Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 25/2708
uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 november 2025 in de zaak tussen
[verzoekster] uit [vestigingsplaats] , verzoekster
(gemachtigde: [naam] ),
en
de burgemeester van de gemeente Maashorst, de burgemeester
(gemachtigden: drs. [naam] en [naam] ).
Samenvatting
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de afwijzing door de burgemeester van de aanvraag om (de tenaamstelling van) een exploitatievergunning te wijzigen. Het gevolg van dat besluit is dat verzoekster ( [verzoekster] ) alleen nog maar eten en drinken mag laten afhalen en bezorgen, en niet meer ter plaatse mag verstrekken (ze verliest daarmee haar restaurantfunctie). Zij is het daar niet mee eens en verzoekt daarom om een voorlopige voorziening. Ze voert daartoe een aantal gronden aan, aan de hand waarvan de voorzieningenrechter het verzoek beoordeelt.
1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe en bepaalt dat het besluit van de burgemeester wordt geschorst tot zes weken nadat op het bezwaar is beslist. Dit betekent dat [verzoekster] de restaurantfunctie in elk geval tot dat moment mag hervatten. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 t/m 3.6 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden. In 3.7 t/m 3.7.4 legt de voorzieningenrechter uit wat het karakter van een voorlopige voorziening inhoudt en hoe de beoordeling in dat soort procedures wordt gedaan. De beoordeling door de voorzieningenrechter staat in 3.8 t/m 3.12. In 4 t/m 4.1 wordt uitgelegd wat de conclusie is en wat de gevolgen van deze uitspraak zijn. Aan het eind staat de beslissing van de voorzieningenrechter.
Procesverloop
2. [verzoekster] heeft op 5 september 2025 een aanvraag ingediend voor het wijzigen van de exploitatievergunning van [naam] naar [verzoekster] De burgemeester heeft die aanvraag met het besluit van 30 september 2025 afgewezen. [verzoekster] heeft daar bezwaar tegen gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
2.1.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend en aanvullende stukken overgelegd.
2.2.
[verzoekster] heeft zowel op het verweerschrift als op de aanvullende stukken gereageerd.
2.3.
Bij brief van 31 oktober 2025 heeft de burgemeester stukken aan de rechtbank toegezonden en daarbij gemotiveerd toegelicht dat op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen de bestuursrechter kennis mag nemen van deze stukken.
2.4.
Bij beslissing van 10 november 2025 heeft de rechtbank het verzoek om geheimhouding toegewezen en bepaald dat het informatierapport van de politie van
6 oktober 2025 alleen mag worden gelezen door de voorzieningenrechter die de zaak behandelt. Aan [verzoekster] heeft de rechtbank gevraagd of zij wel of geen toestemming geeft om het informatierapport dat zij niet kent, te gebruiken bij de beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening. Die toestemming is niet verleend. [verzoekster] heeft op 10 november 2025 en nogmaals op zitting gezegd dat zij geen toestemming wil geven. De voorzieningenrechter heeft daarom geen kennis genomen van het informatierapport en neemt het dus ook niet mee bij haar beoordeling.
6 oktober 2025 alleen mag worden gelezen door de voorzieningenrechter die de zaak behandelt. Aan [verzoekster] heeft de rechtbank gevraagd of zij wel of geen toestemming geeft om het informatierapport dat zij niet kent, te gebruiken bij de beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening. Die toestemming is niet verleend. [verzoekster] heeft op 10 november 2025 en nogmaals op zitting gezegd dat zij geen toestemming wil geven. De voorzieningenrechter heeft daarom geen kennis genomen van het informatierapport en neemt het dus ook niet mee bij haar beoordeling.
2.5.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 11 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens [verzoekster] : haar gemachtigde, [naam] , [naam] en [naam] en namens de burgemeester: diens gemachtigden.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
De feiten
3. Op 13 april 2021 heeft de burgemeester een exploitatievergunning verleend voor [naam] , een eenmanszaak op naam van [naam] .
3.1.
[naam] is op 4 januari 2022 ingebracht in [verzoekster] , waarbij [naam] aanvankelijk de enige aandeelhoudster was.
3.2.
[naam] (de broer van [naam] ) heeft op 24 mei 2023 [verzoekster] opgericht en hij is daarvan honderd procent aandeelhouder.
3.3.
[verzoekster] heeft [verzoekster] overgenomen en is daarmee honderd procent eigenaar geworden.
3.4.
Op 11 juli 2023 is vier procent van de aandelen van [verzoekster] aan [naam] overgedragen, als gevolg waarvan [naam] nog zesennegentig procent van de aandelen van de holding in handen heeft.
3.5.
