Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 25/41 OWHAND
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 augustus 2025 in de zaak tussen
[eisers], uit [woonplaats], eisers
(gemachtigde: mr. T.I.P. Jeltema),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Son en Breugel, het college
(gemachtigde: mr. G. Davoodi).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom die aan eisers is opgelegd, omdat zij hebben gebouwd in afwijking van de aan hen verleende omgevingsvergunning. Eisers zijn het niet eens met de oplegging van deze last onder dwangsom en hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Met de beslissing op het bezwaar heeft het college de oplegging van de last onder dwangsom in stand gelaten. Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Dat betekent dat de beslissing op het bezwaar en de opgelegde last onder dwangsom in stand blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het (primaire) besluit van 20 juni 2024 heeft het college aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 4 december 2024 heeft het college het bezwaar van eisers weliswaar gegrond verklaard, maar heeft het de opgelegde last onder dwangsom, met een aanvullende motivering, in stand gelaten en het verzoek om proceskostenvergoeding afgewezen.
2.1.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 29 juli 2025 op zitting behandeld. Hierbij waren eisers met hun gemachtigde en de gemachtigde van het college aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
Feiten en omstandigheden
3. Eisers zijn eigenaar van het perceel gelegen aan de [adres] in [woonplaats] (de locatie). Ten behoeve van het verbouwen van de op de locatie aanwezige woning heeft het college aan eisers op 19 september 2022 een omgevingsvergunning verleend. Eisers hebben de verbouwing vervolgens uitgevoerd.
3.1.
Een toezichthouder van de gemeente heeft op 1 november 2023 een controle uitgevoerd, waarbij is geconstateerd dat gebouwd is in afwijking van de verleende omgevingsvergunning. Het college heeft daarom op 13 november 2023 een waarschuwing aan eisers gestuurd en op 15 april 2024 heeft het college een voornemen uitgesproken een last onder dwangsom op te leggen. Eisers hebben zienswijzen ingediend.
3.2.
Het college heeft met het (primaire) besluit van 20 juni 2024 aan eisers een last onder dwangsom opgelegd, waarin het, op straffe van een dwangsom van € 6.000,00 ineens, heeft gelast om vóór 10 september 2024 de linkervoorgevel van de woning die niet in overeenstemming is met de bouwtekening behorende bij de omgevingsvergunning van
19 september 2022 te verwijderen en verwijderd te houden of om dat deel van de voorgevel van de woning in overeenstemming te brengen met de bouwtekening die hoort bij de omgevingsvergunning van 19 september 2022.
19 september 2022 te verwijderen en verwijderd te houden of om dat deel van de voorgevel van de woning in overeenstemming te brengen met de bouwtekening die hoort bij de omgevingsvergunning van 19 september 2022.
3.3.
Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Het college heeft, op verzoek van eisers, met het besluit van 21 augustus 2024 de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
3.4.
Met de beslissing op bezwaar van 4 december 2024 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en heeft het, onder overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie en onder aanvulling van de motivering, het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom in stand gelaten.
3.5.
Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld. Het college heeft, op verzoek van eisers, met het besluit van 9 januari 2025 de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank.
Toepasselijk recht
4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Op grond van de artikelen 22.1 en 22.2, eerste lid, van de Ow in samenhang bezien met artikel 7.1 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet bestaat vanaf 1 januari 2024 het omgevingsplan van de gemeente Son en Breugel uit een tijdelijk deel (het zogenoemde omgevingsplan van rechtswege). Naast onder meer de in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet genoemde besluiten, zoals geldende bestemmingsplannen, bestaat dit tijdelijk deel ook uit de omgevingsplanregels van rechtswege (de zogenoemde bruidsschat).
Op de locatie waren vóór 1 januari 2024, voor zover relevant, de bestemmingsplannen “[naam]”, “[naam]” en “[naam]” van kracht. Die bestemmingsplannen maken daarom nu onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente. Op grond van het bestemmingsplan “[naam]” geldt op de locatie, voor zover relevant, de enkelbestemming “Wonen – Boswonen”.
Is sprake van een overtreding?
5. Eisers betogen dat geen sprake is van een overtreding en dat daarom ten onrechte een last onder dwangsom is opgelegd. De betreffende balk is door eisers weliswaar in (geringe) afwijking van de omgevingsvergunning gerealiseerd, maar die afwijking betreft volgens eisers geen omgevingsplanactiviteit. Zij stellen daartoe het volgende.
In artikel 22.26 van het omgevingsplan is bepaald dat het in beginsel verboden is zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken. In artikel 22.27, onder i, van het omgevingsplan is verder bepaald dat voornoemd verbod niet geldt als die betrekking heeft op een te veranderen bouwwerk voor zover geen sprake is van een uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, geen sprake is van een uitbreinding van het bouwvolume en geen sprake is van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.29, onder b tot en met r, van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) dat niet voldoet aan de voor dat bouwwerk in die onderdelen gestelde eisen. In onderhavig geval is volgens eisers geen sprake van uitbreiding van de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume van de woning. Eisers verwijzen hierbij naar een verklaring van hun aannemer en zij stellen dat op grond van artikel 22.24 van het omgevingsplan bij het meten uitstekende delen van ondergeschikte aard tot ten hoogste 0,5 meter buiten beschouwing moeten blijven. Daarom is geen sprake van een toename van het bebouwde oppervlakte of het bouwvolume. Het omkleden van de balk is namelijk een uitbreiding van minder dan 0,5 meter. Verder is de verandering van de balk niet als een van de in artikel 2.29 van het Bbl aangewezen gevallen aan te merken. Daarmee is volgens eisers aan alle drie de voorwaarden van artikel 22.27, onder i, van het omgevingsplan voldaan en is geen sprake van een vergunningplicht.
Dat heeft tot gevolg dat slechts een repressieve welstandstoets plaatsvindt, zoals opgenomen in artikel 22.7 van het omgevingsplan. Van welstandsexces is vanwege de geringe wijziging geen sprake. Daarom is geen sprake van een overtreding.
5.1.
Het college stelt in het bestreden besluit dat sprake is van een overtreding, omdat voor de gewijzigde balk een vergunningplicht bestaat en eisers niet over een vergunning daarvoor beschikken. Anders dan eisers menen, stelt het college dat aan géén van de eisen van artikel 22.27 van het omgevingsplan is voldaan. Uit artikel 22.27, aanhef en onder i, van het omgevingsplan en uit de Nota van Toelichting bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) blijkt dat bij de verandering van bouwwerken in ieder geval geen toename mag plaatsvinden van de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume. De oppervlakte en het volume dienen daarbij te worden bepaald aan de hand van het projectievlak van het bouwwerk in boven- en zijaanzicht. In dit geval heeft de wijziging geleid tot een vergroting van de fysieke massa, waardoor niet aan deze voorwaarden is voldaan, aldus het college. Wat de meetbepaling waar eisers naar verwijzen betreft, stelt het college dat deze bepaling geen grondslag biedt om vergunningplichtige wijzigingen alsnog als vergunningvrij aan te merken. Die bepaling ziet slechts op de wijze van meten van bouwwerken, waarbij de buitengevels maatgevend zijn en geen rekening wordt gehouden met kleine uitstekende delen, zoals van dakgoten en regenafvoerpijpen.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat in afwijking van de verleende omgevingsvergunning van 19 september 2022 is gebouwd. Partijen zijn het er verder over eens dat voor de afwijking geen omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit is vereist en dat het voor wat de omgevingsplanactiviteit betreft niet vergunningvrij is op grond van de bepalingen uit het Bbl.
Partijen verschillen wel van mening over de vraag of op grond van de artikelen 2.26 en 2.27 van het omgevingsplan een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist. De rechtbank zal hierna ingaan op de vraag of sprake is van een vergunningplicht.
5.3.
Op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.
Een omgevingsplanactiviteit is: een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan, een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan of een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan. [1]
Artikel 22.26 van het omgevingsplan bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken. Dit verbod geldt op grond van artikel 22.27, aanhef en onder i, van het omgevingsplan niet voor de activiteiten als die betrekking hebben op een van de volgende bouwwerken:
(…) een te veranderen bouwwerk, als wordt voldaan aan de volgende eisen:
1. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte;
2. geen uitbreiding van het bouwvolume; en
3. geen bouwwerk als bedoeld in artikel 2.29, onder b tot en met r, van het Besluit bouwwerken leefomgeving dat niet voldoet aan de voor dat bouwwerk in die onderdelen gestelde eisen.
5.4.
Naar het oordeel van de rechtbank voldoet de wijziging van de balk niet aan de drie cumulatieve voorwaarden uit artikel 22.27, aanhef en onder i, van het omgevingsplan. Door het ‘omkleden’ van de balk met steen is sprake van een toename van de bebouwde oppervlakte. Het betoog van eisers, dat op grond van artikel 22.24 van het omgevingsplan bij het meten uitstekende delen van ondergeschikte aard tot ten hoogste 0,5 meter buiten beschouwing blijven en daarom aan artikel 22.27, aanhef en onder i, van het omgevingsplan wordt voldaan, volgt de rechtbank niet. Alleen al vanwege het feit dat geen sprake is van een uitstekend deel, maar juist van het gelijktrekken van de balk met de voorgevel, slaagt dit betoog niet. De meetbepalingen zijn naar het oordeel van de rechtbank bedoeld om het meten van oppervlakten gemakkelijker te maken en schrijven daarom voor dat kleine uitstekende delen buiten beschouwing kunnen worden gelaten bij het meten. Dat volgt ook uit de Nota van Toelichting bij artikel 2, tweede lid, van Bijlage II bij het Bor, [2] welke bepaling is overgenomen in artikel 22.24 van het omgevingsplan. Zoals het college terecht stelt, bieden deze meetbepalingen geen zelfstandige grondslag om een bouwwerk (beperkt) te veranderen. Dat de aangebrachte wijziging alleen esthetisch is, zoals eisers stellen, leidt niet tot een ander oordeel.
5.5.
Omdat de rechtbank tot de conclusie komt dat niet aan de eerste voorwaarde van artikel 22.27, onder i, van het omgevingsplan is voldaan en omdat het cumulatieve voorwaarden betreft, behoeft de vraag of voldaan is aan de andere voorwaarden niet te worden beantwoord. Aldus is sprake van een overtreding en is het college bevoegd tot handhavend optreden.
Het betoog slaagt niet.
Is handhavend optreden onevenredig?
6. Eisers betogen (subsidiair) dat het verwijderen en verwijderd houden van de balk of het terugbrengen tot de bouwtekening vanwege de ondergeschikte aard van de wijziging onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Zij achten de overtreding zeer beperkt en van geringe aard en gevolgen voor derden zijn er nauwelijks. De balk bevindt zich namelijk op vijftien meter van de openbare weg en derden hebben hierop nauwelijks tot geen zicht. Daartegenover staat dat de belangen van eisers wel worden geschaad, omdat zij het esthetisch deel van de voorgevel van hun woning moeten afbreken. Bovendien kan de bestaande situatie vrij eenvoudig gelegaliseerd worden.
Eisers wijzen er daarbij op dat handhavend optreden ook in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat op meerdere adressen in de omgeving, waaronder in ieder geval de [adressen], een gelijksoortige balk in de voorgevel is aangebracht. Bij die adressen is eveneens sprake van woningen met een (esthetische) balk die voorbij de voorgevel van de woning loopt. De gronden waarop deze woningen staan vallen allemaal onder dezelfde bestemmingsplannen en hebben op grond daarvan dezelfde bestemming. Het is voor eisers onduidelijk waarom geen sprake zou zijn van gelijke gevallen en dat wordt in het bestreden besluit door het college ook niet gemotiveerd.
6.1.
Het college stelt dat de beginselplicht tot handhaving met zich brengt dat het in beginsel bij een overtreding moet optreden. Er is in dit geval geen sprake van concreet zicht op legalisatie, omdat het college te kennen heeft gegeven niet mee te willen werken aan de legalisatie van de wijziging van de balk, en er is ook anderszins geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden dient te worden afgezien. Het college merkt daarbij op dat door de wijziging ten opzichte van de omgevingsvergunning de visuele uitstraling en vormgeving van de voorgevel substantieel is gewijzigd. De huidige uitvoering van de voorgevel is al eerder, bij de aanvraag om een omgevingsvergunning, aan het Ruimtelijk Kwaliteitsteam voorgelegd, maar die is destijds herhaaldelijk afgewezen.
Het college stelt, wat het beroep op het gelijkheidsbeginsel betreft, dat de door eisers genoemde adressen niet als gelijke gevallen kunnen worden aangemerkt, omdat, anders dan bij eisers, de desbetreffende woningen op deze percelen als zodanig zijn vergund en daar een duidelijk verschil bestaat tussen de hoofdmassa en de ondergeschikte onderdelen van deze gebouwen. Het college merkt daarbij op dat het gemeentelijk beleid door de jaren heen is veranderd en dat de vergunningen voor de woningen aan de [adressen] al in respectievelijk 2006, 2004 en 1976 zijn verleend.
6.2.
Als sprake is van een overtreding, dient het college in beginsel handhavend op te treden. De reden voor deze plicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Een dergelijk bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat sprake is van een bijzonder geval op grond waarvan van handhaving dient te worden afgezien. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
In hetgeen eisers hebben aangevoerd met betrekking tot de evenredigheid van handhaving ziet de rechtbank geen aanleiding te oordelen dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat de linkervoorgevel van invloed is op de ruimtelijke uitstraling van het bouwwerk en dat daarmee sprake is van een wezenlijke aanpassing van het vergunde bouwplan. Eisers hebben de voorgevel zoals feitelijk verwezenlijkt aanvankelijk aangevraagd. Eisers wisten dan ook dat het college hiervoor geen omgevingsvergunning wilde verlenen, omdat het Ruimtelijk Kwaliteitsteam het plan herhaaldelijk niet akkoord heeft bevonden. Op basis van het Ruimtelijk Kwaliteitsbeleid van de gemeente dient de woning van eisers evenwichtig van opbouw te zijn (massavorm en gevelindeling). Verder moet de bestaande hoofdmassa worden gerespecteerd en dient een uitbreiding terugliggend en/of ondergeschikt te zijn. Het Ruimtelijk Kwaliteitsteam vond de feitelijk uitgevoerde linkervoorgevel onevenwichtig en daarmee in strijd met het gemeentelijk beleid, zo heeft het college ter zitting gesteld, omdat het hoofdvolume niet duidelijk zichtbaar is vanwege het feit dat de voorgevel visueel gezien één geheel is geworden door het doortrekken van de gevel. De rechtbank begrijpt dat eisers het niet eens zijn met dit standpunt, maar ziet in hetgeen zij hierover naar voren hebben gebracht geen aanleiding om het bestreden besluit onevenredig te achten. Als eisers het met de conclusie van het Ruimtelijk Kwaliteitsteam niet eens waren, hadden zij bij hun oorspronkelijke aanvraag kunnen blijven in plaats van deze aan te passen, en bij afwijzing hiervan hiertegen bezwaar kunnen maken. Het in afwijking van de gewijzigde omgevingsvergunning toch realiseren van de vooraf beoogde voorgevel acht de rechtbank voor rekening en risico van eisers. Het feit dat de aannemer en architect zouden hebben aangegeven dat de linkervoorgevel er niet uitziet als die zou worden uitgevoerd zoals vergund en de wijziging hiervan naar hun idee vergunningvrij was, maakt dit niet anders. Het lag op de weg van eisers om alvorens de wijziging van het vergunde bouwplan uit te voeren eerst bij het college te informeren of dit inderdaad zonder omgevingsvergunning kon, temeer nu de oorspronkelijke aanvraag tot drie keer toe is geweigerd.
6.3.
Wat het beroep op het gelijkheidsbeginsel betreft, ziet de rechtbank evenmin aanleiding dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Anders dan eisers, zijn de eigenaren van de genoemde woningen in het bezit van een omgevingsvergunning. Alleen daarom al is geen sprake van gelijke gevallen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
7. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Dat betekent dat het bestreden besluit en het daaraan voorafgegane besluit tot oplegging van de last onder dwangsom in stand blijven.
7.1.
De rechtbank realiseert zich dat, omdat het beroep niet slaagt, door eisers na zes weken na verzending van deze uitspraak dwangsommen kunnen worden verbeurd. Tijdens de zitting is het de rechtbank gebleken dat eisers behoefte hebben om (alsnog) in overleg te treden met het college en te kijken of zij tot een ontwerp kunnen komen waarin beide partijen zich kunnen vinden. Gelet op die omstandigheid acht de rechtbank het redelijk om op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bij wijze van ordemaatregel de gestelde begunstigingstermijn te verlengen tot twaalf weken na de verzending van deze uitspraak.
7.2.
In aanmerking genomen dat het hier alleen om een in het belang van eisers genomen ordemaatregel gaat, ziet de rechtbank geen aanleiding om het college tot vergoeding van de proceskosten te veroordelen. Gelet daarop bestaat evenmin aanleiding om het college te gelasten het griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- treft de voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom wordt verlengd tot twaalf weken na de verzending van deze uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, rechter, in aanwezigheid van
mr.J. Oosterveer, griffier.
mr.J. Oosterveer, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.