Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Team bestuursrecht
Zittingsplaats Zwolle
Registratienummer: Awb 12/2090
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Stichting Natuur- en Milieuplatform Steenwijkerland,
gevestigd te Paasloo, eiseres,
gemachtigde: Y. Schuringa,
en
het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland, verweerder,
alsmede
De Kluft Ossenzijl B.V.,
gevestigd te Ossenzijl, derde partij.
Procesverloop
Bij besluit van 16 augustus 2012 heeft verweerder aan de derde partij een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van 10 lodges met steigers op het perceel Hoogeweg 26 te Ossenzijl.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het beroep is ter zitting van 17 januari 2013 behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door A.M. De Vries en H. Plat. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Van den Berg. Voor de derde partij zijn verschenen O. Van der Berg en G. Van der Berg.
Overwegingen
1. Het beroep is ingediend bij de rechtbank Zwolle-Lelystad. Met ingang van 1 april 2013 is de zogeheten Splitswet (Staatsblad 2012, 666) in werking getreden. Hierdoor is het per 1 januari 2013 ingevolge de Wet herziening gerechtelijke kaart (Staatsblad 2012, 313) gevormde arrondissement Oost-Nederland gesplitst in de arrondissementen Gelderland en Overijssel. Als gevolg hiervan wordt deze uitspraak gedaan door de rechtbank Overijssel.
2. Op 24 mei 2011 heeft de derde partij een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend ten behoeve van de bouw van 5 6-persoons lodges en 5 4-persoons lodges met terrassen/steigers op zijn recreatiecentrum aan de Hoogeweg 26 te Ossenzijl.
Op 8 november 2011 heeft het waterschap Reest en Wieden aan de derde partij een vergunning op grond van onder andere de Waterwet verleend voor het plaatsen, hebben en onderhouden van 10 lodges met steigers in een watergang die in beheer en onderhoud is bij het waterschap.
Op 31 januari 2012 heeft verweerder bekend gemaakt voornemens te zijn de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Eiseres heeft op 8 maart 2012 gebruik gemaakt van de mogelijkheid een zienswijze in te dienen.
Op 13 april 2012 hebben gedeputeerde staten van de provincie Overijssel naar aanleiding van deze aanvraag een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 47b van de Natuurbeschermingswet afgegeven, onder de voorwaarde dat verweerder een aantal, met name genoemde voorschriften, aan de omgevingsvergunning verbindt.
Op 23 juli 2012 hebben gedeputeerde staten voor het bouwplan een ontheffing verleend als bedoeld in artikel 2.7.6, vierde lid, van de Omgevingsverordening Overijssel 2009.
Hierna heeft verweerder het door eiseres bestreden besluit genomen.
3. De rechtbank overweegt als volgt.
De derde partij exploiteert een recreatieterrein op het perceel Hoogeweg 26 te Ossenzijl. Op het terrein bevinden zich een kampeerterrein, een jachthaven, een hotel, horeca- en sportvoorzieningen en parkeerterreinen.
Het bouwplan voorziet in de bouw van 10 lodges met overdekt terras en steiger. De 4-persoons lodges hebben een oppervlakte van ca. 42 m2, en de 6-persoonslodges hebben een oppervlakte van ca. 52 m2. De lodges zijn in mei 2011 al geplaatst.
4. Het bouwplan bevindt zich binnen de begrenzing van het bestemmingsplan “Camping De Kluft”en heeft daarin de bestemming “Recreatieve doeleinden” met nadere aanduiding “gebied t.b.v. sport en spel”. De lodges passen niet binnen deze bestemming.
Ook bevinden de lodges zich binnen de Ecologische hoofdstructuur (EHS).
5. Artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt – samengevat - dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat bestaat uit het bouwen van een bouwwerk resp. het gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
Artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo bepaalt dat, wanneer het gaat om een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning alleen kan worden verleend:
1º met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking;
2º in de bij algemene maatregels van bestuur aangewezen gevallen (die zijn opgenomen in artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor);
3º indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Uit het bepaalde in artikel 3.11 vloeit voort dat verweerder integraal verantwoordelijk is voor het door eiseres bestreden besluit, inclusief de besluitonderdelen die rechtstreeks voortvloeien uit de door gedeputeerde staten verleende verklaring van geen bedenkingen.