[verzoekster] heeft op 5 september 2025 een aanvraag ingediend voor de wijziging van de exploitatievergunning op naam van [naam] naar [verzoekster]
3.6.
Met het bestreden besluit van 30 september 2025 heeft de burgermeester besloten dat de wijziging van de exploitatievergunning naar [verzoekster] wordt geweigerd. De reden daarvoor was dat volgens de burgemeester sprake is van slecht levensgedrag door leidinggevende [naam] , zoals bedoeld in artikel 2:28, vierde lid, aanhef en onder b van de Algemene Plaatselijke Verordening Maashorst (APV). Het begrip ‘slecht levensgedrag’ is verder verduidelijkt in de Beleidsregel beoordelingscriteria slecht levensgedrag (Beleidsregel). De burgemeester heeft dit standpunt gebaseerd op justitiële informatie en politiegegevens.
Het karakter van deze voorlopige voorzieningprocedure
3.7.
Uitgangspunt van de wet is dat de werking van een besluit niet wordt opgeschort doordat er bezwaar tegen wordt gemaakt. Dat staat in artikel 6:16 van Pro de Awb. Met andere woorden: het besluit blijft van kracht, ook als er bezwaar tegen is gemaakt. Die hoofdregel kan worden doorbroken door het treffen van een voorlopige voorziening. De mogelijkheid daarvoor is geregeld in artikel 8:81 van Pro de Awb. In dat artikel staat dat de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening kan treffen als er bezwaar is gemaakt. Er moet dan sprake zijn van ‘onverwijlde spoed’ en de belangen die bij de zaak betrokken zijn, moeten het ook nodig maken dat er een voorlopige voorziening wordt getroffen. Voor een uitzondering op de hoofdregel dat de uitkomst van de bezwaarprocedure moet worden afgewacht, moeten dus wel goede redenen aanwezig zijn. Een voorlopige voorziening heeft – zoals de term al zegt – het karakter van een tussenmaatregel, in afwachting van de bodemzaak (in dit geval de beslissing op bezwaar). De beoordeling die de voorzieningenrechter maakt, is dus voorlopig van aard. Als de rechtbank in een later stadium in een eventuele bodemprocedure over de zaak beslist, is zij daarom niet aan het oordeel van de voorzieningenrechter gebonden.
3.7.1.
De voorzieningenrechter beoordeelt eerst of het verzoek overduidelijk elk spoedeisend belang mist, dan wel of de belangen van de verzoekende partij overduidelijk zo weinig worden aangetast door uitvoering van het besluit, dat het treffen van een voorlopige voorziening niet passend zou zijn. Met andere woorden: als iemand helemaal geen (spoedeisend of ander) belang heeft bij het treffen van de voorziening, moet het verzoek alleen al daarom worden afgewezen en beoordeelt de voorzieningenrechter verder niet of het besluit wel of niet rechtmatig is.
3.7.2.
In het andere geval, dus als niet vaststaat dat de verzoekende partij geen (spoedeisend) belang heeft bij het treffen van de voorlopige voorziening, zal de voorzieningenrechter kijken of een – zoals gezegd voorlopig – oordeel is te geven over de vraag of het besluit rechtmatig is. Daarbij geldt dat er geen grond bestaat om een voorlopige voorziening te treffen als het besluit overduidelijk rechtmatig is. Andersom geldt dat als het besluit overduidelijk
onrechtmatig is, die grond wel bestaat. Dat zijn de twee uitersten. Het kan ook gaan, en meestal is dat het geval, om een tussencategorie. Bijvoorbeeld als op het besluit wel wat valt af te dingen, de rechtmatigheid of onrechtmatigheid niet klip en klaar is of als die rechtmatigheid niet zonder diepgravend onderzoek kan worden beoordeeld.
onrechtmatig is, die grond wel bestaat. Dat zijn de twee uitersten. Het kan ook gaan, en meestal is dat het geval, om een tussencategorie. Bijvoorbeeld als op het besluit wel wat valt af te dingen, de rechtmatigheid of onrechtmatigheid niet klip en klaar is of als die rechtmatigheid niet zonder diepgravend onderzoek kan worden beoordeeld.
3.7.3.
Als het gaat om die tussencategorie, moet de voorzieningenrechter een belangenafweging maken. Ook als het nodig is binnen heel korte tijd een beslissing te nemen, kan het nodig zijn dat de voorzieningenrechter zich beperkt tot zo'n belangenafweging.
3.7.4.
