ECLI:NL:RBOBR:2026:2029

• Datum uitspraak: 31 maart 2026
• Publicatiedatum: 30 maart 2026
• Zaaknummer: 23/2466
• Instantie: Rechtbank Oost-Brabant
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht
• Uitkomst: Toewijzend
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: M.J.H.M Verhoeven; R. Grimbergen; C.N. van der Sluis
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Vernietiging gesommeerde NOx-grenswaarden revisievergunning Dow wegens onvoldoende onderbouwing afwijking basisgrenswaarde

De rechtbank Oost-Brabant heeft op 31 maart 2026 uitspraak gedaan in het bestuursrechtelijke beroep van de Inspecteur-Generaal Leefomgeving en Transport tegen twee voorschriften met gesommeerde NOx-emissiegrenswaarden in de revisievergunning die het college van Gedeputeerde Staten van Zeeland aan Dow Benelux B.V. heeft verleend. De kern van het geschil betrof de vraag of het college terecht is afgeweken van de basisgrenswaarde voor stikstofuitstoot voor grote stookinstallaties, met name voor het installatietype 6 (KTI Jumbo Upgrade fornuizen).

De rechtbank oordeelde dat het college onvoldoende heeft onderbouwd waarom voor installatietype 6 van de basisgrenswaarde mag worden afgeweken. Hoewel het college een herstelbesluit had genomen en een onderzoeksverplichting had opgelegd, volstond dit niet als rechtvaardiging voor de afwijking. De gesommeerde norm biedt daardoor geen gelijkwaardig beschermingsniveau zoals vereist. De rechtbank vernietigde de voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 en droeg het college op binnen zes maanden een nieuw besluit te nemen.

De rechtbank ging uitvoerig in op de technische kenmerken van de installaties, de toepassing van de theoretische benadering (API 535), de rol van kosteneffectiviteit bij de belangenafweging, en de geschiktheid van het peiljaar 2018 voor emissieverificatie. De rechtbank stelde dat het college wel beoordelingsruimte heeft, maar dat het gebruik van de afwijkingsbevoegdheid goed moet worden gemotiveerd. De onderzoeksverplichting voor installatietype 6 is onvoldoende om de afwijking te rechtvaardigen. De uitspraak heeft grote gevolgen voor Dow, die nu strengere emissienormen moet naleven. De rechtbank stelde tevens een voorlopige voorziening in om Dow de voortzetting van de activiteit onder de oude normen toe te staan totdat een nieuw besluit is genomen.

Uitkomst: De rechtbank vernietigt de gesommeerde NOx-emissienormen voor installatietype 6 wegens onvoldoende onderbouwing en draagt het college op een nieuw besluit te nemen.

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 23/2466E

uitspraak van de meervoudige kamer van 31 maart 2026 in de zaak tussen

De Inspecteur-Generaal Leefomgeving en Transport - Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat , uit Den Haag, eiser

(gemachtigde: mr. K.H. Klaver),

en

het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland, (het college)

(gemachtigden: mr. N. Damman en ir. F.R. de Jong).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Dow Benelux B.V. uit Terneuzen ( Dow )

(gemachtigde: mr. B. Ebben).

Samenvatting

Dit is de einduitspraak op het beroep van eiser tegen de gesommeerde NOx (stikstof) grenswaarde voor de stikstofuitstoot van het grootste complex van Dow in twee vergunningsvoorschriften in de door het college aan Dow verleende revisievergunning. In het herstelbesluit van het college, dat naar aanleiding van de tussenuitspraak in deze zaak van 16 oktober 2024 ^[1] is genomen, worden niet alle gebreken hersteld. Het college is er niet in geslaagd om te onderbouwen waarom wordt afgeweken van de basisgrenswaarde voor grote bestaande stookinstallaties ten behoeve van de KTI Jumbo Upgrade fornuizen (installatietype 6). Daarom moet ervan worden uitgegaan dat voor dit installatietype niet kan worden afgeweken van de basisgrenswaarde. Dan wordt door het stellen van de gesommeerde norm geen gelijkwaardig beschermingsniveau geboden. Het opleggen van de onderzoeksverplichting in voorschrift 12.5.5 van het herstelbesluit maakt dit niet anders. De rechtbank vernietigt de voorschriften met de gesommeerde norm en draagt het college op binnen zes maanden een nieuw besluit te nemen. De uitspraak heeft grote gevolgen voor Dow , dat meteen moet gaan voldoen aan strengere normen. Daarom treft de rechtbank een voorlopige voorziening.

Procesverloop

1. Met het bestreden besluit van 31 maart 2023 heeft het college een revisievergunning (milieu) aan Dow verleend. Aan deze vergunning heeft het college onder meer de voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 verbonden. Hierin is een gesommeerde NOx-emissiegrenswaarde gesteld voor de grote en middelgrote stookinstallaties binnen het LHC-complex. Eiser heeft tegen deze twee voorschriften van het bestreden besluit beroep ingesteld.

1.1.

Op 24 april 2024 heeft een (digitale) inlichtingencomparitie plaatsgevonden. Hiervan is een proces-verbaal opgemaakt. De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) als deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingeschakeld.

1.2.

De StAB heeft als deskundige een schriftelijk verslag uitgebracht. Partijen hebben hierop schriftelijk gereageerd.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 3 september 2024 op zitting behandeld.

1.4.

Met de tussenuitspraak van 16 oktober 2024 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, de door de rechtbank geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen. De hiertoe geboden termijn is met de tweede tussenuitspraak van 28 maart 2025 (de verlengingsuitspraak) verlengd tot 18 juli 2025.

1.5.

Op 4 juli 2025 heeft het college een herstelbesluit genomen. Dit herstelbesluit bevat een (nadere) onderbouwing van het bestreden besluit. Het college heeft daarnaast een (nieuw) voorschrift 12.5.5 aan de revisievergunning verbonden, onder verwijzing naar artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

1.6.

Eiser heeft een zienswijze ingediend. Het college en Dow hebben hierop schriftelijk gereageerd.

1.7.

De rechtbank heeft de zaak op 19 maart 2026 op een tweede zitting behandeld. Hierbij waren aanwezig: mr. G. Fazzi, [naam] en [naam] namens eiser, de gemachtigden van het college, vergezeld door [naam] en de gemachtigde van Dow , vergezeld door [naam] , [naam] , [naam] en [naam] . Daarnaast zijn als deskundigen gehoord: mr. J.K. van de Poel en [naam] , beiden van de StAB.

Overwegingen

2. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen.

Leeswijzer

3. De rechtbank zal omwille van het overzicht eerst kort en voor zover relevant de kern van het bestreden besluit en van het oordeel daarover in de tussenuitspraak schetsen. Daarna zal de rechtbank het herstelbesluit beschrijven en het geschil tussen partijen na de tussenuitspraak zoveel mogelijk afbakenen. Vervolgens zal de rechtbank aan de hand van de zienswijze van eiser beoordelen of de gebreken in het bestreden besluit zijn hersteld met het herstelbesluit en de volgende rechtsvragen beantwoorden:

• Is sprake van technische kenmerken als bedoeld in artikel 5.5, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (verder: Abm) die de bevoegdheid verschaffen af te wijken van het Abm en heeft het college deze technische kenmerken voldoende onderzocht en gemotiveerd?
• Heeft het college de kosteneffectiviteit van alternatieve NOx-reducerende maatregelen mogen betrekken bij zijn afweging om toepassing te geven aan de afwijkingsbevoegdheid en heeft het college dit voldoende onderzocht en gemotiveerd?
• Heeft het college hierbij 2018 als peiljaar voor de rookgasdebieten mogen gebruiken ter verificatie van de werkelijke emissiegegevens van Dow ?
• Heeft het college kunnen sommeren met toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo?

3.1.

De rechtbank zal daarbij de standpunten van partijen nader uitwerken. Deze standpunten hebben partijen zeer uitvoerig toegelicht in de stukken en op zitting. De rechtbank beperkt zich in deze uitspraak tot de belangrijkste onderdelen van de standpunten. De rechtbank zal afsluiten met een conclusie.

Het bestreden besluit en de tussenuitspraak

4. Met het bestreden besluit van 31 mei 2023 heeft het college een revisievergunning (milieu) aan Dow verleend. Met de voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 heeft het college met toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo een gesommeerde NOx-emissiegrenswaarde gesteld voor de grote en middelgrote stookinstallaties binnen het LHC-complex. Hiermee wordt tegelijkertijd afgeweken van de NOx-norm van 100 mg NOx/Nm3, die volgt uit de artikelen 5.1, eerste lid, en 5.44a, eerste lid, van het Abm. De voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 luiden als volgt:

12.5.1: De gemiddelde uurconcentratie voor de emissie van NOx van de in tabel 16 van dit besluit genoemde installaties bedraagt tot aan vervanging van stookinstallatie BF-602a maximaal 111 mg/Nm3.

12.5.2: De gemiddelde uurconcentratie voor de emissie van NOx van de in tabel 16 van dit besluit genoemde installaties bedraagt na in gebruik name van de vervangende stookinstallatie BF-602a maximaal 110 mg/Nm3.

5. De rechtbank heeft bij de beoordeling van het beroep in haar tussenuitspraak eerst vastgesteld dat de paragrafen 5.1.1 en 5.1.5 van het Abm van toepassing zijn op de kraakfornuizen binnen het LHC-complex, omdat de kraakfornuizen niet als chemische reactor in de zin van artikel 28, onder e), van de Richtlijn Industriële Emissies (RIE) ^[2] dan wel artikel 5.1, eerste lid, onder e, en artikel 5.43, onder l, van het Abm kunnen worden aangemerkt.

Voor het gebruik van de bevoegdheid in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo om een gesommeerde norm te stellen, gelden in dit geval onder meer de volgende voorwaarden:

de regel waarvan wordt afgeweken, in dit geval artikel 5.5, eerste lid, van het Abm, moet toestaan dat van de betreffende regel kan worden afgeweken;

er moet sprake zijn van ‘technische kenmerken’ (als bedoeld in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm);

er moet worden voldaan aan artikel 2.14 van de Wabo, waarin ook besloten ligt dat moet worden voldaan aan BBT;

er moet sprake zijn van een gelijkwaardig beschermingsniveau;

het afwijken en sommeren moet gemotiveerd, zorgvuldig en na het uitvoeren van een belangenafweging gebeuren.

5.1.

In navolging van de StAB, heeft de rechtbank geoordeeld dat alle genoemde installaties zowel voor de toegepaste technieken als de emissieniveaus voldoen aan de van toepassing zijnde BBT-conclusies.

De omstandigheid dat de maximale grenswaarde van 150 mg/Nm3 voor bestaande grote stookinstallaties binnen de bandbreedte van de toepasselijke BBT ligt, ontslaat het college echter niet van de verplichting om de afwijking van de in het Abm neergelegde basisgrenswaarde van 100 mg/Nm3 te onderbouwen en te motiveren op basis van een belangenafweging. Het gebruik van de bevoegdheid om af te wijken van artikel 5.5 van het Abm vergt een zelfstandige afweging.

5.2.

In de tussenuitspraak heeft de rechtbank verder geoordeeld dat het college in het bestreden besluit de technische kenmerken van de installaties in te algemene bewoordingen heeft beschreven. Het had op de weg van het college gelegen deze technische kenmerken per installatietype te onderzoeken en te beoordelen of kan worden voldaan aan de emissiegrenswaarden. Daarnaast heeft het college onvoldoende onderbouwd of toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo leidt tot een gelijkwaardig beschermingsniveau gelet op artikel 5.6, eerste en tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en voldoet aan de voorwaarden in artikel 2.14 van de Wabo. Tot slot is de uitgevoerde sommatie onzorgvuldig. Voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 zijn daarom in strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), artikel 5.5, eerste lid, van het Abm, artikelen 2.14 en 2.22, vijfde lid, van de Wabo en artikel 5.6, eerste en tweede lid, van het Bor en komen deze in aanmerking voor vernietiging.

5.3.

De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak. De rechtbank heeft hierbij de volgende aanwijzingen gegeven:

Het college zal een onderbouwing per installatietype moeten geven en hierbij de toepassing van alternatieve methodes van emissiereductie moeten bespreken, in ieder geval het vervangen van Low NOx-branders en het toepassen van SCR bij de afzonderlijke installatietypen 2, 3, 5 en 6.

De rechtbank heeft hierbij benadrukt dat het college meerdere keuzes heeft. Het college kan kiezen om niet te sommeren, maar kan ook kiezen om één of meerdere installatietypen niet bij de sommatie te betrekken, waardoor de betreffende uitgezonderde installatie rechtstreeks moet voldoen aan artikel 4.36 van het Bal. Daarnaast kan het college ervoor kiezen om wel of niet af te wijken van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm.

Het college dient ook te motiveren waarom bij installatietype 1 de maximale bandbreedte van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm wordt gehanteerd. De rechtbank wenst hierbij te weten wat de sommatie is als wordt uitgegaan van de werkelijke emissie van installatietype 1.

Het college zal de toets van de gesommeerde norm aan artikel 2.14 van de Wabo moeten onderbouwen en in dit verband mede moeten aangeven of van Dow meer kan worden verwacht om de stikstofuitstoot te beperken.

Het college zal de werkelijke emissiegegevens van Dow moeten verifiëren

Het college zal moeten verantwoorden hoe het sommeren met de grenswaarden uit het Abm in maandgemiddelde concentraties voor de installatietypes 6 en 7 resulteert in een gesommeerde NOx-emissiegrenswaarde in een uurgemiddelde concentratie.