6. Niet in geschil is dat voor de activiteit bouwen geen omgevingsvergunning is vereist.
7. De rechtbank heeft aldus te beoordelen of verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de beoogde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en of het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Aan het besluit ligt de ruimtelijke onderbouwing Weerribbenlodges recreatiecentrum de Kluft te Ossenzijl ten grondslag. Deze onderbouwing bevat onder andere een projectbeschrijving, een toets aan Rijks-, provinciaal, regionaal en gemeentelijk beleid, en beschrijft de omgevingsaspecten. De onderbouwing is voorzien van een natuurtoets.
De 10 lodges zijn geplaatst op een schiereiland. Het schiereiland vormt een buffer tussen de schiereilanden aan de noordkant die in gebruik zijn als kampeerterrein en de aan de andere zijde gelegen natuurgebieden. De lodges staan aan noordzijde van de landtong. In de vergunning is het voorschrift opgenomen dat voor parkeren alleen gebruik mag worden gemaakt van de parkeervoorziening aan het begin van de landtong.
De landtong is in de jaren ’70 aangelegd en met bos begroeid. In 1998 is het bos grotendeels gekapt met het oog op een toekomstige inrichting die niet is doorgegaan. Nadien is het gebied opnieuw met bomen begroeid. Een deel van de bomen is gekapt voor de aanleg van de lodges; aan de andere zijde is het bos in stand gebleven. Aan de verleende vergunning is het voorschrift verbonden dat deze bebossing in stand blijft.
Bij volledige bezetting kunnen er 50 gasten in de lodges verblijven. Het maximum aantal gasten op het gehele recreatieterrein bedraagt 1800.
In het bestemmingsplan dat voor deze locatie in voorbereiding is worden de lodges positief bestemd. De nog resterende strook bos krijgt een natuurbestemming.
Verweerder heeft overwogen dat de betreffende landtong onder vigeur van het huidige bestemmingsplan een dagrecreatieve functie heeft. Op basis daarvan kunnen alle bomen worden weggehaald teneinde hier een grasveld te realiseren voor sport- en spelactiviteiten.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gebruik van de lodges niet tot meer overlast voor de omgeving zal leiden en verwacht juist een kwaliteitsverbetering. Daar komt bij dat de lodges door de aanwezigheid van de bosstrook landschappelijk goed kunnen worden ingepast. Ook met het materiaal- en kleurgebruik is rekening gehouden met de omgeving.
Eiseres stelt dat sport en spel minder schadelijke gevolgen heeft, nu dit naar zijn aard een tijdelijk karakter heeft. De lodges kunnen daarentegen etmaal- en jaarrond worden gebruikt. Verweerder acht dit op zich een terechte vaststelling. Echter, om het gebied geschikt te maken voor sport en spel, dient een groot deel van de houtopslag te worden verwijderd. Daarmee wordt het naar zijn aard minder of ongeschikt als schuil- en foerageergebied voor dieren en groeigebied voor planten. In het nu voorliggende plan wordt meer dan de helft van het aanwezige bos gehandhaafd. Ingevolge het aan het bestreden besluit verbonden voorschrift en het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan, dient deze bosstrook in stand te blijven. De bufferfunctie van de landtong blijft als gevolg daarvan grotendeels in stand.
In de verklaring van geen bedenkingen van 13 april 2012 hebben gedeputeerde staten het project getoetst aan de beoordelingskaders van de Natuurbeschermingswet 1998 en het (ontwerp)aanwijzingsbesluit Natura 2000-gebied “Weerribben’. De opgenomen over-wegingen maken deel uit van het bestreden besluit.