In die belangenafweging betrekt de voorzieningenrechter verschillende elementen, met name:
- in hoeverre duidelijk is dat (en in hoeverre valt te beoordelen of) aan het besluit een gebrek kleeft;
- in hoeverre dat gebrek naar verwachting te herstellen valt in de beslissing op bezwaar;
- of er een onomkeerbare situatie ontstaat als de gevraagde voorlopige voorziening wel of niet getroffen wordt;
- hoe groot de mate van spoedeisendheid is.
Bij zo'n belangenafweging moeten alle belangen pro en contra worden afgewogen; als de belangen aan de ene kant groot zijn, moeten de belangen aan de andere kant ook groot zijn om daar tegen op te kunnen wegen.
Spoedeisend belang
3.8.
Door [naam] is tijdens de zitting gewezen op de zware (financiële) gevolgen die het bestreden besluit voor [verzoekster] en voor hem persoonlijk zal hebben. Ter onderbouwing van de financiële gevolgen zijn financiële stukken overgelegd waaruit omzetderving blijkt. Over de persoonlijke gevolgen heeft [naam] op zitting toegelicht dat hij boven de horecazaak woont, dat zijn vrouw over een aantal weken gaat bevallen en dat hij vreest zijn huis te moeten verlaten, aangezien de huisbaas ook al contact met hem heeft opgenomen naar aanleiding van het bestreden besluit. Dit is door de burgemeester niet weersproken. Al met al vindt de voorzieningenrechter dat niet gezegd kan worden dat [verzoekster] geen enkel (spoedeisend) belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening.
Voorlopig oordeel over de rechtmatigheid of onrechtmatigheid van het bestreden besluit
3.9.
Vervolgens moet worden bezien of er een voorlopig oordeel valt te geven over de rechtmatigheid of onrechtmatigheid van het bestreden besluit. Daarover overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
3.10.
Tijdens de zitting heeft de voorzieningenrechter een aantal vragen aan de burgemeester gesteld over de wettelijke grondslag van het bestreden besluit. Door de burgemeester is bevestigd dat het bestreden besluit is gebaseerd op artikel 2.28, eerste lid en vierde lid, aanhef en onder b van de APV juncto artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b van de Alcoholwet, waarbij het gaat om de term ‘slecht levensgedrag’.
3.10.1.
De term ‘slecht levensgedrag’ is volgens de burgemeester verduidelijkt in de Beleidsregel. Die Beleidsregel is echter pas later, na het bestreden besluit, vastgesteld en bekendgemaakt. In het verweerschrift en op de zitting is door de burgemeester toegelicht dat in de Beleidsregel een uniforme handelswijze is vastgelegd, en dat voorafgaand aan het vaststellen van de Beleidsregel conform die handelswijze (en dus conform de Beleidsregel) werd gehandeld. Volgens de burgemeester is ook het bestreden besluit volgens die handelswijze genomen. De voorzieningenrechter zal dan ook bij de beoordeling van het bestreden besluit uitgaan van wat er in de Beleidsregel staat.
3.10.2.
De burgemeester heeft specifiek gewezen op de artikelen 2.1.2 en artikel 2.1.5 van de Beleidsregel. Die luiden als volgt:
“2.1.2. Kenbaarheid gedragingen
Hieronder volgt een niet-limitatieve opsomming van gedragingen die kunnen leiden tot een beoordeling van slecht levensgedrag:
•
geweldstoepassing;
geweldstoepassing;
•drugsfeiten (zowel gerelateerd aan de Opiumwet als gerelateerd aan regels omtrent onrechtmatig gebruik van of handel in geneesmiddelen of genotmiddelen);
•wapenbezit/-gebruik;
•overtredingen van helingverboden;
•overtredingen van de Wet op de Kansspelen;
•valsheid in geschrifte, zowel kennelijk gepleegd in de uitoefening van een horecabedrijf of inrichting dan wel ter verkrijging van een vergunning;
•gedragingen waaruit blijkt dat tijdens de exploitatie gevreesd moet worden dat aanwijzingen van politie of toezichthouders niet nageleefd zullen worden (bijv. negeren bevel ambtenaar in functie, belediging ambtenaar in functie);
•discriminatie;
•zedendelicten;
•mensenhandel, witwaspraktijken, sociale zekerheidsfraude, arbeidsuitbuiting en fraude met arbeids-gerelateerde subsidies;
•niet nakomen van fiscale verplichtingen op grond van Invorderingswet 1990 of de Algemene wet inzake rijksbelastingen;
•gedragingen die hebben geleid tot opgelegde bestuurlijke of handhavingsmaatregelen met betrekking tot een openbare inrichting (hieronder wordt mede begrepen een coffeeshop) tenzij deze maatregelen op geen enkele wijze aan de te beoordelen persoon (in bestuursrechtelijke zin) zijn te verwijten;
•ordeverstoringen waarbij de te beoordelen persoon betrokken was.
