op de ondergrond voor de geiten in de stal te leggen. Ook in landbouwkundig opzicht kan in dit geval niet worden geoordeeld dat het deel van de tarwe dat zij gebruikt als voedingsmiddel als hoofdproduct moet worden beschouwd en de stro als ondergrond voor de geiten als bijproduct. Uit de stukken en wat eiseres heeft aangevoerd, kan niet worden opgemaakt dat de tarwe die zij als voeding voor de geiten gebruikt voor haar bedrijfsvoering belangrijker is dan de stro die zij als ondergrond gebruikt. De enkele verwijzing naar de Beleidsregel volstaat daarom niet als motivering van de afwijzing van de aanvraag van eiseres om tegemoetkoming. In de Beleidsregel kan dus geen grondslag worden gevonden voor het standpunt van het college. Het bestreden besluit is daarom verkeerd gemotiveerd en genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het beroep van eiseres is gegrond en het bestreden besluit komt in aanmerking voor vernietiging.

Rechtsgevolgen in stand laten?

10. De rechtbank zal hierna nagaan of er aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.

10.1.

Uit de reactie van het college van 4 oktober 2024 maakt de rechtbank op dat het college inmiddels uitdrukkelijk het standpunt inneemt dat het risico op schade door toedoen van wilde zwijnen dat eiseres met de overeenkomst heeft aanvaard, in de weg staat aan toekenning van een tegemoetkoming in de schade. Het college wijst er daarbij op dat in op artikel 5.5 van de pachtovereenkomst staat dat partijen bekend zijn met de wilde zwijnen-problematiek. Door het aangaan van een pachtovereenkomst met een dergelijke voorwaarde heeft eiseres bewust het risico op faunaschade door wilde zwijnen aanvaard, wat ook verdisconteerd is in een lagere pachtprijs, aldus het college. De mogelijke risicoaanvaarding die hieraan kan worden ontleend, is overigens ook tijdens de zitting aan de orde geweest.

10.2.

De rechtbank passeert dit standpunt van het college en zal een oordeel hierover in deze zaak in het midden laten. Als de rechtbank de vraag of eiseres met het aangaan van artikel 5.5 van de pachtovereenkomst het risico heeft aanvaard dat zij vraatschade veroorzaakt door wilde zwijnen zal gaan lijden aan de gewassen bevestigend zou beantwoorden en zij het standpunt van het college zou volgen, zou dat tot gevolg dat eiseres in het geheel niet in aanmerking zou komen voor een tegemoetkoming. Dit zou neerkomen op schending van het “verbod op reformatio in peius”, wat betekent dat iemand die bezwaar maakt of beroep instelt daardoor niet in een slechtere positie mag komen dan als hij geen bezwaar of beroep had ingesteld. De rechtbank kan in verband met het verbod op reformatio in peius het bestreden besluit waarbij de in het primaire besluit toegekende tegemoetkoming in de schade ter hoogte van € 2.799,20 is gehandhaafd, niet corrigeren.

10.3.

De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. Het college zal een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 25 november 2021, met inachtneming van deze uitspraak.

Conclusie en gevolgen

11. De rechtbank verklaart het beroep van eiseres gegrond omdat het college het bestreden besluit niet mocht motiveren met een enkele verwijzing naar de Beleidsregel. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten in beroep. Deze vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskostenvergoeding bestuursrecht € 1.814,-
(2 x € 907,-) omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.

Beslissing

De rechtbank,

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt het college op met inachtneming van wat is overwogen in deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres;

- bepaalt dat het college de griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. J.A.W. Huijben, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.F. Hooghuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
14 maart 2025.

griffier

De rechter is verhinderd te tekenen

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage – Relevante wet- en regelgeving

Wet natuurbeschermingArtikel 6.1 Wet natuurbescherming

1… Gedeputeerde staten verlenen in voorkomende gevallen tegemoetkomingen in schade, geleden in hun provincie, aangericht door natuurlijk in het wild levende:
a. (…), of
b. dieren die worden genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern, bijlage I bij het Verdrag van Bonn of de bijlage, onderdeel a, bij deze wet.
2. Een tegemoetkoming als bedoeld in het eerste lid wordt slechts verleend voor zover een belanghebbende schade lijdt of zal lijden aangericht door dieren als bedoeld in het eerste lid, en die schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven. Een tegemoetkoming wordt naar billijkheid bepaald.
3. (…)

Beleidsregels natuurbescherming Noord-Brabant

-
Artikel 4.6 Gevallen waarin geen tegemoetkoming wordt verleend

Gedeputeerde Staten verlenen geen tegemoetkoming in de schade in de volgende gevallen:

(…)

p. de schade is aangericht aan bijproducten van gewassen;

(…).

Artikel 4.1 Begripsbepalingen

In deze paragraaf wordt verstaan onder:

(…);

b. bijproduct: producten die afkomstig zijn van het hoofdproduct;

c. hoofdproduct: alle gewassen die geen bijproduct zijn van het hoofdproduct;