Volgens verweerder is geen sprake van negatieve effecten van de voorgenomen ontwikkeling op de instandhoudingsdoelen van het gebied. Daarbij is onder andere overwogen dat de landtong in een druk recreatiegebied ligt waardoor van een optimaal leefgebied van habitatsoorten geen sprake is. Dit heeft gedurende een groot deel van het jaar invloed. Weliswaar vermeerdert het aantal recreanten licht, en wordt ook het seizoen enigszins verlengd, maar de instandhoudingsdoelen voor broedvogels komen niet in gevaar nu hier geen geschikt leefgebied voor broedvogels voorkomt. Ook het leefgebied van andere soorten verslechtert naar verwachting niet. Dit is het gevolg van het feit dat de huidige verstoring van het gebied al maximaal is. Negatieve effecten op de omliggende trilvenen worden niet verwacht, nu deze slecht bereikbaar zijn en niet aantrekkelijk om aan te meren.
Eiseres heeft betoogd dat een toename van 50 extra gasten niet als kleinschalig kan worden afgedaan en dat het onderzoek naar schade voor de natuur onvoldoende is geweest. Zij verwacht dat recreanten juist wel op het trilveen af zullen komen.
De rechtbank overweegt dat een toename met 50 gasten, gelet op de omvang van het gehele recreatieterrein, waarop 1800 recreanten kunnen verblijven, als relatief kleinschalige wijziging kan worden gekwalificeerd. Er is derhalve al sprake van recreatiedruk op de omliggende gebieden, waaronder de door eiseres aangehaalde trilveengebieden. De nu beoogde uitbreiding zal die druk niet significant doen toenemen. Ter zitting is namens de derde partij verklaard dat het aantal kampeerplaatsen op het terrein is teruggebracht met 10. Het aantal bezoekers zal daardoor in zijn totaliteit niet toenemen.
De natuurtoets, waarin een beoordeling is gemaakt in het kader van de natuurwetgeving en –beleid, is uitgevoerd nadat de werkzaamheden al waren uitgevoerd. In dit rapport is geconcludeerd dat als gevolg hiervan een toetsing niet goed mogelijk is. De inschatting is echter dat de toegebrachte schade aan beschermde soorten beperkt is, gelet op de beperkte faunistische waarde van het bos. Verder is in het rapport geconcludeerd dat sprake is van een kwalitatieve aantasting, die echter dusdanig klein is dat deze wegvalt tegen de bestaande recreatieve druk die hier lokaal al aanwezig is. Het betoog faalt.
Met betrekking tot het betoog van eiseres dat niet is gezocht naar alternatieven overweegt de rechtbank dat verweerder gemotiveerd heeft gesteld dat de ruimte voor alternatieven beperkt is en dat het huidige plan in recreatief opzicht een kwalitatief hoogwaardige aanvulling vormt.
Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat geen sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, zodat deze ontwikkelingen niet kunnen worden toegestaan in de EHS.
In de Omgevingsverordening Overijssel 2009 (Omgevingsverordening) is bepaald dat voor relatief kleinschalige wijzigingen van het bestemmingsplan of regels ter zake het gebruik van de grond ontheffing kan worden verleend, mits aan bepaalde condities is voldaan. Gedeputeerde staten hebben deze ontheffing verleend op 23 juli 2012. De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of tegen dit besluit een afzonderlijke rechtsgang open staat. Blijkens de toelichting bij de Omgevingsverordening staat tegen verleende ontheffingen zelfstandig bezwaar en beroep open. Uit het door verweerder op verzoek van de rechtbank nagezonden stuk blijkt dat gedeputeerde staten de betreffende ontheffing ook aan eiseres hebben toegezonden. De vraag of er een rechtsmiddelclausule onder dit besluit had gemoeten wordt door de provincie in het midden gelaten.
In zijn uitspraak van 1 februari 2012 (LJN BV2454) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ten aanzien van dit punt echter het volgende overwogen:
“Deze ontheffing is uitsluitend met het oog op het projectbesluit van 11 januari 2011 verleend. Tegen een besluit tot het verlenen van een ontheffing kunnen met het oog op een doelmatige rechtsgang eerst rechtsmiddelen worden aangewend bij het besluit waarop het betrekking heeft. Voor zover het beroep betrekking heeft op het besluit van 23 augustus 2010 tot verlening van de ontheffing, maakt het derhalve deel uit van dit geding”.
Gelet op het bepaalde in deze uitspraak zal de rechtbank de op 23 juli 2012 verleende ontheffing in de toetsing betrekken.
Titel 2.7 van de Omgevingsverordening ziet op de Ecologische Hoofdstructuur. Artikel 2.7.3, tweede lid, stelt regels omtrent de inhoud van onder andere bestemmingsplannen en projectbesluiten in de EHS. Deze dienen (in zijn algemeenheid) te strekken tot behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van de gebieden van bestaande of te ontwikkelen natuur. De bestemmingsplannen moeten regels bevatten ter bescherming van de wezenlijke kenmerken en waarden en mogen geen bestemmingen aanwijzen die significant negatieve effecten op de wezenlijke kenmerken en waarden hebben.
Artikel 2.7.6, eerste lid, van de Omgevingsverordening bepaalt dat gedeputeerde staten ontheffing kunnen verlenen van het bepaalde in en krachtens artikel 2.7.3, tweede lid.
Het vierde lid van artikel bepaalt dat een ontheffing als bedoeld in het eerste lid kan worden verleend als sprake is van een relatief kleinschalige wijziging van het bestemmingsplan of van de regels ter zake van het gebruik van grond als is aangetoond en verzekerd dat deze wijziging:
a. de wezenlijke kenmerken en waarden slechts in beperkte mate aantast;
b. de kwaliteit en kwantiteit van de EHS op het betreffende gebiedsniveau ten minste behoudt;
c. plaatsvindt na een zorgvuldige afweging van alternatieve locaties;
d. maatregelen bevat die resulteren in een goede landschappelijke en natuurlijke inpassing.
Gedeputeerde staten stellen dat sprake is van een relatief kleinschalige ontwikkeling, gelet op de omvang van de al jarenlang aanwezige camping. Verder is in de ontheffing overwogen dat op de landtong weliswaar een sport- en spelbestemming rust, maar door de ontstane bebossing ecologische en landschappelijke waarden heeft. Deze waarden worden door het plaatsen van de lodges slechts in beperkte mate aangetast, zeker nu de lodges aan de zijde van het schiereiland zijn gebouwd die ziet op de rest van de camping. Door de nog aanwezige bosstrook aan de andere zijde zijn de lodges landschappelijk goed ingepast. In het nieuwe bestemmingsplan krijgt de landtong een natuurbestemming, zodat de bufferfunctie tussen het recreatieterrein en de EHS is gewaarborgd.
De rechtbank is van oordeel dat het project, gelet op de omvang ervan, in relatie tot de omvang van het reeds bestaande recreatieterrein (waar, zoals eerder gesteld, in totaal zo’n 1800 gasten kunnen verblijven) kan worden aangemerkt als een relatief kleinschalige wijziging. Er lag al een recreatieve bestemming op het perceel; met uitzondering van de positief te bestemmen lodges wordt die in het nieuwe bestemmingsplan omgezet naar een natuurbestemming. Gelet op de voorgenomen planologische ontwikkelingen, de wijze waarop de lodges zijn ingepast en het feit dat niet is gebleken dat de wezenlijke kenmerken en waarden in meer dan beperkte mate worden aangetast, is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden geoordeeld dat gedeputeerde staten de ontheffing als bedoeld in artikel 2.7.6, vierde lid, van de Omgevingsverordening niet hadden kunnen verlenen.
Eiseres verwijt verweerder tot slot dat de onrechtmatige daden van de derde partij op deze wijze worden beloond. De rechtbank overweegt dat, wanneer illegale situaties worden geconstateerd, verweerder in principe gehouden is daartegen handhavend op te treden, mits de illegale situatie kan worden gelegaliseerd. Verweerder heeft dat onderzocht en is tot de conclusie gekomen dat de voorliggende activiteit kan worden gelegaliseerd. Dit betoog kan derhalve evenmin doel treffen.
Gezien vorenstaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stelen dat de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat aan het bestreden besluit een goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt.
Het beroep is ongegrond.
8. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, rechter, en door hem en mr. P.A.M. Spreuwenberg als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
U kunt ook digitaal hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Kijk op www.raadvanstate.nl voor meer informatie over het indienen van digitaal beroep