(…)
2.1.5.
Tijdsverloop gedragingen
In beginsel worden bij de beoordeling enkel gedragingen meegewogen die in een periode van vijf jaar voorafgaand aan het beoordelingsmoment, bijvoorbeeld tijdens de behandeling van een aanvraag van een vergunning, hebben plaatsgevonden. (...). Indien binnen deze periode van vijf jaar sprake is van relevante gedragingen, zoals bedoeld in 2.1 onder a, [1] dan kunnen ook gedragingen die zich hebben voorgedaan buiten de vijfjaarperiode worden betrokken bij de beoordeling van het levensgedrag. Deze oudere gedragingen kunnen dan een duiding geven dan wel blijk geven van een patroon van gedragingen gedurende een langere periode. Indien er sprake is van een dergelijk patroon kunnen – zoals aangegeven in 2.1 onder a – ook andere gedragingen dan de daar benoemde categorieën duiding geven en een patroon ondersteunen. Indien er in de vijf jaar, voorafgaand aan het beoordelingsmoment, geen gedragingen zijn gebleken, dan wordt de betrokkene geacht te voldoen aan de eis omtrent het levensgedrag en wordt niet toegekomen aan een weging van eventueel oudere gedragingen.”
3.10.3.
Uit bovenstaande artikelen blijkt dat er in de afgelopen vijf jaar (althans in de vijf jaren voorafgaand aan het beoordelingsmoment) sprake moet zijn geweest van een gedraging in de zin van de Beleidsregel, wil er een beoordeling kunnen plaatsvinden die kan leiden tot de conclusie dat sprake is van “slecht levensgedrag”. Als zo’n gedraging er in die vijf jaar niet is geweest, wordt aan de beoordeling van eventueel oudere gedragingen niet toegekomen en wordt aangenomen dat de betrokkene voldoet aan de eis omtrent het levensgedrag.
3.10.4.
De voorzieningenrechter volgt de burgemeester niet in diens stelling dat in het bestreden besluit op juiste wijze toepassing is gegeven aan de Beleidsregel (dan wel de uniforme handelswijze). De burgemeester heeft namelijk niet goed onderbouwd dat bij [naam] in de genoemde termijn van vijf jaar sprake is geweest van een gedraging in de zin van de Beleidsregel, die kan leiden tot een beoordeling “slecht levensgedrag”.
3.10.5.
De door de burgemeester in het verweerschrift opgenomen antecedentenlijst biedt hiervoor in elk geval geen aanknopingspunten. Uit die lijst volgt namelijk dat het laatste feit op naam van [naam] dateert van 16 april 2019. Dat is ruim zes jaar geleden en valt dus niet binnen de in artikel 2.1.5 van de Beleidsregel opgenomen termijn van vijf jaar voorafgaand aan het beoordelingsmoment waarbinnen een gedraging moet hebben plaatsgevonden. Dat feit is bovendien door het Openbaar Ministerie ook nog eens geseponeerd wegens onvoldoende bewijs.
3.10.6.
De burgemeester heeft verder nog gewezen op een politieregistratie over een politie-inval op 24 september 2024. Uit de door de burgemeester in het verweerschrift en tijdens de zitting gegeven informatie over die politieregistratie maakt de voorzieningenrechter op dat [naam] volgens de burgemeester op die datum op een plek was waar illegaal werd gegokt en dat hij een groot contant geldbedrag (€ 10.000,–) bij zich had. In het verweerschrift heeft de burgemeester beschreven dat de aanleiding voor het binnentreden mede was dat er vuurwapenbezit werd gemeld. Er bleken echter geen vuurwapens te zijn. Volgens de burgemeester volgt uit deze politieregistratie dat [naam] op 24 september 2024 een gedraging in de zin van artikel 2.1.2 van de Beleidsregel heeft verricht.
3.10.7.
[naam] heeft hierover op de zitting verteld dat hij op die bewuste plek was, omdat hij naar een vriendin toe ging die daar aanwezig was, toevallig net op het moment dat de politie daar een inval deed. Volgens [naam] kan hij met WhatsAppberichten aantonen dat hij er enkel op uitnodiging van de vriendin aanwezig was, en heeft hij zelf niet deelgenomen aan de gokactiviteiten. Hij heeft, zo stelt hij, niets te maken met de mensen die de gokactiviteiten organiseren en het geld dat hij bij zich droeg, bestond uit dagopbrengsten uit het restaurant. Ter onderbouwing daarvan heeft hij stukken overgelegd, waaruit blijkt dat hij kasstortingen doet om de dagopbrengsten op de bankrekening te zetten. Naar aanleiding van zijn aanwezigheid heeft de politie hem niet als verdachte aangemerkt en is zij geen onderzoek naar hem gestart. Hij heeft over het hele incident niets van de politie gehoord, zo stelt hij.
