Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 24/1818
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 augustus 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de minister
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete van in totaal € 111.900,- die de minister aan eiseres heeft opgelegd wegens overtredingen van de Msw [1] en de daarop gebaseerde regelgeving. Eiseres is het hiermee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het boetebesluit.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister de boete terecht heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Totstandkoming van het besluit en procesverloop
2. Eiseres exploiteert een varkenshouderij, gevestigd aan de [adres] in [vestigingsplaats] . Eiseres heeft op 3 oktober 2017 de vleesvarkensstallen van het nabij gelegen bedrijf [naam] overgenomen. Deze overname is op 5 januari 2018 officieel geregistreerd in het kadaster. In 2018 hield eiseres in totaal ongeveer 700 fokzeugen en opfokzeugen en ongeveer 2.700 vleesvarkens.
2.1.
Toezichthouders van de NVWA [2] hebben eiseres gecontroleerd op naleving van de Msw in het kalenderjaar 2018. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 19 februari 2021 met nummer [nummer] (het boeterapport). In dit rapport zijn verschillende overtredingen van de Msw beschreven, waaronder overtreding van de mestverantwoordingsplicht (artikel 14 van Pro de Msw) en de mestverwerkingsplicht (artikel 33a van de Msw).
2.2.
De RVO [3] heeft namens de minister op 24 november 2022 aan eiseres het voornemen bekend gemaakt om haar een bestuurlijke boete op te leggen van € 228.800,00.
2.3.
Eiseres heeft op 23 december 2022 een zienswijze ingediend.
2.4.
Bij besluit van 30 maart 2023 (het boetebesluit) heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd van in totaal € 223.800,00. Het boetebesluit is gebaseerd op het boeterapport van de NVWA. Het totale boetebedrag is een optelsom van een boete voor overtreding van de verantwoordingsplicht en een boete voor overtreding van de mestverwerkingsplicht. In deze boetes is een matiging van telkens € 2.500,00 verdisconteerd wegens overschrijding van de beslistermijn. De minister heeft daarnaast ten aanzien van vier administratieve overtredingen volstaan met een waarschuwing.
2.5.
Tegen het boetebesluit heeft eiseres op 6 mei 2023 bezwaar gemaakt. Op 26 oktober 2023 heeft een telefonische hoorzitting plaatsgevonden en op 17 december 2023 heeft eiseres haar bezwaar aangevuld.
2.6.
In het bestreden besluit van 19 februari 2024 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat zij eiseres terecht een boete heeft opgelegd wegens het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht en de mestverwerkingsplicht. Wel heeft de minister aanleiding gezien om de boete te matigen vanwege een beroep op verminderde financiële draagkracht. De minister heeft het boetebesluit daarom herroepen en de boete gematigd met 50% tot een bedrag van € 111.900,00.
2.7.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.8.
De rechtbank heeft het beroep op 27 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
3. In beroep komt eiseres uitsluitend op tegen de opgelegde boetes wegens het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht en de mestverwerkingsplicht. Het beroep gaat dus niet over de waarschuwingen ten aanzien van vier administratieve overtredingen.
4. Met betrekking tot de verantwoordingsplicht heeft eiseres aangevoerd dat de minister is uitgegaan van een te hoge beginvoorraad drijfmest van vleesvarkens op 1 januari 2018. Ter zitting van de rechtbank heeft eiseres toegelicht dat zij niet betwist dat zij in oktober 2017 443 m3 drijfmest van vleesvarkens heeft overgenomen van [naam] . Zij stelt alleen dat de beginvoorraad drijfmest van vleesvarkens op 1 januari 2018 lager was dan 1.452 ton, zoals opgegeven door [naam] in het formulier AGL [4] 2017 en overgenomen door de minister.
4.1.
De minister stelt voorop dat eiseres in oktober 2017 de vleesvarkensstallen van [naam] heeft overgenomen, zodat eiseres vanaf dat moment de meststoffen van dat deel van haar bedrijf moest verantwoorden. In de AGL 2017 heeft eiseres nagelaten om de eindvoorraad drijfmest van vleesvarkens op te geven. Vervolgens heeft eiseres de eindvoorraad van 2017 ook niet meegenomen in de beginvoorraad van 2018. [5] Om dit recht te zetten, heeft de minister 1.452 ton drijfmest van vleesvarkens opgeteld bij de beginvoorraad van 2018. De minister heeft deze hoeveelheid overgenomen uit de AGL 2017 die [naam] zelf nog heeft ingediend. Voor een lagere hoeveelheid mest zijn geen aanknopingspunten, omdat eiseres geen andere gegevens heeft aangeleverd.
4.2.
Ten aanzien van de beroepsgrond van eiseres dat de minister van een te hoge beginvoorraad drijfmest van vleesvarkens op 1 januari 2018 is uitgegaan, is de rechtbank van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. De rechtbank is het met de minister eens dat eiseres als gevolg van de overname van de vleesvarkensstallen van [naam] in oktober 2017, verplicht was om vanaf dat moment de meststoffen van dat deel van haar bedrijf te verantwoorden. Eiseres had de eindvoorraad drijfmest van vleesvarkens van 2017 dus ook moeten meenemen in de beginvoorraad van 2018. De rechtbank vindt het ook terecht dat de minister in het boetebesluit voor 2018 uitgaat van een beginvoorraad van 1.452 ton drijfmest van vleesvarkens, overeenkomstig de AGL 2017 die [naam] zelf nog heeft ingediend. Eiseres heeft hier geen concrete en aannemelijke andere hoeveelheid tegenovergesteld. De minister is dus terecht uitgegaan van de best beschikbare gegevens.
5. Eiseres heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de minister de eindvoorraad drijfmest tegen hogere fosfaat- en stikstofgehalten had moeten waarderen. Eiseres heeft een alternatieve berekening voorgesteld, waarbij het restant van de in 2018 te verantwoorden hoeveelheid fosfaat en stikstof wordt gedeeld door de hoeveelheid mest in de eindvoorraad. Zodoende zou (rekenkundig) volledig aan de mestverantwoordingsplicht zijn voldaan, zodat er geen reden is om een boete op te leggen. De minister had er ook voor kunnen kiezen om te rekenen met de forfaitaire fosfaat- en stikstofgehaltes, aldus eiseres.
5.1.
De minister heeft de hoeveelheid mest in de eindvoorraad van 2018 overgenomen uit de AGL 2018 die eiseres heeft ingediend. Dit komt neer op 2.241 ton drijfmest van vleesvarkens (mestcode 50) en 2.241 ton drijfmest van (op)fokzeugen (mestcode 46). Om de hoeveelheid fosfaat en stikstof in de eindvoorraad te berekenen, heeft de minister de hoeveelheden drijfmest vermenigvuldigd met de gemeten fosfaat- en stikstofgehaltes in de gewogen, bemonsterde en afgevoerde mest in 2018. De minister heeft dit voor beide mestsoorten (mestcodes 46 en 50) afzonderlijk gedaan. Volgens de minister zijn dit de best beschikbare gegevens om mee te rekenen. Voor een alternatieve berekening zoals eiseres voorstelt, ziet de minister geen grond. Uit de rekensom beginvoorraad plus mestproductie min afgevoerde mest min eindvoorraad volgt dat eiseres in 2018 in totaal 7.904 kilogram fosfaat en 8.591 kilogram stikstof niet heeft verantwoord. Volgens de minister rechtvaardigt dit de boete voor overtreding van de verantwoordingsplicht.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat de minister het fosfaat- en stikstofgehalte van de eindvoorraad van 2018 op de juiste wijze heeft berekend en dat de minister niet, zoals door eiseres is betoogd, van hogere gehaltes had moeten uitgaan. De minister heeft de best beschikbare gegevens gebruikt door bij de berekening uit te gaan van de fosfaat- en stikstofgehaltes die zijn gemeten in de gewogen, afgevoerde en bemonsterde mest in 2018. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat er geen grond is voor een andere berekening, zoals voorgesteld door eiseres. De berekening die eiseres voorstelt, impliceert bovendien onaannemelijk hoge fosfaat- en stikstofgehaltes in de eindvoorraad. De vaststelling van de minister dat eiseres in 2018 in totaal 7.904 kilogram fosfaat en 8.591 kilogram stikstof niet heeft verantwoord, is naar het oordeel van de rechtbank juist en de boete voor het niet voldoen aan de mestverantwoordingsplicht is terecht opgelegd.
6. Met betrekking tot de mestverwerkingsplicht heeft eiseres aangevoerd dat zij in 2018 drie VVO’s [6] heeft gesloten, waarmee zij (een deel van) de mestverwerkingsplicht heeft overgedragen aan andere landbouwers. Deze overeenkomsten stonden in concept in het systeem van de RVO, maar zijn niet tijdig bevestigd. Dat laatste levert hooguit een administratieve overtreding op, niet een overtreding van de mestverwerkingsplicht, zodat de boete onterecht is opgelegd.
6.1.
Met betrekking tot de mestverwerkingsplicht handhaaft de minister haar standpunt dat de conceptovereenkomsten geen geldige VVO’s zijn waaruit blijkt dat eiseres daadwerkelijk fosfaat heeft laten verwerken door andere landbouwers. Eiseres heeft geen geldige betalingsbewijzen overgelegd of ondertekende verklaringen van betreffende afnemers waaruit blijkt dat zij de mest van eiseres hebben overgenomen. Eiseres heeft in bezwaar een factuur overgelegd van Bergs Advies, maar dit vindt de minister onvoldoende omdat die niet is voorzien van een bijbehorend betalingsbewijs. Volgens de minister is de boete voor de overtreding van de verantwoordingsplicht dan ook terecht opgelegd. Het gaat hier niet ‘slechts’ om een administratieve overtreding.
6.2.
De rechtbank stelt met betrekking tot de mestverwerkingsplicht voorop dat niet ter discussie staat dat eiseres in 2018 de verplichting had om 59% van de op haar bedrijf geproduceerde fosfaat (14.701 kg) te verwerken. Op basis van vervoersbewijzen heeft de minister vastgesteld dat eiseres 1.244 kilogram fosfaat heeft afgevoerd van haar bedrijf, zodat nog 7.429 kilogram verwerkt had moeten worden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij de (resterende) verwerkingsplicht heeft overgedragen door drie VVO’s te sluiten met andere landbouwers. Ten tijde van de controle kon eiseres geen VVO’s tonen. Later heeft eiseres verwezen naar drie VVO’s die in concept in het systeem van de RVO stonden. De omstandigheid dat het gaat om conceptovereenkomsten betekent dat geen sprake is van daadwerkelijke afgesloten overeenkomsten. Eiseres heeft een factuur overgelegd van Bergs Advies, die als tussenpersoon zou hebben gefungeerd, maar met de minister is de rechtbank van oordeel dat daarmee niet is aangetoond dat de drie VVO’s daadwerkelijk zijn gesloten en uitgevoerd. Zo ontbreekt bijvoorbeeld al het betalingsbewijs waaruit kan blijken dat eiseres Bergs Advies daadwerkelijk heeft betaald voor verrichte diensten. Daarbij komt dat met overlegging van een betaalbewijs nog niet per definitie het bewijs voor het sluiten en uitvoeren van VVO’s is geleverd. Het gaat er namelijk om dat de werkelijke gang van zaken aannemelijk wordt gemaakt. Daar kan meer nodig voor zijn dan het overleggen van facturen en betaalbewijzen. De beroepsgrond dat uitsluitend sprake is van een administratieve overtreding slaagt daarom niet. De boete voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht is dan ook terecht opgelegd.
7.1.
In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties (bezwaar en beroep) in beginsel is overschreden als die procedure langer duurt dan twee jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase een jaar mag duren en de beroepsfase ook een jaar. De redelijke termijn begint te lopen op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
7.2.
In dit geval is de redelijke termijn begonnen met het voornemen tot oplegging van een boete, op 24 november 2022. Op het moment van deze uitspraak is dus twee jaar en ruim acht maanden verstreken sinds dat moment. Dat betekent dat de redelijke termijn is overschreden, en wel met ruim acht maanden.
7.3.
De minister heeft de voorgenomen boete al gematigd, omdat er meer dan 26 weken waren verstreken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. Dat blijkt uit het boetebesluit waarin de voorgenomen boete met € 2.500,00 per onderdeel is gematigd. Voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden en voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar zou plaats zijn voor een matiging van de boetes met telkens 5%, dus in totaal 10%, met een maximum van € 2.500,00. Omdat de minister de boetes hiermee al heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande of aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar. [9]
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. van den Munckhof, voorzitter, en mr. M.M.L. Wijnen en mr. B. Assink, leden, in aanwezigheid van mr. T.N.H. Tran, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.