Het herstelbesluit en afbakening van het geschil na de tussenuitspraak

6. In het herstelbesluit van 4 juli 2025 heeft het college een (nadere) onderbouwing van de gesommeerde emissiegrenswaarde en de afwijking van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm gegeven. Daarnaast heeft het college voorschrift 12.5.5 aan de revisievergunning verbonden. Hierin is een onderzoeksverplichting opgenomen voor brandervervanging bij installatietype 6 (KTI Jumbo Upgrade fornuizen). Voorschrift 12.5.5 luidt als volgt:

“Vergunninghouder verricht onderzoek naar de mogelijkheden die leiden tot een reductie van de emissie van NOx door middel van brandervervanging bij installatietype 6 (KTI jumbo upgrade fornuizen) zoals opgenomen in tabel 1 van bijlage M03E (…) van de aanvraag voor de revisievergunning van 31 maart 2023 met kenmerk 716916_3351511. Dit onderzoek bevat in ieder geval de volgende elementen:

• Een gedetailleerde beschrijving van brandervervanging;
• Een gedetailleerde uitwerking van de kosteneffectiviteit, waaruit in ieder geval blijkt welke maatregelen wel en welke maatregelen niet kosteneffectief zijn;
• Een gedetailleerde beschrijving van belemmerende factoren;
• Een gedetailleerde beschrijving van het implementatieplan en tijdspad van de te implementeren maatregelen.
• (…)
• Van dit onderzoek stelt vergunninghouder een rapportage op. Deze rapportage wordt uiterlijk 12 maanden na het in werking treden van dit voorschrift ter goedkeuring voorgelegd aan het bevoegd gezag. (…)”

6.1.

Het college heeft een zeer uitvoerige onderbouwing gegeven in het herstelbesluit. Kort samengevat komt deze onderbouwing op het volgende neer. Het college heeft in het herstelbesluit geconcludeerd dat bij de kraakfornuizen sprake is van technische kenmerken waardoor de NOx-concentraties hoger zijn dan bij traditionele stookinstallaties. Dit wordt grotendeels bevestigd door een door Dow aangeleverde theoretische benadering om de NOx-emissie per installatietype te bepalen. De theoretische benadering levert geen bevestiging op van bijzondere technische kenmerken van installatietype 6, maar het college en Dow hebben de technische kenmerken van dit type 6 nader toegelicht op zitting.

Volgens het college kan op grond van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm een ruimere eis worden gesteld voor de installatietypen 1 tot 6. Voor installatietypen 7 en 10 kan, gelet op artikel 5.5 van het Abm, geen ruimere eis worden gesteld. Een gesommeerde eis is nodig omdat installatietypen 6 en 7 (de KTI-Jumbo-upgrade fornuizen en de GK6) niet aan de emissiegrenswaarden van het Abm kunnen voldoen. In tegenstelling tot het bestreden besluit betrekt het college in het herstelbesluit wel de omstandigheid dat het toepassen van bijna alle alternatieve methodes voor emissiereductie niet kosteneffectief zijn. De kosteneffectiviteit heeft het college bepaald aan de hand van bijlage II van het Abm en op basis van bijlage XVc van de Omgevingsregeling. Het zou mogelijk kunnen zijn dat de branders van installatietype 6 (de KTI jumbo upgrade fornuizen) kosteneffectief kunnen worden vervangen. Dit moet Dow nader uitwerken en daartoe is de onderzoeksverplichting opgenomen. Het college heeft de keuze voor één gesommeerde norm voor alle installaties uit het LHC-complex nader gemotiveerd. Het niet meenemen van één of meer installaties heeft geen gevolgen voor de omvang van de totale NOx-vracht en geen meerwaarde voor het milieu. Door meerdere gesommeerde normen of het niet meenemen van een deel van de installaties in het LHC-complex zou Dow belemmerd worden in de bedrijfsvoering. Het LHC-complex opereert als één geheel. Het monitoringssysteem is geoptimaliseerd voor de monitoring van één emissiegrenswaarde voor het gehele complex. De gesommeerde norm geeft Dow bovendien de mogelijkheid voor het identificeren van de meest kosteneffectieve locatie (unit) voor het reduceren van emissies. In het herstelbesluit heeft het college verder gemotiveerd waarom bij installatietype 1 niet gekozen is voor gebruik van de werkelijke emissiegrenswaarde van 90 mg/Nm3. Ook bij toepassing van die grenswaarde is de gesommeerde norm hoger dan de door Dow aangevraagde norm. Het college heeft de sommatie verder getoetst aan artikel 2.14 van de Wabo. Hierbij heeft het college in aanmerking genomen dat de aangevraagde gesommeerde norm een strengere norm bevat dan wanneer de installaties individueel getoetst worden aan het Abm. In het bestreden besluit zijn de emissies geverifieerd. Ook is onderbouwd hoe de gemeten uurgemiddelde waarden zich verhouden tot de maandgemiddelde emissiegrenswaarden uit het Abm.

6.2.

Eiser kan zich niet verenigen met het herstelbesluit en is daar ook uitgebreid op ingegaan. Kort samengevat komt de zienswijze van eiser op het volgende neer:

Volgens eiser zijn er geen technische kenmerken die afwijking van de basisgrenswaarde in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm rechtvaardigen. Eiser heeft kritiek op de toepassing van het gebruikte theoretisch model en is van mening dat ten onrechte de leeftijd van installaties en technieken buiten beschouwing zijn gelaten. Als al sprake zou zijn van technische kenmerken, dan is eiser van mening dat het college bij zijn belangenafweging om af te wijken van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm ten onrechte de kosteneffectiviteit van de NOx-reducerende maatregelen en de toekomstplannen van Dow heeft betrokken. Voor zover het college de kosteneffectiviteit wel mocht betrekken, dan is het gebrek aan kosteneffectiviteit onvoldoende onderbouwd. Eiser voert tot slot aan dat het college bij het bepalen van het rookgasdebiet uit is gegaan van een ongeschikt peiljaar, dat niet een representatieve bedrijfssituatie kende, dan wel dat een deugdelijke onderbouwing voor het gekozen peiljaar ontbreekt.

6.3.

Eiser accepteert de onderbouwing van de keuze van het college om één gesommeerde norm voor het LHC-complex te stellen. De rechtbank stelt vast dat niet meer in geschil is dat aanwijzing 2 van de tussenuitspraak is opgevolgd en dat het daaraan gerelateerde gebrek is hersteld.

6.4.

Eiser accepteert ook de onderbouwing van het college voor het toepassen van de emissiegrenswaarde in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm voor installatietype 1. De rechtbank stelt vast dat niet meer in geschil is dat aanwijzing 3 van de tussenuitspraak is opgevolgd en dat het daaraan gerelateerde gebrek is hersteld.

6.5.

Eiser accepteert de verantwoording voor het sommeren met de grenswaarden uit het Abm in maandgemiddelde concentraties voor de installatietypen 6 en 7 naar een gesommeerde NOx-emissiegrenswaarde in een uurgemiddelde concentratie. De rechtbank stelt vast dat niet meer in geschil is dat aanwijzing 6 van de tussenuitspraak is opgevolgd en dat het daaraan gerelateerde gebrek is hersteld.

6.6.

Het herstelbesluit is aangevuld met een voorschrift. De rechtbank merkt op dat het college heeft aangegeven dat het voorschrift is gesteld met toepassing van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo (dus niet op verzoek van Dow ). De rechtbank stelt ook vast dat het college het voorschrift heeft gesteld in kader van de onderbouwing van de keuze om voor wat installatietype 6 betreft bij het stellen van een gesommeerde norm op basis van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo af te wijken tot de maximale grenswaarde voor bestaande grote stookinstallaties in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm. De rechtbank merkt het voorschrift aan als een wijziging van het bestreden besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb. Dow heeft dit voorschrift niet bestreden en laat het gevraagde onderzoek uitvoeren.

6.7.

Eiser maakt geen opmerkingen over installatietype 4 (waar de grenswaarde in artikel 5.44a van het Abm van toepassing is). De rechtbank heeft in rechtsoverweging 13.6 van de tussenuitspraak vastgesteld dat het beroep van eiser beperkt is tot de bestaande grote stookinstallaties, dus hetgeen het college in het herstelbesluit heeft opgemerkt over installatietypen 4, 8 en 9 behoeft geen verdere bespreking.

Is sprake van technische kenmerken als bedoeld in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm?

7. Eiser betoogt dat er geen technische kenmerken aanwezig zijn die het afwijken van de basisgrenswaarde voor bestaande grote stookinstallaties in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm rechtvaardigen. Eiser heeft vooral kritiek op de toepassing van de theoretische benadering met behulp van het model API 535. ^[3] Volgens eiser is daarin een aantal opschaalfactoren ten onrechte buiten beschouwing gelaten, onder meer die voor de cokes-afzetting en het type voeding. Verder ontbreekt volgens eiser een goede correlatie tussen de verwachte NOx-emissie op basis van de theoretische benadering en de NOx-emissie in de praktijk. Hierbij valt eiser op dat is gekeken naar de aangevraagde NOx-emissie en niet de werkelijke NOx-emissie. Slechts wanneer gekeken wordt naar de absolute afwijking tussen de verwachte NOx-emissie op basis van de theoretische benadering en de gemeten gemiddelde NOx-emissie, lijkt sprake te zijn van enige potentiële samenhang bij iets meer dan de helft van de installaties, namelijk installatietypen 1 tot en met 4. Hierbij ziet eiser een afwijking van 10% als een substantieel verschil. De verklaring voor de verschillen bij de installatietypen 2, 3, 5 en 6 acht eiser onvoldoende en daarmee is de theoretische benadering een onvoldoende onderbouwing voor het bestaan van technische kenmerken die een afwijking van de basisgrenswaarde rechtvaardigen.
Eiser vindt bovendien dat het college de leeftijd van de installaties ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Nieuwe branders presteren volgens eiser veel beter dan oude branders. Dat blijkt ook uit het feit dat de installatietypen 1 en 7 (de Lummusfornuizen en het GK6-fornuis), die over nieuwe branders beschikken, een veel lagere NOx-emissie hebben.

7.1.

Het college stelt diepgaand onderzoek te hebben verricht naar de technische kenmerken van de verschillende installatietypen. Op basis daarvan komt het college tot de conclusie dat de hogere NOx-concentraties van de grote installaties uit het LHC-complex een gevolg zijn van technische kenmerken van die installatietypen en de gebruikte technieken. De kraakfornuizen hebben niet hetzelfde doel en technisch ontwerp als traditionele stookinstallaties. Procesfornuizen zijn ook uitgezonderd in de BREF LCP. Deze procesfornuizen zijn dan ook anders dan traditionele stookinstallaties en hebben unieke kenmerken. Daarvan zijn de belangrijkste:

 warmteintensiteit (temperatuur van de vlamhaard en vermogen relatief tot vloeroppervlak);

• ontwerp van het kraakfornuis: (brandertype en factoren die de vlamlengte beïnvloeden);
• waterstofgehalte in de voeding en overmaat zuurstof.

Uit de technische kenmerken van de kraakfornuizen volgt volgens het college dat het zeer aannemelijk is dat de NOx-concentraties hoger zijn dan bij traditionele stookinstallaties.

Het college ziet deze aanname bevestigd door een onderzoek op basis van de theoretische benadering. Het heeft daarvoor de API 535 gebruikt. Deze ontwerpstandaard wordt gebruikt voor de evaluatie en keuze van branders in onder meer ethyleenkraakfornuizen. Met deze standaard kan worden bepaald wat de impact op de NOx-emissie is van parameters zoals de vuurhaardtemperatuur, overmaat van zuurstof in het rookgas, waterstofconcentratie in het fuelgas en het ontwerp van het fornuis. In de systematiek van de API 535 worden de meest relevante technische kenmerken van een installatie die van invloed zijn op de NOx-emissie meegenomen. Het gaat hierbij steeds om referentiesituaties die zijn gedefinieerd onder specifieke condities en waarvan de NOx-emissie goed vastligt. Met opschaalfactoren kan de toe- of afname van de NOx-emissie als gevolg van de afwijking van de referentiesituatie worden bepaald. Het college heeft een verantwoording gegeven voor de opschaalfactoren die het heeft gebruikt om de afwijking van de situatie van de installaties in deze zaak ten opzichte van de referentiesituaties te bepalen. De verschillen tussen de emissies op basis van de API 535 en de daadwerkelijke emissies, van 10 tot 20 procent, acht het college niet substantieel. Het college leidt hieruit af dat de daadwerkelijke emissies van de installatietypen van Dow een gevolg zijn van de technische kenmerken van de installaties. De leeftijd van de brander is relevant, maar het ontwerp van de brander en de installatie waarin deze gemonteerd dient te worden, is van groter belang. Ter zitting heeft het college aangegeven dat de leeftijd van de branders niet wordt gezien als een technisch kenmerk dat afwijking rechtvaardigt. De leeftijd van het ontwerp speelt wel een rol.

7.2.

Ook Dow stelt zich op het standpunt dat de kraakfornuizen technisch afwijken, waardoor de NOx-emissies hoger zijn dan bij traditionele stookinstallaties en (zeer) ingrijpende aanvullende NOx-emissiereducerende maatregelen zouden moeten worden genomen om de basisgrenswaarden te halen. Bij de theoretische benadering zijn terecht geen afzonderlijke opschaalfactoren voor de cokes-afzetting en het type voeding gebruikt. Er is uitgegaan van een gemiddelde vuurhaardtemperatuur en daarmee zijn de effecten van de cokes-afzetting en het type voeding indirect meegenomen in die opschaalfactoren. Het toevoegen van relatief kleine opschaalfactoren leidt bovendien niet tot de conclusie dat geen sprake is van technische kenmerken. Dow ziet wel een goede correlatie tussen de emissie bepaald op basis van de theoretische benadering en de gemeten werkelijke emissies. De theoretische benadering levert geen bevestiging op voor wat installatietype 6 betreft, maar dat ligt aan de technische kenmerken van dat type. Dow geeft verder aan dat in het herstelbesluit (wel degelijk) is gekeken naar de leeftijd van de installaties en de technieken waar dat relevant is in relatie tot de NOx-emissie. Onderdelen die op zichzelf genomen niet leiden tot een NOx-emissie, ziet Dow niet als relevant. Het gaat ook niet zozeer om de ouderdom van specifieke onderdelen, maar om de ouderdom van het ontwerp van de installaties en daarmee is wel rekening gehouden.

7.3.

De StAB heeft desgevraagd op zitting bevestigd dat de API 535 een gebruikelijke en geaccepteerde methode is voor het evalueren van NOx-relevante parameters. Eiser heeft dit desgevraagd ter zitting ook niet in twijfel getrokken.

7.4.

De rechtbank stelt voorop dat het college een zekere beoordelingsruimte heeft, ook bij het beoordelen van technische kenmerken van een installatie. Dit ontslaat het college echter niet van de verplichting om het besluit goed te onderbouwen. De rechtbank stelt vast dat het college twee argumenten aanvoert ter onderbouwing van de aanwezigheid van technische kenmerken en het bestaan van de bevoegdheid om af te wijken van de basisgrenswaarden in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm, te weten i) de beschrijving van de kenmerken als zodanig en ii) de bevestiging daarvan met behulp van de theoretische benadering.

7.5.

De beschrijving van de technische kenmerken van de afzonderlijke installaties als zodanig heeft eiser niet in twijfel getrokken. De rechtbank is van oordeel dat het college in het herstelbesluit aanwijzing 1 van de tussenuitspraak heeft opgevolgd.

7.6.

Het college heeft in het herstelbesluit voldoende toegelicht dat de afzonderlijke typen kraakfornuizen een ander doel hebben dan traditionele stookinstallaties en bijzondere technische kenmerken hebben die leiden tot een hogere NOx-emissie dan de ‘gewone’ stookinstallaties. Hierbij is het college voldoende tegemoet gekomen aan de kritiek van de rechtbank in rechtsoverweging 13.22 van de tussenuitspraak.

7.7.

De rechtbank blijft bij het oordeel in rechtsoverweging 13.20 van de tussenuitspraak dat het gebruik van fuelgas geen bijzonder technisch kenmerk is, omdat in de normstelling van artikel 5.5 van het Abm reeds is voorzien in een hogere basisgrenswaarde voor bestaande grote stookinstallaties die niet met aardgas worden gestookt. De rechtbank ziet het waterstofgehalte in de voeding niet als een technisch kenmerk, omdat ervan moet worden uitgegaan dat hiervoor mede een hogere basisgrenswaarde is gesteld. De rechtbank ziet geen aanleiding om terug te komen op rechtsoverweging 13.20 van de tussenuitspraak naar aanleiding van hetgeen het college hierover op pagina 32 van het herstelbesluit naar voren heeft gebracht.

7.8.

Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank verder een bevestiging van het bestaan van bijzondere technische kenmerken kunnen lezen in de uitkomst van de theoretische benadering met het model API 535 met uitzondering van installatietype 6. Eiser merkt terecht op dat de uitkomsten van de theoretische benadering niet naadloos overeenkomen met de aangevraagde emissies en de gemiddelde emissies over de periode 2018-2023. Het college heeft de verklaring van Dow voor de verschillen evenwel voldoende aannemelijk kunnen achten. Daarmee geeft de theoretische benadering goed weer welke technische kenmerken een relevante rol spelen bij de NOx-emissie uit de kraakfornuizen. De verklaring van Dow en het college voor de wat grotere afwijking bij installatietype 5 heeft eiser niet bestreden.

7.9.

De rechtbank is van oordeel dat de theoretische benadering geen bevestiging oplevert voor de aanwezigheid van technische kenmerken bij installatietype 6, want daar is de afwijking te groot. Bij de theoretische benadering kan installatietype 6 nagenoeg voldoen aan de basisgrenswaarde. Dat zou impliceren dat er geen bijzondere technische kenmerken zijn. De gemeten emissie (150 mg/Nm3 NOx bij 3 vol. % O2) en de aangevraagde emissie (170 mg/Nm3 NOx bij 3 vol. % O2) is echter veel hoger. Dat vraagt om een nadere onderbouwing van de aanwezigheid van technische kenmerken bij installatietype 6. In het bestreden besluit heeft het college aangegeven dat dit grotendeels zou kunnen worden verklaard door het oudere brandertype. Ter zitting hebben het college en Dow aangegeven dat de leeftijd van de branders als zodanig geen rol speelt omdat een brander makkelijk kan worden vervangen door een nieuwe brander van hetzelfde type. Het ontwerp van de branders voorziet echter in een lagere vlamlengte en dat resulteert in een hogere NOx-emissie. Daarnaast zijn in deze kraakfornuizen meer zijbranders die relatief laag zijn geplaatst, mede vanwege de configuratie van de pijpen in de vuurhaard met een uitlaat in de top in plaats van in de bodem. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat dit onduidelijk is beschreven in het herstelbesluit. De rechtbank is evenwel van oordeel dat de door het college en Dow ter zitting gestelde configuratie van de branders in installatietype 6 wel kan worden beschouwd als een technisch kenmerk in combinatie met de overige kenmerken van de betreffende installatie. Eisers hebben hiertegen onvoldoende ingebracht. Voor zover sprake is van een gebrek in het herstelbesluit op dit onderdeel, passeert de rechtbank dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De rechtbank ziet, gelet op de onderbouwing van het college, geen aanleiding voor het oordeel dat de leeftijd van de installaties en de onderdelen van die installaties zoals de ouderdom van de branders zelf als zodanig is betrokken als technisch kenmerk dan wel een verklaring is dat de emissies van de installaties afwijken van de basisgrenswaarde van artikel 5.5 van het Abm.

7.10.

De rechtbank ziet in het bestaan van de beschreven alternatieve methodes voor emissiereductie geen aanleiding voor het oordeel dat de beschreven technische kenmerken niet relevant zouden zijn, omdat met alternatieve methodes kan worden voldaan aan de basisgrenswaarde van artikel 5.5 van het Abm. Voor alle methodes heeft het college overwogen dat nader onderzoek zinvol is. Het bestaan van de alternatieve methodes betekent echter niet dat de technische kenmerken van de installaties zodanig gering zijn dat de bevoegdheid om af te wijken niet aanwezig is. Deze methodes spelen een belangrijke rol bij de beslissing van het college om gebruik te maken van de bevoegdheid, maar spelen geen rol bij de beoordeling of technische kenmerken de afwijkingsbevoegdheid activeren. Als het toepassen van een of meerdere methodes kan worden verlangd en de basisgrenswaarde kan hiermee worden behaald, dan is het college wel bevoegd om af te wijken, maar zou het kunnen zijn dat het gebruik van deze bevoegdheid niet redelijk is.

7.11.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in het herstelbesluit voldoende aannemelijk gemaakt dat de installaties in het LHC-complex zodanige technische kenmerken bevatten dat het college bevoegd is om af te wijken van de basisgrenswaarde in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm voor bestaande grote stookinstallaties. De technische kenmerken van de installaties, met uitzondering van het waterstofgehalte in de voeding, werpen de vraag op of het wel redelijk is te verlangen dat deze installaties zonder aanpassingen opereren met inachtneming van de basisgrenswaarde voor de bestaande grote stookinstallaties. De bevoegdheid om af te wijken van de basisgrenswaarde is in beginsel gegeven. Dat wil echter nog niet zeggen dat het gebruik van deze bevoegdheid gerechtvaardigd is.

7.12.

De rechtbank concludeert dat het college de technische kenmerken van de afzonderlijke installaties voldoende heeft beschreven en de gebreken die zijn genoemd in rechtsoverweging 13.13 van de tussenuitspraak in zoverre heeft hersteld.

Heeft het college de kosteneffectiviteit van NOx-reducerende maatregelen mogen betrekken bij zijn afweging om toepassing te geven aan de afwijkingsbevoegdheid en heeft het college dit voldoende onderzocht en gemotiveerd?

8. In het herstelbesluit worden verschillende alternatieve methodes voor emissiereductie beschreven. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen primaire technieken (brandstofkeuze, branders, rookgascirculatie en gebruik van verdunningsmiddelen), secundaire technieken (selectieve katalytische reductie (verder: SCR) en selectieve niet-katalytische reductie (verder: SNCR)) en procestechnieken. Het college gaat in het herstelbesluit dieper in op deze methodes. Ten aanzien van sommige methodes stelt het college zich op het standpunt dat het niet kosteneffectief is deze methodes toe te passen. De rechtbank zal eerst een algemeen oordeel geven over het betrekken van kosteneffectiviteit bij het gebruik van de bevoegdheid om af te wijken van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm. Het betrekken van kosteneffectiviteit is het belangrijkste geschilpunt tussen partijen. De rechtbank zal eerst de standpunten van partijen samengevat weergeven. Daarna plaatst de rechtbank de discussie over kosteneffectiviteit eerst in het grotere kader van het gebruik van de bevoegdheid in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo en de afwijkingsbevoegdheid ingevolge artikel 5.5, eerste lid, van het Abm en de relevante overwegingen van de tussenuitspraak. Vervolgens gaat de rechtbank in op de afzonderlijke alternatieve methodes voor zover eiser die bestrijdt en gaat de rechtbank ook in op de kosteneffectiviteit..

9. Volgens eiser heeft het college ten onrechte gebruik gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 5.5 van het Abm, omdat kosteneffectiviteit van de NOx-reducerende maatregelen in strijd met artikel 5.5, eerste lid, van het Abm is betrokken bij de belangenafweging. Dit is volgens eiser ook in strijd met de tussenuitspraak, waarin de rechtbank volgens eiser heeft overwogen dat de kosteneffectiviteit geen rol speelt. Artikel 5.5 van het Abm biedt geen grondslag om op basis van kosteneffectiviteit af te wijken van de basisgrenswaarde, omdat de wetgever al rekening heeft gehouden met het ontstaan van kosten bij het bepalen van de nationale emissieniveaus. Weliswaar verbiedt artikel 5.5 van het Abm niet uitdrukkelijk om kosteneffectiviteit bij de beoordeling te betrekken, maar het laat het evenmin uitdrukkelijk toe, in tegenstelling tot de artikelen 2.4, 2.7 en 3.9 van het Abm. Eiser benadrukt dat het niet de bedoeling is om een nieuwe BBT-afweging te maken. Volgens eiser kunnen enkel technische kenmerken aanleiding geven om af te wijken, mits wordt voldaan aan de toepasselijke BBT-conclusies. Eiser ziet ook geen bijzondere omstandigheden die aanleiding zouden geven om kosteneffectiviteit te betrekken. Artikel 2.7, vierde lid, van het Abm, waarnaar het college verwijst, is niet relevant omdat dit artikel niet van toepassing is. De verwijzingen van het college naar een document van Rijkswaterstaat en naar artikel 15, vierde lid, van de RIE treffen evenmin doel. De verwijzingen van het college naar de Nederlandse emissierichtlijn Lucht (NeR) en een uitspraak van de Afdeling, zien op oude wet- en regelgeving en op het treffen van verdergaande BBT-maatregelen en zijn daarom niet relevant.

9.1.

Anders dan in het bestreden besluit, heeft het college kosteneffectiviteit in het herstelbesluit wel betrokken bij de afweging om af te wijken van de basisgrenswaarde in artikel 5.5 van het Abm. Het college geeft aan dat bij het vaststellen van de technische kenmerken van de installatie de kosteneffectiviteit niet is betrokken, maar dat de kosteneffectiviteit wel een rol speelt bij het voorschrijven van technieken die verder gaan dan BBT. De bevoegdheid om maatwerk te leveren is zinledig als kosteneffectiviteit hierin geen rol zou kunnen spelen. Dan kan iedere maatregel worden geëist. Het zou bovendien onlogisch zijn als het kostenaspect wel een rol speelt bij het stellen van strengere emissiegrenswaarden dan (in) een BBT(-conclusie), maar niet bij het gebruik van de maatwerkbevoegdheid in artikel 5.5 van het Abm waarbij (reeds) aan de BBT-conclusie wordt voldaan. Het college benadrukt dat de emissiegrenswaarden in artikel 5.5 van het Abm zijn afgeleid uit het Best Reference Document Large Combustion Plants (BREF LCP) maar dat de installaties in het LHC-complex onder het BREF Large Volume Organic Chemicals (BREF LVOC) vallen. Het college leidt uit artikel 5.5, zevende lid, van het Bor af dat kosteneffectiviteit een rol kan spelen bij het opstellen van vergunningvoorschriften, als het halen van de met de best beschikbare technieken geassocieerde emissieniveaus zoals vastgesteld in de BBT-conclusies zou leiden tot buitensporig hogere kosten in verhouding tot de milieuvoordelen. Daarbij gaat het zelfs om het afwijken van BBT, wat volgens het college een veel zwaardere afwijking is dan in onderhavig geval aan de orde is, omdat Dow voldoet aan BBT en aan de BBT-GEN. Het college ziet, dat in ogenschouw nemende, niet in waarom de kosteneffectiviteit bij de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm buiten beschouwing zou moeten blijven. Het college erkent dat artikel 2.7 van het Abm niet het kader is voor grote stookinstallaties. Deze verwijzing diende echter slechts om de systematiek te duiden. Om diezelfde reden is ook het document van Rijkswaterstaat genoemd. Het gaat namelijk om de wijze waarop wordt omgegaan met BBT+ en de toepassing van kosteneffectiviteit, wat ook speelt bij een wateractiviteit (waarvoor bij een milieubelastende activiteit ook een coördinatieplicht kan gelden).

9.2.

Dow acht het standpunt van eiser, dat kosteneffectiviteit geen (enkele) rol mag spelen bij de afweging om af te wijken van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm, juridisch onjuist en zij leest in de tussenuitspraak van de rechtbank ook geen bevestiging van deze gedachte. Dat kosteneffectiviteit niet mag worden meegenomen, volgt volgens Dow in ieder geval niet uit de toelichting bij artikel 5.5 van het Abm. Eiser gaat in dat kader uit van een verkeerde lezing. Uit de tussenuitspraak volgt volgens Dow slechts dat onder meer moet worden bekeken wat ervoor nodig is om aan de emissiegrenswaarde uit het Abm te voldoen en of meer van Dow kan worden verwacht om de stikstofuitstoot te beperken. Daarvoor zullen ook (de redelijkheid van) de gevolgen van de NOx-reducerende maatregelen, waaronder de kosten, moeten worden betrokken en worden afgezet tegen het te behalen milieurendement. De uitleg van eiser zou ertoe leiden dat slechts naar een deel van de gevolgen wordt gekeken en niet naar het economische aspect. Dow wijst er daarbij op dat de kosteneffectiviteit van aanvullende maatregelen, die verder gaan dan BBT, niet bij de BBT-beoordeling heeft plaatsgevonden. Dat moet alsnog gebeuren. Dow wijst er verder, evenals het college, op dat uit artikel 5.5 van het Bor en artikel 15 van de RIE volgt dat (zelfs) hogere emissiegrenswaarden kunnen worden gesteld dan in de BBT worden voorgeschreven als sprake is van buitensporige kosten.

9.3.

In rechtsoverweging 11 van de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat een gelijktijdig gebruik van de bevoegdheden in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo en artikel 5.5 en 5.44a van het Abm mogelijk is onder de volgende voorwaarden:

• De werkelijke emissies van installaties 6 (KTI Jumbo Upgrade fornuizen) voldoen niet aan de grenswaarde van 150 NOx mg/Nm3 die maximaal is toegelaten op basis van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm, maar het college hanteert hier de maximale grenswaarde van 150 NOx mg/Nm3 als input voor de sommatie. Ook de werkelijke emissies van installatie 7 (GK6) voldoet niet aan de maximaal toegelaten waarde van 80 NOx mg/Nm3, maar het college gebruikt de maximaal toegelaten waarde en niet de werkelijke emissie als input voor de sommatie. De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit geen hogere grenswaarden heeft betrokken dan maximaal in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm is toegelaten. Daarmee wordt voldaan aan de in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo gestelde toepassingsvoorwaarde voor het gebruik van de bevoegdheid.
• Een vervangend vergunningsvoorschrift op basis van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo moet voldoen aan alle in artikel 2.14 van de Wabo gestelde eisen. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 12 van de tussenuitspraak geoordeeld dat de best beschikbare technieken in acht worden genomen. Er wordt dus voldaan aan de randvoorwaarde dat het gebruik van de bevoegdheid van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo niet in strijd is met artikel 2.14, eerste lid, onder c, onder 1⁰, van de Wabo. Dit laat onverlet dat de leeftijd van de branders ook een omstandigheid is die zal moeten worden betrokken bij het besluit om af te wijken van de basisgrenswaarde van 100 NOx mg/Nm3 in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm.
• Het college kan slechts gebruik maken van de bevoegdheid in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo als sprake is van een gelijkwaardige bescherming van het milieu bij toepassing en naleving van artikel 5.5 van het Abm. De gesommeerde norm is gedeeltelijk gebaseerd op de grenswaarde die maximaal in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm is toegelaten en waarbij dus is afgeweken van de basisgrenswaarde. Als niet kan worden afgeweken van de basisgrenswaarde, dan leidt toepassing van artikel 5.5 van het Abm tot een strenger beschermingsniveau.

- Het gebruik van de bevoegdheid in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo moet voldoen aan artikel 2.14 van de Wabo.

9.4.

In rechtsoverweging 13 van de tussenuitspraak is de rechtbank ingegaan op het gebruik van de afwijkingsbevoegdheid in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm. Daar heeft de rechtbank de volgende oordelen gegeven:

• In rechtsoverweging 13.10 oordeelt de rechtbank dat de enkele omstandigheid dat een techniek wordt toegepast die wordt genoemd in de toepasselijke BBT en dat de emissies binnen de bandbreedte van de BBT-GEN blijven (ofwel dat wordt voldaan aan BBT), niet het afwijken van de basisgrenswaarde kan rechtvaardigen. Met andere woorden, voldoen aan BBT betekent niet dat alleen al daarom de bevoegdheid bestaat en betekent evenmin dat hiervan gebruik moet worden gemaakt. Ook de omstandigheid dat de maximale grenswaarde van 150 mg/Nm3 binnen de bandbreedte van de toepasselijke BBT-GEN ligt, ontslaat het college niet van de verplichting om de afwijking van de basisgrenswaarde in het Abm te onderbouwen en te motiveren op basis van een belangenafweging. De rechtbank ziet geen aanleiding hierop terug te komen.
• Het gebruik van de bevoegdheid in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm moet worden onderbouwd en moet zijn gebaseerd op een afweging van de betrokken belangen. In het kader van de belangenafweging zal het college duidelijk in kaart moeten brengen welke belangen een rol spelen. Dat het college beoordelingsruimte heeft bij het verlenen van een omgevingsvergunning, maakt dat niet anders. De rechtbank is van oordeel dat niet ieder technisch kenmerk de bevoegdheid schept om af te wijken van de basisgrenswaarde. In het bestreden besluit is nauwelijks aangegeven wat de technische kenmerken zijn van de grote stookinstallatietypes (types 2 tot en met 7) waar wordt afgeweken. De technische kenmerken moeten per installatietype worden onderzocht. Hierbij had ook moeten worden gekeken naar de leeftijd van de installaties en de ouderdom van de hierin toegepaste technieken, ook al zijn het BBT-technieken. Dit heeft het college gedaan in het herstelbesluit. Hierboven heeft de rechtbank al geoordeeld dat dit gebrek is hersteld.
• In rechtsoverweging 13.14 oordeelt de rechtbank dat het college per installatietype had moeten bekijken of het mogelijk is om aan de grenswaarden te voldoen, wat daarvoor zou moeten gebeuren als dat niet zonder meer lukt, of dat de technische kenmerken noodzaken tot afwijken
• Het college heeft de mogelijkheid om niet alle installatietypes bij de sommatie te betrekken of te weigeren om te sommeren. De keuze om dit niet te doen was in het bestreden besluit niet onderbouwd. Eiser heeft de nadere onderbouwing hiervan in het herstelbesluit niet bestreden en ter zitting verklaard de onderbouwing te accepteren. Hierboven heeft de rechtbank al geoordeeld dat dit gebrek daarmee is hersteld.
• De rechtbank is op enkele specifieke technisch kenmerken ingegaan vanaf rechtsoverweging 13.20. De rechtbank blijft bij deze overwegingen.

9.5.

In rechtsoverweging 13.16 heeft de rechtbank het volgende overwogen:
“Kosteneffectiviteit en de toekomstplannen van Dow spelen in de belangenafweging geen rol. De wetgever heeft nadrukkelijk aangegeven dat maatwerk niet bedoeld is voor het opnieuw maken van een BBT-afweging waarin ook kosteneffectiviteit wordt betrokken. Het college heeft bevestigd dat kosteneffectiviteit geen rol heeft gespeeld in de afweging. In het Abm komen meer bevoegdheden voor om af te wijken van de grenswaarde, bijvoorbeeld in artikel 2.4, achtste lid, van het Abm. Hierbij is in artikel 2.4, negende lid, van het Abm expliciet bepaald dat onder meer rekening wordt gehouden met een afwijkend emissiepatroon, de kosten en baten en een integrale afweging van de mogelijkheden voor emissiebeperking. Kosten en baten (kosteneffectiviteit) is echter niet genoemd in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm en de rechtbank leest hierin een extra bevestiging dat kosteneffectiviteit geen rol speelt. Hetgeen eiser over kosteneffectiviteit heeft aangevoerd, behoeft daarom geen verdere bespreking. Ook de toekomstige transitie bij Dow naar waterstof heeft voor het college géén rol gespeeld en hetgeen eiser hierover heeft aangevoerd, behoeft daarom ook geen verdere bespreking.”

9.6.

De voornaamste strekking van deze overweging is geweest dat de rechtbank niet is ingegaan op kosteneffectiviteit, omdat het college kosteneffectiviteit niet heeft betrokken bij het bestreden besluit. Voor zover in de tussenuitspraak kan worden gelezen dat kosteneffectiviteit in het geheel geen rol speelt, ziet de rechtbank aanleiding terug te komen op dit oordeel in de tussenuitspraak en oordeelt de rechtbank hierover als volgt:

9.7.

De wetgever heeft (indien er geen praktijkvoorbeelden zijn of kan worden aangesloten bij bestaande vergunningen of algemene regel) ervoor gekozen om in paragraaf 5.1.1 van het Abm de soepele kant van de Europese emissieniveaus uit de BBT-conclusies over te nemen bij het stellen van de basisgrenswaarden. Bij het opstellen van BBT-conclusies wordt de economische haalbaarheid op sectoraal niveau uitgevoerd en is kosteneffectiviteit al betrokken. De rechtbank leidt hieruit af dat de basisgrenswaarden in beginsel economisch haalbaar zijn.
De wetgever heeft aangegeven dat maatwerk alleen is gereserveerd voor de uitzonderingen. Het gaat dan om installaties die technisch afwijken, bijvoorbeeld door een ander ontwerp, andere technieken of afwijkende brandstoffen. Maatwerk is niet bedoeld voor het opnieuw maken van de BBT-afweging. Die is al gemaakt bij het vaststellen van de BBT-conclusies. De BBT is ook betrokken bij het stellen van de maximale afwijkingsgrenswaarden in het Abm. Afwijken is toegestaan zolang BBT worden toegepast. Dit bevestigt de rechtbank in haar oordeel dat kosteneffectiviteit is betrokken bij de totstandkoming van de basisgrenswaarden en bij de maximale afwijkingsgrenswaarden in het Abm en bevestigt de rechtbank ook in haar oordeel dat alleen bij het bestaan van technische kenmerken er aanleiding kan zijn om af te wijken. Dit volgt ook uit een passage in de verdere toelichting op artikel 5.5 van het Abm, waar een specifieke opmerking wordt gemaakt over oudere bestaande installaties: “
Voor oudere gasturbines zijn, afhankelijk van onder meer de toegepaste technieken, soms alleen iets soepeler emissiegrenswaarden voor stikstofoxiden haalbaar. Dat is terug te zien in de maatwerkruimte via de vergunning voor de emissiegrenswaarde voor stikstofoxiden. Ook voor bestaande installaties die procesgassen als brandstof gebruiken is soms alleen een wat hogere emissie haalbaar. Omdat procesbrandstoffen en de installaties waarin ze worden verbrand divers zijn, kan dit het beste van geval tot geval worden beoordeeld. Daarom is ook voor deze installaties een maatwerkruimte opgenomen .”

9.8.

Anders dan het college en Dow , ziet de rechtbank het onverkort handhaven van de basisgrenswaarde niet als een aanzet tot een verdergaande inspanning boven op het toepassen van de best beschikbare technieken (een BBT+ inspanning). De wetgever heeft immers de BBT (en niet verdergaande maatregelen dan BBT) al betrokken bij het bepalen van de basisgrenswaarde en de basisgrenswaarde vormt het uitgangspunt. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de grenswaarde is gesteld voor alle bestaande installaties en dat de wetgever een specifieke afweging heeft gemaakt voor de bestaande installaties. Afwijken, ook als wordt voldaan aan BBT, is geen regel maar een uitzondering. Reeds daarom ziet de rechtbank geen aanleiding meer voor een vergelijking met de afwijkingsbevoegdheid in artikel 2.7 van het Abm, de verwijzing naar een document van Rijkswaterstaat en naar artikel 15, vierde lid, van de RIE en de verwijzingen van het college naar de NeR en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspaak van de Raad van State van 9 mei 2012. ^[5] Deze artikelen, documenten en uitspraak betreffen andere omstandigheden of andere wet- en regelgeving, dan wel het treffen van BBT-maatregelen.

9.9.

De rechtbank is van oordeel dat de economische haalbaarheid van het toepassen van een andere BBT-techniek teneinde te voldoen aan de basisgrenswaarde een rol kan spelen bij de belangenafweging inzake de beslissing om af te wijken van de basisgrenswaarde voor bestaande grote installaties, mits in deze bestaande installatie de BBT wordt toegepast. Als vanwege technische kenmerken van een installatie ondanks het toepassen van BBT de basisgrenswaarde slechts kan worden gehaald door het toepassen van andere BBT, kan het afwijken daarvan gelijk worden gesteld aan de keuze tussen het toepassen van alternatieve best beschikbare technieken of het voortzetten van de reeds toegepaste bestaande techniek. Hierbij kan het college de kosteneffectiviteit van een alternatieve BBT-techniek tot op zekere hoogte betrekken. Als de economische haalbaarheid van het toepassen van een andere BBT geen enkele rol zou spelen, dan zou het bedrijf namelijk gehouden zijn om ondanks het bestaan van technische kenmerken ‘koste wat kost’ nieuwe andere technieken toe te passen om de basisgrenswaarden te behalen als dat nog niet is gelukt. De rechtbank is echter ook van oordeel dat het niet gerechtvaardigd is om kosteneffectiviteit doorslaggevend te laten zijn in de afweging om een bedrijf een alternatieve emissiebeperkende maatregel niet te laten toepassen. Als alleen kosteneffectiviteit de doorslag kan geven, wordt geen recht gedaan aan de achterliggende bedoeling van de wetgever bij het bieden van de maatwerkruimte, namelijk dat de maatwerkruimte alleen bij uitzondering en met enige terughoudendheid kan worden gebruikt voor een (zoals de wetgever dit omschrijft) “iets soepelere” norm. Naast de economische haalbaarheid dient het college ook andere factoren te betrekken bij de belangenafweging, zoals de technische levensduur van de installatie en de toekomstplannen van het bedrijf. Ook aspecten zoals de ligging van het bedrijf, lokale milieuomstandigheden of de resultaten van een integrale afweging van milieueffecten spelen een rol. Per slot van rekening gaat het om
maatwerkruimte . Indien louter op basis van een kosteneffectiviteitsberekening zou kunnen worden afgeweken tot de maximale grenswaarde, worden deze factoren en aspecten buitenspel gezet. Kort samengevat, is de rechtbank van oordeel dat het college kosteneffectiviteit als leidraad heeft kunnen gebruiken om te beoordelen of een alternatieve methode economisch haalbaar is. Het college heeft het resultaat van die beoordeling vervolgens als een van de relevante factoren kunnen betrekken bij de belangenafweging in het kader van de afwijkingsbevoegdheid. De enkele omstandigheid dat een alternatieve emissiereductiemethode niet kosteneffectief is, rechtvaardigt niet automatisch het gebruik van de bevoegdheid tot het afwijken van de basisgrenswaarde. Afwijken blijft een uitzondering en is niet de regel.

10. Eiser is van mening dat in bijlage II van het herstelbesluit de berekeningen van kosteneffectiviteit onvoldoende zijn onderbouwd. Het college lijkt zich te baseren op één proefneming bij één bestaand fornuis en een studie van Technip Energies en enige beperkte achtergrondinformatie die Dow heeft verschaft over de overige relevante kosten. De berekeningen zijn niet te verifiëren of te controleren. Eiser heeft gerichte kritiek op de kosteneffectiviteitsberekening van het plaatsen van een SCR bij installatietype 4.

10.1.

Het college merkt op dat er grenzen zijn aan mogelijkheden om kosteneffectiviteit te onderbouwen. Er is een hoge mate van onzekerheid. Het college heeft aangesloten bij de methodiek uit bijlage 2 van de Activiteitenregeling en bijlage XVc van de Omgevingsregeling. Dit zijn sterk vereenvoudigde methoden om snel na te gaan of sprake is van buitensporig hoge kosten. Het college gaat in zijn reactie op de zienswijzen van eiser gericht in op de kosteneffectiviteitsberekening van eiser van het plaatsen van een SCR bij installatietype 4 en stelt daarvan dat deze op onderdelen in strijd is met de methodiek in bijlage XVc van de Omgevingsregeling. Het college heeft geen aanleiding gezien de kosteneffectiviteitsberekening van Dow onbetrouwbaar te achten.

10.2.

Dow benadrukt dat het om een haalbaarheidsonderzoek gaat en dat het te ver voert om offertes en dergelijke te overleggen. Zij heeft de kosten onderzocht. Juist om zoveel mogelijk recht te doen aan en rekening te houden met de verschillen tussen elk kraakfornuis binnen elk installatietype, is er steeds uitgegaan van een minimale en maximale kostenvariant en dat is ook het verschil in bandbreedtes. Deze berekeningen zijn verifieerbaar. Dow merkt op dat de berekening van eiser is gebaseerd op de kosteneffectiviteitsmethodiek van de Omgevingsregeling, maar dat is niet het toepasselijke juridische kader. Dow heeft een nieuwe berekening overgelegd, opgemaakt met de methodiek uit de Omgevingsregeling van installatietype 4 maar met hogere kosten dan eiser heeft gehanteerd waardoor de methode niet kosteneffectief is

10.3.

De rechtbank ziet in de algemene kritiek van eiser noch de gerichte kritiek op één onderdeel aanleiding voor het oordeel dat het college de uitkomsten in bijlage II van het herstelbesluit niet als leidraad heeft kunnen gebruiken bij de besluitvorming. Het college en Dow merken terecht op dat het gaat om haalbaarheidsonderzoeken. De rechtbank is verder van oordeel dat het college aansluiting heeft mogen zoeken bij de berekeningsmethodiek op basis van de Omgevingsregeling, omdat dit de meest actuele methodiek is. In artikel 5.5 van het Abm is niet voorgeschreven of aangegeven op welke wijze de berekening van kosteneffectiviteit moet plaatsvinden. Bijlage 2 bij de Activiteitenregeling voorziet weliswaar in een methodiek, maar die is niet verplicht voorgeschreven. Daarom kan het college aansluiting zoeken bij een andere methodiek. In zoverre maakt de wijze van berekening van de kosteneffectiviteit bij afwijking van de basisgrenswaarde van artikel 5.5 van het Abm geen deel uit van de regelgeving op basis van ‘het oude recht’ dat gold voor inwerkingtreding van de Wabo.

11. Eiser is van mening dat het college onvoldoende heeft toegelicht waarom vervanging van de branders, geheel of gedeeltelijk (alleen de bodembranders), niet mogelijk is dan wel dat het heel lastig is om de bestaande branders te vervangen. Vervanging van de branders brengt ook verdere mogelijkheden met zich in het kader van het gebruik van externe rookgascirculatie of het gebruik van inerte verdunningsmiddelen, daar waar dat met de huidige branders vanwege technische beperkingen moeilijk is. Eiser vindt het vreemd dat het college in voorschrift 12.5.5 een onderzoeksverplichting heeft opgelegd voor het vervangen van de branders bij installatietype 6 waarbij de kosteneffectiviteit moet worden berekend conform bijlage XVc van de Omgevingsregeling. Volgens eiser had het college het onderzoek moeten verlangen voordat het herstelbesluit werd genomen. Deze handelswijze zorgt ervoor dat Dow langere tijd gebruik kan blijven maken van gedateerde installaties

11.1.

Het college stelt dat het de mogelijkheden van het vervangen van de branders heeft onderzocht. Nieuwe branders hebben een andere dimensie en om ze te plaatsen zal de bemetseling ook moeten worden aangepast. Het vervangen van branders in een bestaande installatie is dus niet een kwestie van het kiezen van een direct beschikbare brander die in iedere situatie toepasbaar is. Dow heeft voor alle installatietypen onderzocht wat de kosten zijn, indien de bestaande branders vervangen worden door nieuwe branders. Dow geeft aan dat voor installatietypen 1 tot en met 5 en 7 een NOx-reductiepercentage van 20% mogelijk is en voor installatietype 6 een NOX- reductiepercentage van 55%. Het college leidt hieruit af dat de kosten van het plaatsen van Low-NOx branders bij de overige installaties niet opwegen tegen de te behalen emissiereductie. De fornuizen van installatietype 6 zijn veel groter dan de fornuizen van de andere installatietypen en bevatten ook meer branders. Dit leidt tot hogere investeringen. Volgens het college is de kosteneffectiviteit van het vervangen van de branders in installatietype 6 bij toepassing van de methodiek in bijlage 2 van de Activiteitenregeling en de ECM-methodiek hoger dan 20 euro per kilo, maar bij toepassing van de methodiek in de Omgevingsregeling iets lager dan 20 euro per kilo. Hiermee wordt een reductie van 55 ton per jaar (voor beide fornuizen tezamen) behaald. Het college heeft hierin aanleiding gezien om Dow een nadere onderzoeksverplichting naar (de kosteneffectiviteit van) vervanging van de branders op te leggen. Daarbij moet Dow de methodiek uit de Omgevingsregeling gebruiken, omdat voor de mogelijke aanpassing van installatietype 6 een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd, waarbij voor de beoordeling het toetsingskader van de Omgevingswet leidend is.

11.2.

Dow voegt daaraan toe dat het vervangen van de branders zeer tijdrovend is. Om de branders te vervangen en deze emissiereductie te kunnen bereiken, moeten zeer ingrijpende aanpassingen worden verricht aan de kraakfornuizen. Dat betekent het (deels) afbreken van het kraakfornuis (wanden en bodem) om het juiste branderontwerp te kunnen installeren en het opnieuw opbouwen van de bodem en wanden (constructie, staalplaten en bemetseling) van het kraakfornuis, zodat de nieuwe branders kunnen worden ingepast. De brandervervanging bij de fornuizen van installatietype 1 heeft vier jaar geduurd. In reactie op de klacht van eiser over de onderzoeksverplichting in voorschrift 12.5.5 merkt Dow op dat zij zich daar niet tegen heeft verzet en ook bezig is met de uitvoering van het onderzoek. Dit vergt tijd en Dow had niet verwacht dat de rechtbank het college een verdere verlenging van de hersteltermijn zou hebben gegund. Als het college naar aanleiding van de uitkomsten van dat onderzoek de vigerende omgevingsvergunning van Dow voor installatietype 6 wenst aan te passen, kan dat (onder voorwaarden) in een afzonderlijk besluit gebeuren.

11.3.

De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit de belangen en omstandigheden in verband met het vervangen van de branders bij alle installaties, met uitzondering van installatietype 6, voldoende in kaart heeft gebracht. Het college heeft hierin aanleiding kunnen zien om met betrekking tot de installatietypen, met uitzondering van type 6, waar nodig, af te wijken van de basisgrenswaarde van artikel 5.5 van het Abm. Het college heeft hierbij de technische kenmerken waaronder de configuratie van de fornuizen kunnen betrekken alsmede de omvang en impact van de ingreep. Ook heeft het college kunnen betrekken dat de kosten van vervanging van de branders bij de overige installatietype dermate hoog zijn dat het niet economisch haalbaar is.

11.4.

Dit is echter anders bij het vervangen van de branders bij installatietype 6. De rechtbank merkt allereerst op dat in het herstelbesluit slechts wordt opgemerkt dat het ook mogelijk is om de bodembranders van type 6 te vervangen, hetgeen leidt tot lagere investeringskosten, maar dat het college dit verder niet heeft uitgewerkt. Weliswaar heeft Dow ter zitting aangegeven dat de kosteneffectiviteitsberekening slechts betrekking heeft op de bodembranders, maar dit valt niet af te leiden uit bijlage 2 bij het herstelbesluit. Als dat zo zou zijn, dan is bijlage 2 bij het herstelbesluit onvoldoende inzichtelijk. Het had op de weg van het college gelegen om de kosteneffectiviteit van het vervangen van alle zij- en bodembranders en van het vervangen van alleen de bodembranders inzichtelijk te maken.
De rechtbank benadrukt verder dat meerdere omstandigheden aanleiding geven om het vervangen van de branders bij installatietype 6 kritisch te beschouwen:

• Het gebruik van de bevoegdheid in artikel 2.22, vijfde lid van de Wabo is mede ingegeven doordat de werkelijke emissie van de fornuizen van installatietype 6 hoger is dan de maximale grenswaarde van artikel 5.5 eerste lid van het Abm.
• De door Dow uitgevoerde theoretische benadering impliceert dat de fornuizen van installatietype 6 nagenoeg de basisgrenswaarde van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm zouden moeten halen. Ze halen dat niet vanwege de door het college en Dow ter zitting gestelde en niet bestreden bijzondere kenmerken.
• De rechtbank neemt verder in aanmerking dat ook de StAB in haar verslag de vraag heeft gesteld of een (behoorlijke) verbetering van de NOx-emissie bij de KTI Jumbo Upgrade fornuizen niet mogelijk is door vervanging van de Low NOx-branders, mede gelet op de leeftijd hiervan (uit 1990).
• Desgevraagd heeft het college aangegeven dat met een emissiereductie van 55% bij vervanging van de branders van installatietype 6 de emissie van de fornuizen van dit type zal voldoen aan de basisgrenswaarde van artikel 5.5 van het Abm. Het vervangen van de branders bij installatietype 6 is dus in potentie een methode waarmee aan de basisgrenswaarde kan worden voldaan.

Dit roept de vraag op waarom het college dan toch gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van de basisgrenswaarde van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm. De rechtbank is niet gebleken van overige beperkingen, omstandigheden of belangen die vervanging van de branders in de weg staan. Het college heeft in het herstelbesluit geen andere aspecten betrokken, zoals de levensduur van de installaties. Het college en Dow hebben niet gesteld noch is de rechtbank gebleken dat de bijzondere kenmerken van de fornuizen die de afwijking van emissiewaarde verklaren bij de theoretische benadering de vervanging van de branders van installatietype 6 in de weg staan. Het college heeft opgemerkt dat in 2029 een groot onderhoud aan de fornuizen van installatietype 6 zal plaatsvinden, waarbij de fornuizen worden stilgelegd. De rechtbank merkt dit aan als een aspect dat bij het gebruik van de bevoegdheid van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm kan worden betrokken. Het college heeft hierbij niet aangegeven waarom een eventueel uitstel tot die periode gerechtvaardigd is, gelet op het belang van het beschermen van het milieu en waarom eerdere vervanging niet van Dow kan worden gevergd. Het college heeft geen andere factoren en aspecten benoemd ter onderbouwing van het gebruik van de afwijkingsbevoegdheid ten aanzien van installatietype 6.
Het enige resterende belang dat pleit voor het gebruik van de afwijkingsbevoegdheid, is de kosteneffectiviteit van het vervangen van de branders. Uit de berekening van het college met toepassing van de nieuwe berekeningsmethodiek van de Omgevingsregeling is gebleken dat de kosteneffectiviteit van vervanging van de branders van installatietype 6 in beginsel binnen de bandbreedte van 5 tot 20 euro per kilo stikstofemissie valt. Ook daarin kan dus geen doorslaggevende reden worden gevonden om af te wijken van de basisgrenswaarde. Bij toepassing van de Abm methodiek is overigens sprake van slechts een geringe overschrijding van de bandbreedte. Bovendien kan aan (het gebrek aan) kosteneffectiviteit, zoals de rechtbank onder 9.9 heeft overwogen, geen doorslaggevende betekenis worden gehecht. De rechtbank kan zich voorstellen dat de brandervervanging tijdrovend en ingrijpend is zoals Dow (en niet het college) stelt, maar ook dit rechtvaardigt geen gebruik van de afwijkingsbevoegdheid, laat staan een gebruik dat niet is beperkt in tijd.

11.5.

Dat brengt de rechtbank bij het opleggen van de onderzoeksverplichting in voorschrift 12.5.5 van het herstelbesluit. De rechtbank begrijpt het herstelbesluit aldus dat het college deze onderzoeksverplichting mede heeft opgelegd ter rechtvaardiging van het gebruik van de afwijkingsbevoegdheid ten aanzien van de fornuizen van installatietype 6. Deze onderzoeksverplichting volstaat echter niet als rechtvaardiging voor het gebruik van de bevoegdheid. Weliswaar is Dow een jaar gegund om dit onderzoek uit te voeren (dat inmiddels bijna is verstreken), maar in het herstelbesluit is niet aangegeven wat hierna gaat gebeuren. Het college heeft de gesommeerde grenswaarde bovendien niet in looptijd beperkt. Dat had wel voor de hand gelegen om vervolgens na het verstrijken van de looptijd, het onderzoek te betrekken bij het stellen van een nieuwe norm. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het college in het bestreden besluit en het herstelbesluit wel een lagere gesommeerde waarde heeft gesteld na de vervanging van de stookinstallatie BF-602a in voorschrift 12.5.2. Niet valt in te zien waarom niet een soortgelijke voorziening kon worden getroffen bij de vervanging van de branders bij installatietype 6.

11.6.

De rechtbank concludeert dat het college het afwijken van de basisgrenswaarde in artikel 5.5 van het Abm voor installatietype 6 onvoldoende heeft onderbouwd en gemotiveerd. Het college heeft weliswaar beoordelingsruimte maar zal het gebruik van deze ruimte wel moeten onderbouwen. Hierin is het college niet geslaagd.

12. Eiser heeft algemene kritiek op het installeren van externe rookgasrecirculatie en het toepassen van inerte verdunningsmiddelen.

12.1.

Het college heeft aangegeven dat het installeren van externe rookgasrecirculatie niet technisch onmogelijk is, maar dat dit niet kan worden toegepast bij de bestaande branders. Met andere woorden, om deze methode toe te passen moeten ook de branders worden vervangen. Hetzelfde geldt voor het toepassen van inerte verdunningsmiddelen. Dit vraagt extra noodzakelijke procesaanpassingen. Dit leidt tot extra investeringen en operationele kosten. In het herstelbesluit is verder overwogen dat deze maatregelen niet kosteneffectief kunnen worden uitgevoerd (de kosten bedragen in de diverse kosteneffectiviteitsberekeningen meer dan 80 euro per kilo).

12.2.

De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft onderbouwd waarom deze maatregel niet wordt verlangd van Dow . Voor zover door het niet toepassen van deze maatregel niet kan worden voldaan aan de basisgrenswaarde, heeft het college met de aanvullende motivering voldoende onderbouwd waarom wordt afgeweken van de basisgrenswaarde.

13. Eiser betoogt dat in het bestreden besluit de aanwezigheid van technische beperkingen voor het plaatsen van een SCR op de installaties onvoldoende is onderbouwd. Eiser wijst op een door Dow overgelegde studie van Technip Energies, die ziet op het installeren van een SCR op installatietypen 2 tot en met 4 (de Emergofornuizen) en een rapport van Oudshoorn. Hieruit blijkt dat met het installeren van een SCR een NOx-reductie van 75 tot 85 procent valt te verwachten. Eiser plaatst vraagtekens bij de stellingen van Dow , dat de funderingen moeten worden aangepast en dat rekening gehouden moet worden met een grotere windbelasting. Eiser mist een uitwerking per installatietype van de technische beperkingen en mogelijkheden en noodzakelijke aanpassingen. Eiser heeft zelf een kosteneffectiviteitsberekening gemaakt voor het toepassen van een SCR.

13.1.

Het college is van mening dat het plaatsen van een SCR op een bestaand fornuis grote risico’s met zich brengt met betrekking tot de fundering en de windbelasting. Het is daarom niet mogelijk zonder vergaande aanpassingen aan (de constructie van) de installatie een SCR op een bestaand fornuis te plaatsen. Het college geeft daarbij aan dat in de industrie weinig voorbeelden zijn waar een SCR in een bestaand kraakfornuis is geplaatst zonder dat hiermee in het ontwerp vooraf rekening is gehouden. Dit wordt in verschillende BREF’s ook vermeld. Het college geeft verder aan dat eiser niet gemotiveerd uiteenzet waarom het onderzoek van Technip Energies ten aanzien van een SCR niet zou kloppen. Daarnaast is het college van mening dat het plaatsen van een SCR niet kosteneffectief kan worden uitgevoerd.

13.2.

Dow leest in het verslag van de StAB, waarin ook is gewezen op technische beperkingen en de noodzaak voor ingrijpende aanpassingen, een bevestiging van haar standpunt. In de industrie is nog nooit een SCR achteraf geplaatst bij een bestaand fornuis, waarbij geen voorziening voor een SCR in het bestaande ontwerp is opgenomen. Het installeren van een SCR geeft daarmee extra risico’s voor de constructie van het fornuis.

13.3.

De StAB heeft het in haar verslag aannemelijk geacht dat het toepassen van een SCR bij de bestaande kraakfornuizen van Dow niet kosteneffectief is. Desgevraagd heeft de StAB ter zitting aangegeven dat het toepassen van een SCR technisch niet onmogelijk is, maar wel erg gecompliceerd, gelet op de aard van de techniek.

13.4.

De rechtbank stelt vast dat het college naast kosteneffectiviteit ook andere aspecten heeft betrokken bij het wegen van deze alternatieve emissiereductiemethode. De rechtbank is van oordeel dat het college met de hierboven weergegeven motivering voldoende heeft onderbouwd waarom deze maatregel niet wordt verlangd van Dow . De rechtbank vindt een bevestiging voor dit oordeel in het advies van de StAB. Voor zover door het niet toepassen van deze maatregel niet kan worden voldaan aan de basisgrenswaarde, heeft het college met de aanvullende motivering voldoende onderbouwd waarom wordt afgeweken van de basisgrenswaarde.

14. Eiser heeft in de zienswijze ook kritiek geuit op de mogelijke procesaanpassingen als alternatieve emissiereductiemethode, waaronder het regelen van het waterstofgehalte in het fuelgas per installatietype, de overmaat van zuurstof in het rookgas en de verlaging van de vuurhaardtemperatuur.

14.1.

Het college geeft aan dat het sturen op een laag waterstofgehalte feitelijk onmogelijk is. Dat komt doordat het type voeding (en daarmee het waterstofgehalte) varieert en omdat sprake is van een grootschalig geïntegreerd petrochemisch complex van installaties die allemaal restgas leveren dat als fuelgas kan worden ingezet. Dow opereert al op een zuurstofovermaat en met een kleine marge. Een nog kleinere marge kan leiden tot explosiegevaar. Een verlaging van de zuurstoftemperatuur gaat gepaard met een verlaging van de productiecapaciteit met 20% en is daardoor ook niet kosteneffectief.

14.2.

Ook Dow merkt op dat het waterstofgehalte van het restgas niet per installatietype geregeld kan worden. Het verlagen van de vuurhaardtemperatuur leidt tot productieverlies en kan niet van haar worden gevergd.

14.3.

Desgevraagd heeft eiser ter zitting aangegeven dat de reactie van het college en Dow op de zienswijze op deze onderdelen kan worden gevolgd. De rechtbank stelt vast dat het college naast kosteneffectiviteit ook andere aspecten heeft betrokken bij het wegen van deze alternatieve emissiereductiemethode. De rechtbank is van oordeel dat het college met de hierboven weergegeven motivering voldoende heeft onderbouwd waarom deze maatregel niet wordt verlangd van Dow . Voor zover door het niet toepassen van deze maatregel niet kan worden voldaan aan de basisgrenswaarde, heeft het college met de aanvullende motivering voldoende onderbouwd waarom wordt afgeweken van de basisgrenswaarde.

15. De rechtbank concludeert dat het college grotendeels het gebruik van de bevoegdheid tot afwijking van de basisgrenswaarde voldoende heeft onderbouwd. Dit geldt echter niet voor de afwijking van de basisgrenswaarde met betrekking tot de fornuizen van installatietype 6.

Heeft het college van 2018 als peiljaar voor de rookgasdebieten mogen uitgaan?

16. Volgens eiser is het college bij het bepalen van de rookgasdebieten ten onrechte uitgegaan van 2018 als peiljaar. Volgens eiser is dit peiljaar ongeschikt, omdat het al zeven jaar geleden is. De hiervoor gegeven reden (een verminderde productie mede vanwege COVID-19), is onvoldoende, omdat consequent een lagere productie wordt gedraaid. Die lagere productie is daarom volgens eiser de nieuwe representatieve bedrijfssituatie. Er kan dan bij vergunningverlening geen gebruik meer worden gemaakt van het enige jaar dat een hogere productie kent. Eiser vindt dat het college onvoldoende inzicht heeft gegeven in de rookgasdebieten en productie in de overige jaren.

16.1.

Ter uitvoering van aanwijzing 5 van de tussenuitspraak heeft het college aan de hand van 2018 de gegevens geverifieerd. Dit vindt het college een representatief peiljaar met een productie dat in de buurt ligt van de vergunde productiecapaciteit. Productievolumes verschillen naar gelang de markt verandert en zijn conjunctuurgevoelig.

16.2.

Dow is van mening dat het college de emissiegegevens heeft kunnen verifiëren aan de hand van peiljaar 2018. Het college heeft daarbij aanvullend en volledigheidshalve ook de verschillende rookgasdebieten van de installatietypen geverifieerd om de verhouding tussen de rookgasvolumes van de installaties, en daarmee het aandeel in de NOx-sommatie, te controleren. De conclusie van het college, dat de verhouding tussen de rookgasdebieten goed overeenkomt, heeft eiser niet betwist.

16.3.

De rechtbank heeft in de tussenuitspraak vastgesteld dat de norm in voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 van het bestreden besluit is gebaseerd op de werkelijke emissies van Dow . Het college heeft ter zitting aangegeven dat het deze werkelijke emissies niet heeft geverifieerd. Daarom heeft de rechtbank gevraagd om verificatie van de daadwerkelijke emissiegegevens. De rechtbank is van oordeel dat het college dit in voldoende mate heeft gedaan. Het college hoefde dit niet te verifiëren aan de hand van andere jaren, maar mocht uitgaan van het jaar dat de vergunde productiecapaciteit het meest benadert. Dit gebrek is hersteld.

Heeft het college kunnen sommeren met toepassing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo?

17. Eiser vraagt aandacht voor de gevolgen van het herstelbesluit. Door het gebruik van de afwijkingsbevoegdheid in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo met toepassing van de maximale grenswaarde van artikel 5.5 van het Abm heeft het college volgens eiser ten onrechte te veel emissieruimte aan Dow verleend. Dit resulteert bij Dow in een (veel) grotere NOx-uitstoot dan wettelijk is toegestaan. Eiser benadrukt de gevolgen voor de leefomgeving en het milieu (bodem, water en lucht) en de gevolgen voor de luchtkwaliteit en volksgezondheid. Omdat het college niet mocht afwijken van de basisgrenswaarde in artikel 5.5 van het Abm, biedt de gesommeerde NOx-emissiegrenswaarde in het bestreden besluit en het herstelbesluit géén gelijkwaardig beschermingsniveau. Daarom is sprake van strijd met artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo. Eiser stelt verder dat het college ten onrechte de toekomstplannen van Dow , waaronder de voorgenomen elektrificatie van de gasturbines van installatietype 10, heeft betrokken bij de afweging om toepassing te geven aan de afwijkingsbevoegdheid van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm.

17.1.

Het college heeft in het herstelbesluit een volledige onderbouwing gegeven van de toets van het gebruik van de bevoegdheid in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo aan artikel 2.14 van de Wabo. Het college heeft daarbij benadrukt dat de opgelegde gesommeerde norm lager is dan de norm die zou kunnen worden opgelegd bij het gebruik van de maximale afwijkingsbevoegdheden in artikel 5.5, eerste lid, van het Abm waardoor het milieu en ook de nabijgelegen Natura 2000-gebieden worden beschermd. Daarom wordt een gelijkwaardig beschermingsniveau behaald. De omstandigheid dat de gasturbines worden geëlektrificeerd, wat zal leiden tot een veel hogere stikstofreductie, heeft het college benoemd als een verwachte ontwikkeling als bedoeld in artikel 2.14, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo. In het kader van de verdere bescherming van het milieu heeft het college de onderzoeksverplichting van voorschrift 12.5.5 opgelegd. Het besluit voldoet volgens het college aan het provinciale milieubeleidsplan en de daarin opgenomen verplichting om vermindering van de luchtemissies na te streven door de onderkant van de BBT-range te vergunnen. Het besluit is genomen met inachtneming van de BBT en de luchtkwaliteitseisen. In het besluit is de staat van nabijgelegen Natura 2000-gebieden verder toegelicht.

17.2.

Dow begrijpt het herstelbesluit zo dat de elektrificatie van de gasturbines is meegenomen als te verwachten ontwikkeling conform artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3, van de Wabo, en niet dat deze zijn meegenomen in de belangenafweging om af te wijken op grond van artikel 5.5, eerste lid, van het Abm

17.3.

De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het bij het stellen van de gesommeerde norm is afgeweken van de basisgrenswaarde in artikel 5.5 van het Abm voor de fornuizen van installatietype 6. Daarom moet ervan worden uitgegaan dat voor dit installatietype niet kan worden afgeweken van de basisgrenswaarde en dat bij het bepalen van het beschermingsniveau ingevolge het Abm moet worden uitgegaan van de basisgrenswaarde voor de fornuizen van installatietype 6. De gesommeerde norm valt fors lager uit als wordt uitgegaan van de basisgrenswaarde voor wat betreft de fornuizen van installatietype 6. De rechtbank is daarom van oordeel dat door het stellen van een gesommeerde norm waarbij wordt uitgegaan van de maximale grenswaarde voor installatietype 6 geen gelijkwaardig beschermingsniveau als bedoeld in artikel 5.6, tweede lid, van het Bor wordt geboden. Daarom heeft het college geen gebruik kunnen maken van de bevoegdheid in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo.

17.4.

Het opleggen van de onderzoeksverplichting in voorschrift 12.5.5 van het herstelbesluit maakt dit niet anders, omdat in dit voorschrift niet is aangegeven wat zal gebeuren na het onderzoek en omdat in voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 een gesommeerde norm met een onbeperkte looptijd wordt opgelegd. Elektrificatie van de gasturbines, wat zal leiden tot een veel hogere stikstofreductie, kan weliswaar worden betrokken bij het gebruik van de bevoegdheid in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo als verwachte ontwikkeling als bedoeld in artikel 2.14, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo, maar niet bij het afwijken van de basisgrenswaarde in artikel 5.5 van het Abm voor een ander installatietype. Het was ten tijde van het herstelbesluit niet zeker dat deze ontwikkeling wordt aangevraagd en evenmin is zeker dat deze ontwikkeling zal worden vergund, wanneer deze aanpassingen worden uitgevoerd en wat de gevolgen hiervan zijn.

17.5.

Eiser heeft geen zienswijzen ingediend tegen de overige motivering van het college maar ook deze overige motivering geeft de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo met toepassing van de maximale grenswaarde voor wat betreft de fornuizen van installatietype 6.

17.6.

De rechtbank concludeert dat het college aanwijzing 4 niet heeft opgevolgd.

Conclusie en gevolgen

18. Uit de tussenuitspraak volgt dat voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 van het bestreden besluit in aanmerking komen voor vernietiging, omdat onvoldoende onderbouwd is waarom afgeweken wordt van de basisgrenswaarde van artikel 5.5 van het Abm voor zover het installatietype 6 betreft. Daarmee zijn de voorschriften gesteld in strijd met artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo en artikel 5.6, eerste en tweede lid, van het Bor. Het college heeft met het herstelbesluit niet alle gebreken hersteld, zodat beide voorschriften in aanmerking komen voor vernietiging. Hoewel eiser zich beklaagt over de onderzoeksverplichting in voorschrift 12.5.5, verzetten hij of Dow zich niet tegen het nieuwe voorschrift in het herstelbesluit, zodat er ook geen aanleiding is om het herstelbesluit en daarmee dit voorschrift te vernietigen.

18.1.

De rechtbank ziet geen aanleiding om het college nogmaals de gelegenheid te geven voor herstel van de gebreken. De rechtbank kan namelijk niet uitsluiten dat uit het onderzoek van Dow volgt dat de branders inderdaad kunnen worden vervangen en dat hiertoe een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder b, van de Omgevingswet moet worden aangevraagd. Een nieuwe tussenuitspraak is daarom niet de meest efficiënte weg om het geschil te beëindigen. Bovendien heeft de procedure al de nodige tijd in beslag genomen.

18.2.

De rechtbank vernietigt voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 van het bestreden besluit. Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat het overige deel van het bestreden besluit en het nieuwe voorschrift 12.5.5 in het herstelbesluit dus niet worden vernietigd. Ook al is ook het beroep tegen het herstelbesluit gegrond, het beroep is niet gericht tegen voorschrift 12.5.5. De vernietiging van beide voorschriften betekent echter wel dat de installaties in het LHC-complex rechtstreeks zullen moeten voldoen aan de individuele basisgrenswaarden uit het Bal. De rechtbank draagt het college op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen zes maanden na dagtekening van deze uitspraak. Dit geeft het college de ruimte om het onderzoek als bedoeld in artikel 12.5.5 van het herstelbesluit bij het nieuwe besluit te betrekken. De rechtbank geeft het college de aanwijzing om eiser direct na ontvangst van het onderzoek als bedoeld in artikel 12.5.5 van het herstelbesluit een exemplaar toe te zenden.

18.3.

De rechtbank beseft dat de uitspraak grote gevolgen heeft voor Dow , omdat de installaties in het LHC-complex niet allemaal kunnen voldoen aan het Bal. Daarom ziet de rechtbank aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen en Dow toe te staan dat zij de in het bestreden besluit vergunde activiteit voortzet waarbij de toegelaten gemiddelde uurconcentratie voor de emissie van NOx van de in tabel 16 van het besluit genoemde installaties maximaal 111 mg/Nm3 bedraagt als ware Dow in het bezit is van een daartoe strekkende omgevingsvergunning. De rechtbank bepaalt dat deze voorlopige voorziening van rechtswege wordt gewijzigd bij in gebruik name van de vervangende stookinstallatie BF-602a waarna de toegelaten gemiddelde uurconcentratie voor de emissie van NOx van de in tabel 16 van het besluit genoemde installaties maximaal 110 mg/Nm3 bedraagt.

De rechtbank bepaalt dat de voorlopige voorziening vervalt zes maanden na dagtekening van deze uitspraak dan wel zoveel eerder als het college een nieuw besluit neemt.

18.4.

De rechtbank bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiser moet vergoeden. Er is geen aanleiding voor een veroordeling tot betaling van de proceskosten, omdat eiser hier niet om heeft verzocht.

Beslissing

De rechtbank:

• verklaart het beroep tegen beide besluiten gegrond;
• vernietigt voorschriften 12.5.1 en 12.5.2 van het bestreden besluit;
• draagt het college op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak binnen zes maanden na dagtekening van deze uitspraak;
• geeft het college de aanwijzing om eiser direct na ontvangst van het onderzoek als bedoeld in artikel 12.5.5 van het herstelbesluit een exemplaar toe te zenden;
• staat Dow bij wege van voorlopige voorziening toe dat zij de in het bestreden besluit vergunde milieubelastende activiteit voortzet als ware Dow in het bezit is van een daartoe strekkende omgevingsvergunning waarbij de toegelaten gemiddelde uurconcentratie voor de emissie van NOx van de in tabel 16 van het bestreden besluit genoemde installaties maximaal 111 mg/Nm3 bedraagt;
• bepaalt dat deze voorlopige voorziening van rechtswege wordt gewijzigd bij in gebruik name van de vervangende stookinstallatie BF-602a, waarna de toegelaten gemiddelde uurconcentratie voor de emissie van NOx van de in tabel 16 van het bestreden besluit genoemde installaties maximaal 110 mg/Nm3 bedraagt;
• bepaalt dat de voorlopige voorziening vervalt zes maanden na dagtekening van deze uitspraak dan wel zoveel eerder als het college een nieuw besluit neemt;
• bepaalt dat het college het griffierecht van € 365 aan eiser moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. R. Grimbergen en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. J. Oosterveer, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2026.

De voorzitter is verhinderd

De uitspraak te ondertekenen.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraken, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.14

Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e:

a. betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval:

1°.de bestaande toestand van het milieu, voor zover de inrichting of het mijnbouwwerk daarvoor gevolgen kan veroorzaken;

2°.de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, mede gezien de technische kenmerken en de geografische ligging daarvan;

3°.de met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk en het gebied waar de inrichting of het mijnbouwwerk zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu;

4°.de voor het einde van de in artikel 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht bedoelde termijn of de krachtens artikel 3.12, zesde lid, aangegeven termijn ingebrachte adviezen en zienswijzen;

5°.de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen;

6°.het systeem van met elkaar samenhangende technische, administratieve en organisatorische maatregelen om de gevolgen die de inrichting of het mijnbouwwerk voor het milieu veroorzaakt, te monitoren, te beheersen en, voor zover het nadelige gevolgen betreft, te verminderen, dat degene die de inrichting of het mijnbouwwerk drijft, met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk toepast, alsmede het milieubeleid dat hij met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk voert;

houdt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval rekening met:

1°.het voor hem geldende milieubeleidsplan;

2°.het bepaalde in de artikelen 10.14 en 10.29a van de Wet milieubeheer;

3°.de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende richtwaarden, voor zover de verplichting tot het rekening houden daarmee is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 of 5.17 van de Wet milieubeheer;

neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht:

1°.dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast;

2°.de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer, is vastgelegd in of krachtens artikel 5.16 van die wet, dan wel voor zover het inrichtingen betreft voortvloeit uit de artikelen 40, 44 tot en met 47, 50, 51, 53 tot en met 56, 59 tot en met 61, 63, tweede lid, 64, 65 of 66 van de Wet geluidhinder;

3°.in afwijking van onderdeel 2°, neemt het bevoegd gezag, voor zover het de geldende grenswaarden betreft, die voortvloeien uit de in dat onderdeel genoemde artikelen van de Wet geluidhinder, bij de beslissing op de aanvraag om een vergunning voor een inrichting, gelegen op een industrieterrein waarvoor een geluidreductieplan als bedoeld in artikel 67 van de Wet geluidhinder is vastgesteld, het geldende geluidreductieplan in acht;

4°.de onderdelen van het advies, bedoeld in artikel 2.26, tweede lid, ten aanzien waarvan in het advies is aangegeven dat daaraan moet worden voldaan, voor zover daardoor geen strijd ontstaat met het bepaalde in de andere onderdelen van dit lid of het tweede lid, of het bepaalde bij of krachtens artikel 2.22;

d. en betrekt het bevoegd gezag bij die beslissing de bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 5.1 van de Wet milieubeheer ter uitvoering van een EU-richtlijn of EU-verordening gestelde milieukwaliteitseisen op de bij die maatregel aangegeven wijze, voor zover de verplichting daartoe krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer is vastgelegd in die maatregel.

2. Voor zover de aanvraag om een activiteit als bedoeld in het eerste lid betrekking heeft op een inrichting waarin stoffen behorende tot een in artikel 9.2.3.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer aangewezen categorie aanwezig kunnen zijn en die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie, draagt het bevoegd gezag er zorg voor dat de beslissing op de aanvraag niet tot gevolg heeft dat minder dan voldoende afstand aanwezig is tussen die inrichting en een beschermd natuurmonument of gebied dat als zodanig is aangewezen krachtens artikel 10 van de Natuurbeschermingswet 1998 of een gebied dat als zodanig is aangewezen krachtens artikel 10a van die wet of dat voorlopig als zodanig is aangewezen krachtens artikel 12 van die wet. Bij de beoordeling van de afstand betrekt het bevoegd gezag de maatregelen die zijn of worden getroffen om een voorval als bedoeld in artikel 17.1 van de Wet milieubeheer waarbij stoffen als bedoeld in de eerste volzin zijn betrokken en waardoor ernstig gevaar voor het milieu ontstaat, in de inrichting te voorkomen of de gevolgen daarvan te beperken.

3. Voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in het eerste lid, kan de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.

4. Het bevoegd gezag geeft in de motivering van de beslissing op de aanvraag te kennen, op welke wijze de in het eerste lid, onder a, genoemde aspecten de inhoud van het besluit hebben beïnvloed. Indien toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, onder c, onder 3°, vermeldt het bevoegd gezag dit in de motivering.

5. In afwijking van het eerste tot en met vierde lid wordt in gevallen als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, de omgevingsvergunning verleend indien wordt voldaan aan de in het laatstgenoemde lid gestelde voorwaarden.

6. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor een inrichting of mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden bepaald. Daarbij kan worden bepaald dat de gestelde regels slechts gelden in gevallen die behoren tot een daarbij aangewezen categorie.

7. Bij de toepassing van het eerste lid worden gronden en bouwwerken in de omgeving van de inrichting in aanmerking genomen overeenkomstig het bestemmingsplan, de beheersverordening, of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning.

Artikel 2.22

1. In een omgevingsvergunning worden het project en de activiteiten waarop het betrekking heeft, duidelijk beschreven.

2. Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. Indien toepassing is gegeven aan artikel 2.27, vierde lid, worden aan een omgevingsvergunning tevens de bij de verklaring aangegeven voorschriften verbonden. De aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften zijn op elkaar afgestemd.

3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden voor daarbij aangewezen categorieën activiteiten of gevallen regels gesteld met betrekking tot het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning. Hiertoe kunnen behoren regels met betrekking tot:

a. voorschriften ter uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie met betrekking tot de fysieke leefomgeving;

b. voorschriften, inhoudende een verplichting om te voldoen aan nadere eisen die door een bij het voorschrift aangewezen bestuursorgaan worden gesteld;

c. voorschriften, inhoudende een verplichting voor het krachtens onderdeel b aangewezen bestuursorgaan om van de in dat onderdeel bedoelde eisen op een daarbij aan te geven wijze openbaar kennis te geven;

d. voorschriften die nodig zijn met het oog op het belang van de archeologische monumentenzorg;

e. voorschriften die niet aan de omgevingsvergunning kunnen worden verbonden.

4. Bij een verordening als bedoeld in artikel 2.2 kunnen voor de betrokken categorieën activiteiten eveneens regels worden gesteld met betrekking tot het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning.

5. Voor zover met betrekking tot de activiteit algemeen verbindende voorschriften gelden, kunnen de voorschriften die aan de vergunning worden verbonden daarvan alleen afwijken voor zover dat bij die regels is toegestaan. In afwijking van de eerste volzin worden aan een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort, voorschriften verbonden die afwijken van de algemeen verbindende voorschriften, bedoeld in de eerste volzin, voor zover met die voorschriften niet wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het tweede of derde lid of artikel 2.14.

6. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen in daarbij aangewezen categorieën gevallen regels worden gesteld omtrent het voorbereiden, vormgeven, inrichten of beschikbaar stellen van een omgevingsvergunning of omtrent de uitvoerbaarheid daarvan.

Activiteitenbesluit milieubeheer

Artikel 5.1

1. Deze paragraaf is van toepassing op het in werking hebben van een grote stookinstallatie, met uitzondering van:

(…)

e.in de chemische industrie gebruikte reactoren;

(…)

Artikel 5.5

1. De emissies van stikstofoxiden overschrijden de emissiegrenswaarden van tabel 5.5 niet.

Tabel 5.5

Vaste brandstoffen

100 mg/Nm3

Vloeibare brandstoffen

Type stookinstallatie, type brandstof

– gasturbine, met inbegrip van een STEG

50 mg/Nm3

– bestaande grote stookinstallatie, indien wordt gestookt met vloeibare productieresiduen als niet-commerciële brandstof afkomstig uit de eigen installatie

150 mg/Nm3

– andere grote stookinstallatie, 50 – 100 MW

120 mg/Nm3

– overig

85 mg/Nm3

Gasvormige brandstoffen

Type stookinstallatie, type brandstof

– gasmotor

33 mg/Nm3

– gasturbine, met inbegrip van een STEG;

bij vergunningverlening voor 17 augustus 2017, kan het bevoegd gezag bij vergunningvoorschrift een ruimere eis tot 50 mg/Nm3 stellen.

35 mg/Nm3

– bestaande grote stookinstallatie indien het een gasturbine betreft, met inbegrip van een STEG;

bij een bedrijfstijd minder dan 1.500 uur per jaar kan het bevoegd gezag bij vergunningvoorschrift een ruimere eis tot 75 mg/Nm3 stellen.

60 mg/Nm3

– andere grote stookinstallatie, indien wordt gestookt met aardgas

70 mg/Nm3

– andere bestaande grote stookinstallatie;

het bevoegd gezag kan op grond van technische kenmerken bij vergunningvoorschrift een ruimere eis tot 150 mg/Nm3 toestaan voor zover passend binnen de grenzen van het uitvoeringsbesluit (EU) 2017/1442

100 mg/Nm3

– andere grote stookinstallatie

80 mg/Nm3

2 In afwijking van het eerste lid voldoet een stookinstallatie die voor de datum van inwerkingtreding van dit lid in bedrijf is genomen, tot 17 augustus 2021 aan de emissiegrenswaarden in tabel 5.5a.

Tabel 5.5a

Vaste brandstoffen

100 mg/Nm3

Vloeibare brandstoffen

Type stookinstallatie, totaal nominaal thermisch ingangsvermogen

– gasturbine, met inbegrip van een STEG

50 mg/Nm3

– bestaande grote stookinstallatie, indien wordt gestookt met vloeibare productieresiduen als niet-commerciële brandstof afkomstig uit de eigen installatie

150 mg/Nm3

– andere grote stookinstallatie, 50 – 300 MW

120 mg/Nm3

– andere grote stookinstallatie, > 300 MW

100 mg/Nm3

Gasvormige brandstoffen

Type stookinstallatie, type brandstof

– gasturbine, met inbegrip van een STEG

50 mg/Nm3

– gasmotor

33 mg/Nm3

– bestaande grote stookinstallatie indien het een gasturbine betreft, met inbegrip van een STEG, die met aardgas wordt gestookt:

a. die in een systeem met warmtekrachtkoppeling wordt gebruikt met een rendement van meer dan 75%,

b. die in een warmtekrachtcentrale wordt gebruikt met een gemiddeld jaarlijks totaal elektrisch rendement van meer dan 55%, of

c. die voor mechanische aandrijving wordt gebruikt, waarin het rendement van de gasturbine wordt vastgesteld in ISO-basisbelastingsomstandigheden

75 mg/Nm3

– bestaande grote stookinstallatie indien het een gasturbine betreft, met inbegrip van een STEG, die met andere gassen wordt gestookt

75 mg/Nm3

– bestaande grote stookinstallatie, indien wordt gestookt met hoogovengas, cokesovengas, gassen met lage calorische waarde verkregen door vergassing van raffinageresiduen, of andere gassen, uitgezonderd een gasturbine en gasmotor

150 mg/Nm3

– andere grote stookinstallatie, indien wordt gestookt met hoogovengas, cokesovengas, gassen met lage calorische waarde verkregen door vergassing van raffinageresiduen, of andere gassen

100 mg/Nm3

– andere grote stookinstallatie, indien wordt gestookt met aardgas

70 mg/Nm3

3 In afwijking van het eerste en tweede lid stelt het bevoegd gezag bij vergunningvoorschrift voor een bestaande grote stookinstallatie die wordt gestookt met aardgas en die niet kan voldoen aan de op grond van het eerste en tweede lid toepasselijke emissiegrenswaarde, een emissiegrenswaarde voor stikstofoxiden van ten hoogste 100 mg/Nm3 vast, tenzij het betreft een gasturbine of gasmotor.

Besluit omgevingsrecht

Artikel 5.6

1. Het bevoegd gezag verbindt op basis van de aanvraag aan de omgevingsvergunning voorschriften, inhoudende de verplichting tot het treffen van technische maatregelen of de naleving van gelijkwaardige parameters. Voor zover die voorschriften betrekking hebben op een IPPC-installatie, wordt daarbij niet het gebruik van bepaalde technieken of technologieën voorgeschreven.

2. Indien voorschriften als bedoeld in het eerste lid aan de omgevingsvergunning worden verbonden in plaats van voorschriften als bedoeld in artikel 5.5, eerste en tweede lid, leiden de technische maatregelen of gelijkwaardige parameters tot een gelijkwaardige bescherming van het milieu.

(…)

Nota van toelichting bij artikel 5.5 van het Abm

3. Wijziging algemene regels grote stookinstallaties

De Nederlandse milieuregelgeving voor grote stookinstallaties is met onderhavig wijzigingsbesluit in lijn gebracht met de BBT-conclusies. In Nederland staan ongeveer 200 grote stookinstallaties in de energiesector, de staalindustrie en de chemische industrie. De meest gebruikte brandstof is aardgas en verder zijn er ongeveer 100 installaties op procesgassen uit de industrie en vijf kolencentrales. Voor grote stookinstallaties gelden voorschriften voor de belangrijkste emissies naar de lucht, zoals stof, zwaveldioxide en stikstofoxiden. Deze voorschriften zijn aangescherpt, zodat Nederland blijft voldoen aan de emissiegrenswaarden. Daarnaast zijn nieuwe voorschriften opgenomen voor emissies naar de lucht van andere stoffen en voor emissies naar water. Er is zoveel mogelijk aangesloten bij bestaande vergunningen en algemene regels. Als er geen praktijkvoorbeelden zijn, is gekozen de soepele kant van de Europese emissieniveaus uit de BBT-conclusies over te nemen. Hiermee wordt aan de ene kant het huidige beschermingsniveau gehandhaafd en wordt er aan de andere kant geen generieke nationale kop gerealiseerd die tot onredelijke kosten kan leiden. Het aanscherpen van emissieniveaus in de vergunning is en blijft mogelijk, hoewel voor oude installaties onder voorwaarden ook soepeler maatwerk in de vergunning mogelijk blijft. Dit neemt niet weg dat ook bestaande installaties één of een combinatie van beste beschikbare technieken moeten toepassen om te voldoen aan de Richtlijn industriële emissies. De specifieke invulling daarvan is opgenomen in de BBT-conclusies. Het resulterende maximale emissie niveau is met dit wijzigingsbesluit opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Dit kan lager liggen dan de soepele kant van de emissieniveaus uit de BBT-conclusies. De algemene regels zijn daarmee afdoende voor het grootste deel van de installaties, zodat de bestuurlijke lasten voor de implementatie door aanpassen van vergunningen beperkt blijven. Maatwerk is alleen gereserveerd voor de uitzonderingen. Het gaat dan om installaties die technisch afwijken, bijvoorbeeld door een ander ontwerp, andere technieken of afwijkende brandstoffen. Maatwerk is niet bedoeld voor het opnieuw maken van de BBT-afweging. Die is al gemaakt bij het vaststellen van de BBT-conclusies.

(…)

3.1

Aanscherping bestaande emissiegrenswaarden grote stookinstallaties

In het Activiteitenbesluit milieubeheer zijn ter omzetting van de Richtlijn industriële emissies emissiegrenswaarden opgenomen voor zwaveldioxide (SO2 ), stikstofoxiden (NOx ), koolmonoxide (CO) en totaal stof. De nieuwe BBT-conclusies drukken de te halen emissieniveaus voor deze componenten uit in dag- en jaargemiddelden. De Richtlijn industriële emissies en het Activiteitenbesluit milieubeheer werken tot nu toe met maandgemiddelden en een afgeleid daggemiddelde. Dit heeft uit oogpunt van eenvoud ook de voorkeur. Daarom zijn de emissieniveaus uit de BBT-conclusies omgerekend naar maandgemiddelden met behulp van de omrekenmethode uit bijlage 13.3 van het BREF-document Grote stookinstallaties. De omrekening leidt volgens het BREF-document tot een gelijkwaardig emissieniveau, niet strenger of minder streng. De juridische grondslag hiervoor wordt geboden door artikel 15, derde lid, onder a, van de Richtlijn industriële emissies, dat ruimte geeft voor kortere middelingstijden. (…)Voor oudere gasturbines zijn, afhankelijk van onder meer de toegepaste technieken, soms alleen iets soepeler emissiegrenswaarden voor stikstofoxiden haalbaar. Dat is terug te zien in de maatwerkruimte via de vergunning voor de emissiegrenswaarde voor stikstofoxiden. Ook voor bestaande installaties die procesgassen als brandstof gebruiken is soms alleen een wat hogere emissie haalbaar. Omdat procesbrandstoffen en de installaties waarin ze worden verbrand divers zijn, kan dit het beste van geval tot geval worden beoordeeld. Daarom is ook voor deze installaties een maatwerkruimte opgenomen.

Voetnoten

1. ECLI:NL:RBOBR:2024:4825.

2. Richtlijn 2010/75/EU.

3. Het gaat om Recommended Practice 535 ‘Burners for Fired Heaters in General Refinery Services’ van het American Petroleum Institute (API).

4. Zie voor de uitwerking rechtsoverweging 11.5, vijfde streepje, van de tussenuitspraak. Uit tabel 18 van het bestreden besluit leidt de rechtbank daar af dat sommeren met de basisgrenswaarden, leidt tot een gesommeerde norm van 85,36 NOx mg/Nm3. Indien wordt gesommeerd met gebruik van de maximale afwijkingsbevoegdheid dan wel tot de werkelijke emissie leidt dit tot een gesommeerde norm van 113,56 NOx mg/Nm3.

5. ECLI:NL:RVS:2012:BW5268.