3.10.8.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat ook de politieregistratie van 24 september 2025 niet kan worden aangemerkt als een gedraging in de zin van artikel 2.1.2 van de Beleidsregel. In het verweerschrift wordt gewag gemaakt van vuurwapenbezit, maar er waren geen vuurwapens aanwezig. Dat laatste werd pas tijdens de zitting door de burgemeester vermeld. Wat er dan overblijft, is dat [naam] op een plek aanwezig was waar – kennelijk – illegale gokactiviteiten werden georganiseerd, en dat hij een groot geldbedrag bij zich had. Dat is allemaal erg dun, zeker gezien de gemotiveerde weerspreking van [naam] , waartegenover de burgemeester niets heeft gesteld. De voorzieningenrechter zegt hiermee niet dat vaststaat dat er niets aan de hand is geweest, maar wel dat áls er iets aan de hand is geweest, dit op dit moment onvoldoende gemotiveerd en onderbouwd is door de burgemeester en dat wat er nu ligt, in elk geval niet kan dienen ter ondersteuning van de stelling dat er in de afgelopen vijf jaar sprake is geweest van een gedraging die kan leiden tot een beoordeling “slecht levensgedrag” in de zin van de Beleidsregel.
3.10.9.
De burgemeester heeft dus niet goed gemotiveerd dat er sprake is van een gedraging die, kort gezegd, de deur openzet naar een beoordeling van feiten en gedragingen die langer dan vijf jaar zijn geleden. Dat betekent dat [naam] volgens de Beleidsregel moet worden geacht te voldoen aan de eis omtrent levensgedrag.
3.10.10.
Dat betekent dat de voorzieningenrechter twijfels heeft of het bestreden besluit wel rechtmatig is.
Belangenafweging
3.11.
Uitgaande van het hierboven gegeven voorlopige oordeel over de onrechtmatigheid van het bestreden besluit, maakt de voorzieningenrechter vervolgens een belangenafweging. Het gaat dan dus om het belang van de burgemeester om de aanvraag voor het wijziging van de exploitatievergunning aan [verzoekster] te weigeren tegen het belang van [verzoekster] om het bestreden besluit te schorsen en de restaurantfunctie te kunnen hervatten.
3.12.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het belang van [verzoekster] in dit geval zwaarder weegt dan het belang van de burgemeester. Door het bestreden besluit is de restaurantfunctie vervallen. De voorzieningenrechter vindt het aannemelijk dat het vervallen van die functie op korte termijn tot financiële en persoonlijke problemen zal leiden. De financiële en persoonlijke belangen van [naam] zijn onder 3.8. al besproken en zijn niet gering. Daar komt bij dat er flinke twijfels bestaan over de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Op dit moment kan ook niet gezegd worden dat het bezwaar geen redelijke kans van slagen heeft, omdat het maar de vraag is in hoeverre het geconstateerde gebrek in de beslissing op bezwaar kan worden hersteld. Verder heeft de burgemeester op de zitting gezegd dat die beslissing pas eind januari 2026 wordt verwacht, omdat een hoorzitting op dit moment nog niet is gepland. De voorzieningenrechter vindt het niet onaannemelijk dat als [verzoekster] tot aan de beslissing op bezwaar haar restaurantfunctie niet mag vervullen, de financiële schade en de persoonlijke gevolgen voor [naam] aanzienlijk kunnen zijn.
Conclusie en gevolgen
4. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Dat betekent dat het bestreden besluit van de burgemeester wordt geschorst tot zes weken nadat op het bezwaar is beslist. [verzoekster] mag gedurende deze periode haar restaurantfunctie, naast het toegestane afhalen en bezorgen, hervatten.
4.1.
Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, moet de burgemeester het griffierecht aan [verzoekster] vergoeden en krijgt [verzoekster] ook een vergoeding van haar proceskosten. De burgemeester moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt [verzoekster] een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en heeft de zitting bijgewoond. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907,–. De proceskostenvergoeding is dan in totaal € 1.814,–.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit tot zes weken nadat op het bezwaar is beslist;
- bepaalt dat [verzoekster] haar restaurantfunctie gedurende deze periode mag hervatten;
- draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 385,– aan [verzoekster] te vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester in de proceskosten tot een bedrag van € 1.814,– te betalen aan [verzoekster]
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Lie, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.M. van den Assem, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2025.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: