ECLI:NL:RBOBR:2025:4619

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 25/1045 OWBOUW en SHE 25/1377 OWBOUW

uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 juli 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

[eiseres], uit [woonplaats], eiseres

(gemachtigden: [naam] en [naam]),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college

(gemachtigden: mr. M.J.B. Bruggeman, drs. S. Lavrijssen en drs. I.A. Roelse).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het verzoek van eiseres om toepassing te geven aan de hardheidsclausule van artikel 3.8 van de Omgevingsverordening voor het plaatsen van een bodemwarmtepomp in het grondwaterbeschermingsgebied Seppe.

Eiseres is het niet eens met deze afwijzing.

1.1.

De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dat het bestreden besluit in stand blijft. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter direct uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af.

Leeswijzer

2. De voorzieningenrechter zal eerst een overzicht geven van het procesverloop en de relevante feiten en omstandigheden. Daarna zal zij het bestreden besluit beoordelen aan de hand van het toetsingskader en aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Voor zover een door een van de partijen gevoerd betoog of ingenomen standpunt niet expliciet in de uitspraak wordt weergegeven, betekent dat niet dat de voorzieningenrechter deze niet in haar beoordeling heeft betrokken. De uitspraak geeft slechts een verkorte weergave van de standpunten van partijen weer en is geen volledige kopie van de stukken. De voorzieningenrechter zal afsluiten met de conclusie en gevolgen.

Procesverloop

3. Met het primaire besluit van 29 oktober 2024 heeft het college het verzoek van eiseres om toepassing te geven aan de hardheidsclausule afgewezen. Met het bestreden besluit van 10 april 2025 op het bezwaar van eiseres is het college, met een aanvullende motivering, bij de afwijzing van dat verzoek gebleven. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.

3.1.

Het college heeft op het beroep en het verzoek gereageerd met een verweerschrift.

3.2.

Eiseres heeft een reactie op het verweerschrift ingediend.

3.3.

De voorzieningenrechter heeft het beroep en het verzoek op 9 juli 2025 op zitting behandeld. Hierbij waren de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van het college aanwezig.

3.4.

Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, beslist zij ook op het beroep van eiseres daartegen.^[1]

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Feiten en omstandigheden

4. Eiseres breekt op haar eigen terrein, [adres] te [woonplaats] (de locatie), vijf gebouwen af om daarvoor in de plaats één nieuw gebouw neer te zetten. De locatie ligt aan de rand van het grondwaterbeschermingsgebied Seppe. Eiseres wenst het nieuwe gebouw te verwarmen met een bodemwarmtepomp met een gesloten systeem. Vanwege de situering in het grondwaterbeschermingsgebied is het plaatsen van een bodemwarmtepomp niet toegestaan op grond van de artikelen 3.29 en 3.30 van de Omgevingsverordening van de provincie Noord-Brabant (Ov).

4.1.

Eiseres heeft op 7 september 2024 een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een bodemwarmtepomp dan wel een ontheffingsverzoek ten behoeve van het plaatsen van een bodemwarmtepomp ingediend.

4.2.

Met het (primaire) besluit van 29 oktober 2024 heeft het college het verzoek van eiseres opgevat als verzoek om toepassing van de hardheidsclausule en heeft het college dit verzoek afgewezen.

4.3.

Met het bestreden besluit van 10 april 2025 heeft het college, met een aanvullende motivering, het bezwaar ongegrond verklaard en heeft het de afwijzing om toepassing te geven aan de hardheidsclausule in stand gelaten.

Toetsingskader

5. Artikel 3.30 van de Ov bepaalt dat het verboden is om in een grondwaterbeschermingsgebied een milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 3.29 van de Ov uit te voeren. In artikel 3.29, eerste lid, van de Ov zijn (onder meer) als milieubelastende activiteit aangewezen: het aanleggen en gebruiken van bodemenergiesystemen en activiteiten waarvan de werking berust op het direct of indirect onttrekken of toevoegen van warmte aan het grondwater (onder d) en het verrichten van activiteiten in de bodem op een diepte van 3 meter of meer (onder e).

5.1.

Tussen partijen is niet in geschil dat het plaatsen van een bodemwarmtepomp in strijd is met de hiervoor aangehaalde verbodsbepalingen uit de Ov. Het is niet mogelijk om ontheffing te krijgen van het verbod in artikel 3.30 van de Ov. Ook is het niet mogelijk om een vergunning te krijgen voor de op grond van artikel 3.30 van de Ov verboden activiteit. Het college kan alleen door toepassing te geven aan de hardheidsclausule uit artikel 3.8 van de Ov in bepaalde gevallen van deze verbodsbepalingen afwijken. Artikel 3.8, eerste lid, van de Ov luidt als volgt:

“Gedeputeerde Staten kunnen in een bijzonder geval de algemene regels uit dit hoofdstuk buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover, gelet op de betrokken belangen, toepassing leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard en als het doel waarvoor de regel is vastgesteld hierdoor niet wordt geschaad.”

Artikel 3.8 van de Ov is daarmee het toetsingskader. Dat betekent dat, om aan het verzoek van eiseres om toepassing te kunnen geven aan de hardheidsclausule, sprake moet zijn van
(1) een onbillijkheid van overwegende aard bij toepassing van de algemene regels én (2) het doel waarvoor de regel is vastgesteld niet wordt geschaad als de regel niet wordt toegepast. Aan beide voorwaarden moet zijn voldaan. De voorzieningenrechter zal hierna beoordelen of het college heeft kunnen weigeren om toepassing te geven aan de hardheidsclausule.

5.2.

De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Onbillijkheid van overwegende aard

6. Eiseres is van mening dat het college haar bezwaargronden onvoldoende heeft samengevat en onvoldoende heeft behandeld. Volgens eiseres is sprake van een onbillijkheid van overwegende aard en het college had daarom toepassing moeten geven aan de hardheidsclausule. Het college heeft puur eenzijdig gekeken naar het belang van grondwaterbescherming en niet (ook) naar het nadeel dat eiseres lijdt. Dat blijkt uit de stelling van het college dat de afweging al bij vaststelling van de regels heeft plaatsgevonden. Dat kan volgens eiseres niet, want op grond van artikel 3:4 van de Awb moet het individuele geval worden beoordeeld. Eiseres merkt daarbij op dat dit temeer wringt, omdat eiseres bereid is om aan de strengste voorwaarden te voldoen, zoals die door de Duitse en Zwitserse overheden in vergelijkbare gevallen in grondwaterbeschermingsgebieden worden gesteld.

Eiseres vindt het verder onbillijk omdat de locatie zich aan de rand van het grondwaterbeschermingsgebied bevindt en dat (de vaststelling van) de grens van dat gebied marginaal is. Deze vaststelling is niet vanuit wetenschappelijk oogpunt gebeurd, maar het gevolg geweest van een pragmatische insteek. Dat nu geen bodemwarmtepomp kan worden geplaatst terwijl de locatie vlakbij zo’n pragmatisch vastgestelde grens ligt, valt volgens eiseres niet te verantwoorden. Het college wijst er daarbij ten onrechte op dat het grondwaterbeschermingsgebied Seppe niet beschikt over een voldoende beschermende kleilaag. Dat gebied is een nagenoeg cirkelvormig gebied van tientallen kilometers, waarbij het college op geen enkele wijze heeft gemotiveerd waarom op de locatie sprake is van een onvoldoende beschermende kleilaag. Dat is ook niet op onderzoek gebaseerd.

Niet wordt duidelijk gemaakt op welke wijze er schade kan optreden als eiseres bij de grens van het grondwaterbeschermingsgebied een bodemwarmtepomp plaatst, aldus eiseres.

6.1.

Het college vindt dat het voldoende heeft onderbouwd dat geen sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. Daartoe wijst het college op het bestreden besluit en het advies van de hoor- en adviescommissie, dat deel uitmaakt van het bestreden besluit.
Volgens het college rust een belangrijke verantwoordelijkheid op de provincie om het grondwater en de drinkwatervoorziening te beschermen. Dat volgt onder meer uit artikel 2.18, eerste lid, onder c, van de Omgevingswet en uit artikel 2 van de Drinkwaterwet. Aan de beschikbaarheid en veiligheid van drinkwater hecht het college veel waarde. Dat belang weegt in dit geval zwaarder dan de door eiseres gestelde duurzaamheidsdoelstellingen en vermindering van CO2-uitstoot en energieverbruik. De belangen van eiseres zijn daarmee wel gewogen, maar als minder zwaar beoordeeld ten opzichte van het drinkwaterbelang.

Het college geeft wat de begrenzing betreft aan dat eiseres heeft verzocht om kaartaanpassingen bij de Ov. Dat verzoek is echter onderbouwd afgewezen in een ander besluit. Daarom moet in deze procedure uit worden gegaan van de begrenzing zoals opgenomen in de Omgevingsverordening.

Het college vindt ook belangrijk dat het vanwege het opnemen van een verbod voor het hebben van een bodemenergiesysteem in het grondwaterbeschermingsgebied zonder ontheffingsmogelijkheid voorzienbaar is dat aanvragen voor de aanleg van deze systemen niet worden gehonoreerd. Een hardheidsclausule is niet bedoeld als verkapte ontheffingsmogelijkheid, aldus het college.

Het college betwist dat het niet is uitgegaan van de recente onderzoeken en technieken. Verder merkt het college op dat het niet alleen kijkt naar de bodemwarmtepomp van eiseres, maar dat het ook bij de beoordeling betrekt dat het mogelijk een precedent schept voor meer aanvragen ten behoeve van bodemwarmtepompen.

6.2.

De voorzieningenrechter komt met het college tot het oordeel dat geen sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard.

6.2.1.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat het college groot gewicht heeft mogen toekennen aan de bescherming en veiligheid van het grondwater. Eiseres heeft geen omstandigheden genoemd die tot de conclusie leiden dat het nadeel dat eiseres lijdt zo groot is ten opzichte van dat belang dat sprake zou zijn van een onbillijkheid van overwegende aard. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat eiseres van meet af aan bekend was met het verbod van een bodemwarmtepomp op deze locatie. Er zijn alternatieven voor het gebruik van een bodemwarmtepomp. Het college heeft tijdens de zitting voorbeelden genoemd. Eiseres had dus voor een ander systeem kunnen kiezen. Dat het realiseren van een bodemwarmtepomp volgens eiseres het meest efficiënte systeem is om in dit geval in te zetten, betekent niet dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard.

6.2.2.

Ook het feit dat de locatie in de buurt van de grens van het grondwaterbeschermingsgebied ligt, is onvoldoende. Eiseres heeft in een afzonderlijke procedure verzocht om aanpassing van de kaart van het grondwaterbeschermingsgebied. Dat verzoek is in die procedure besproken. Uiteindelijk is besloten om geen kaartaanpassingen te doen. In deze procedure moet worden uitgegaan van de grenzen van het grondwaterbeschermingsgebied zoals deze zijn vastgesteld.

6.2.3.

Dat eiseres niet van plan is om tot 82 meter in de grond te boren, is evenmin een reden om aan te nemen dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. Ook verder heeft eiseres geen omstandigheden aangevoerd die tot de conclusie kunnen leiden dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard.

6.3.

Gelet op het voorgaande volgt de voorzieningenrechter het college in de conclusie dat geen sprake is van een bijzonder geval waarin toepassing van de algemene regels leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Het college heeft dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het bestreden besluit, in samenhang met het primaire besluit, ook voldoende onderbouwd. Dat het college de bezwaren van eiseres slechts summier heeft weergegeven in het bestreden besluit, maakt dit niet anders. Dat wil niet zeggen dat het college de bezwaren van eiseres niet in aanmerking heeft genomen.

Doel en strekking van de Omgevingswet

7. Eiseres betoogt – summier weergegeven – dat de Omgevingswet en de daaraan ten grondslag liggen kernwaarden door het college niet in acht worden genomen. Met de totstandkoming van de Omgevingswet, is meer oog ontstaan voor een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, ruimte voor initiatieven van burgers en bedrijven, een balans tussen bescherming en benutting en een gedrags- en cultuurverandering van risicomijdend gedrag naar een afweging op basis van brede waarden. Dat blijkt uit de Memorie van Toelichting bij die wet. Het bieden van maatwerk, in dit geval door het toestaan van een bodemwarmtepomp, past in die gedachte.

Verder blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis dat niet alleen naar de letter van de wet moet worden gekeken, maar ook naar de geest ervan. Eiseres stelt dat in onderhavig geval sprake is van een gat tussen de bedoeling van de wetgever en de daadwerkelijke realisatie door het bestuursorgaan. De opdracht van de wetgever is helder, maar het college handelt op tegenovergestelde wijze. Volgens eiseres moet het college bij de beoordeling van een beroep op de hardheidsclausule in lijn met de opdracht van de wetgever handelen; met souplesse en vertrouwen, en niet risicomijdend. Eiseres vindt dat het college echter juist risicomijdend handelt, omdat het college uit vrees voor precedentwerking geen medewerking aan het initiatief wil verlenen. Eiseres vindt dat ondeugdelijk en in strijd met de gedachte van de wetgever. Eiseres wijst er daarbij op dat zelden een geslaagd beroep op precedentwerking kan worden gedaan. Dat het college wijst op interprovinciale afspraken wijst, maakt het voorgaande niet anders. Die afspraken zijn namelijk niet belangrijker dan wat de wetgever heeft beoogd. Eiseres keert zich verder tegen het feit dat het college spreekt van een generiek verbod en dat het daarom geen enkel gesprek aangaat of mogelijkheden biedt voor maatwerk. Ook dat staat haaks op wat de wetgever vraagt aan gedragsverandering.

Dat met het college ook niet kan worden overlegd over eventuele oplossingen is bovendien in strijd met het doel van artikel 1.2, onder d, van de Omgevingsverordening, waarin is bepaald dat het doel van de provincie is om maatschappelijke opgaven te realiseren. De overheid vraagt zoveel als mogelijk van het gas af te gaan, minder CO2-uitstoot en minder energieverbruik, maar het college blokkeert alle initiatieven op dit gebied.

7.1.

De voorzieningenrechter volgt het betoog van eiseres niet. De artikelen 3.29 en 3.30 van de Ov stellen verboden in waarvan niet via een vergunnings- of ontheffingsmogelijkheid kan worden afgeweken. Slechts als sprake is van de twee (strenge) cumulatieve voorwaarden uit artikel 3.8 van de Ov, kan het college met toepassing van de hardheidsclausule afwijken van deze verbodsbepalingen. Het doel van de Omgevingswet en de daaraan ten grondslag liggende kernwaarden, leiden er niet toe dat een wettelijk toetsingskader dat uitgaat van een verbod zonder de mogelijkheid van ontheffing of vergunning plaats moet maken voor een vrije belangenafweging. Wat eiseres in dit kader verder heeft aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel.

8. Uit het voorgaande volgt dat geen sprake is van een bijzonder geval waarin toepassing van de algemene regels leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Het college is dus niet bevoegd om de hardheidsclausule in artikel 3.8 van de Ov toe te passen. Dat brengt met zich dat het niet nodig is om in te gaan op de tweede voorwaarde voor toepassing van de hardheidsclausule: de vraag of het doel waarvoor de regels zijn vastgesteld niet wordt geschaad door van die regels af te wijken. De voorzieningenrechter zal dan ook niet bespreken wat eiseres in dit kader heeft aangevoerd.

8.1.

De voorzieningenrechter merkt ten overvloede op dat artikel 3.8 van de Ov een bevoegdheid betreft. Dus ook als sprake zou zijn van een onbillijkheid van overwegende aard en het doel waarvoor de regel is vastgesteld niet zou worden geschaad, levert dat geen verplichting op voor het college om toepassing te geven aan de hardheidsclausule.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit en het daaraan voorafgegane besluit tot afwijzing van het verzoek om toepassing te geven aan de hardheidsclausule in stand blijven. Eiseres mag dus geen bodemwarmtepomp plaatsen op de locatie.

9.1.

Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.

9.2.

Er bestaat geen aanleiding voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

verklaart het beroep ongegrond;
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Hutten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J. Oosterveer, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2025.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.

Bijlage

Omgevingsverordening provincie Noord-Brabant

Artikel 3.8 Hardheidsclausule

Lid 1 Gedeputeerde Staten kunnen in een bijzonder geval de algemene regels uit dit hoofdstuk buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover, gelet op de betrokken belangen, toepassing leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard en als het doel waarvoor de regel is vastgesteld hierdoor niet wordt geschaad.

(…)

Artikel 3.29 Aanwijzing milieubelastende activiteit Grondwaterbeschermingsgebied

Lid 1 Als milieubelastende activiteit binnen Grondwaterbeschermingsgebied wordt aangewezen:

het bedrijfsmatig gebruiken of aanwezig hebben van een schadelijke stof als bedoeld in artikel 3.21 ;

het opslaan van dierlijke mest van meer dan tien dieren zonder bodembeschermende maatregelen;

het aanleggen van een begraafplaats of uitstrooiveld, als bedoeld in de Wet op de lijkbezorging, of een dierenbegraafplaats of uitstrooiveld voor dierlijke as;

het aanleggen en gebruiken van bodemenergiesystemen en activiteiten waarvan de werking berust op het direct of indirect onttrekken of toevoegen van warmte aan het grondwater;

het verrichten van activiteiten in de bodem op een diepte van 3 m of meer;

(…)

Artikel 3.30 Verbod milieubelastende activiteit Grondwaterbeschermingsgebied

Het is verboden een milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 3.29 te verrichten.