Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Bestuursrecht
Zittingsplaats Zwolle
Registratienummer: Awb 14/389
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1],
[eiser 2],
[eiser 3],
[eiser 4],
[eiser 5],
[eiser 6],
[eiser 7],
[eiser 8],
[eiser 9],
[eiser 10],
[eiser 11],
[eiser 12],
[eiser 13],
[eiser 14],
[eiser 15],
[eiser 16],
[eiser 17],
[eiser 18],
allen wonende te Borne, eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Borne, verweerder,
alsmede
[taxibedrijf] v.o.f, h.o.d.n. [uitvaartbegeleiding],
gevestigd te Borne, derde partij.
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2014 heeft verweerder aan de derde partij een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een extra inrit, het plaatsen van een extra inloopdeur, het veranderen van een rijksmonument en een functiewijziging van woning naar uitvaarthuis. De vergunning heeft betrekking op het perceel [adres] te Borne.
Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het beroep is ter zitting van 27 mei 2014 behandeld. Verschenen zijn [eiser 1], [eiser 2], [eiser 3], [eiser 5], [eiser 9], [eiser 12], [eiser 8], [eiser 13], en [eiser 6]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger verweerder 1] en [vertegenwoordiger verweerder 2]. De derde partij heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger derde partij].
De zaak is ter zitting gevoegd behandeld met het beroep met procedurenummer 14/458. Nadien zijn de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
1.
De derde partij is eigenaar van het perceel Stationsweg 9 te Borne. Het daarop gesitueerde pand is een voormalig badhuis, dat een woonfunctie heeft gekregen. Het pand is aangewezen als rijksmonument. De derde partij wil de functie nu wijzigen naar uitvaarthuis. Op 16 mei 2013 heeft de derde partij daartoe een aanvraag omgevingsvergunning ingediend. Hierin is aangevraagd:
- een extra uitrit aan de voorzijde van het perceel;
- het aanbrengen van een extra inloopdeur aan de achterzijde; en
- een functiewijziging van woning naar uitvaarthuis.
Op 31 mei 2013 heeft de welstandscommissie positief over het project geadviseerd. Op 3 juli 2013 heeft ook de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed positief geadviseerd.
Op 13 september 2013 heeft verweerder het ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Eisers hebben daartegen hun zienswijzen naar voren gebracht.
Op 13 januari 2014 heeft verweerder het door eisers bestreden besluit genomen en de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
De omgevingsvergunning bestaat uit de volgende toestemmingen:
- het bouwen van een bouwwerk (omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo));
- het in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument (omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo); en
- het maken en hebben van een uitweg (artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo).
Tevens heeft verweerder in dit besluit, ten behoeve van de verlening van de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, in verband met de parkeermogelijkheden, artikel 2.5.30, vierde lid, aanhef en onder b, van de Bouwverordening van de gemeente Borne 2012 (Bouwverordening) toegepast.
Eisers hebben tegen het besluit van 13 januari 2014 beroep ingesteld.
Ook hebben zij de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 1 april 2014 heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen.
Ontvankelijkheid
2.
De rechtbank zal zich in de eerste plaats uitlaten over de ontvankelijkheid van eisers.
In artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is samengevat bepaald dat geen beroep kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen tegen een ontwerpbesluit naar voren heeft gebracht.
Ter zitting is vast komen te staan dat [eiser 4] en [eiser 6] geen zienswijzen hebben ingediend. Met betrekking tot de vraag of [eiser 16] en [eiser 17] zienswijzen hebben ingediend, is ter zitting geen helderheid verschaft. Bij de gedingstukken bevinden zich geen stukken die daarop wijzen, zodat de rechtbank het er voor houdt dat ook zij geen zienswijzen hebben ingediend.
Uit het bepaalde in artikel 6:13 van Pro de Awb volgt dat deze 4 eisers niet kunnen worden ontvangen in hun beroep.
Bestemming
3.
Het onderhavige perceel heeft ingevolge het bestemmingsplan ‘Woongebied Borne Midden’ de bestemming ‘Gemengd – 2’. Ingevolge artikel 7.1 van de planvoorschriften zijn gronden met deze bestemming onder meer bestemd voor maatschappelijke dienstverlening, met dien verstande dat dienstverlening met een rechtstreeks contact met het publiek, bijvoorbeeld door middel van een baliefunctie, op de begane grond moet worden uitgeoefend.
De voorzieningenrechter heeft in de uitspraak van 1 april 2014 overwogen dat gebruik van het pand als uitvaarthuis past binnen de hiervoor genoemde bestemming. Daarnaast heeft de voorzieningenrechter overwogen dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen wettelijke grondslag bestaat voor het in de omgevingsvergunning opnemen van voorwaarden met betrekking tot de openingstijden van het uitvaarthuis.
4.
Eisers hebben in de eerste plaats betoogd dat het nog maar de vraag is of een uitvaarthuis zoals de derde partij dat wil gaan exploiteren, dat 7 dagen per week gedurende 24 uur per dag dienstverlening biedt, past binnen de bestemming. Eisers menen dat in de omgevingsvergunning nadere eisen moeten worden gesteld aan de tijden waarop het uitvaarthuis in bedrijf is.
De rechtbank volgt op dit punt de uitspraak van de voorzieningenrechter. Hieruit blijkt welke overwegingen aan de wijze van bestemmen ten grondslag hebben gelegen, en dat een ander, reeds bestaand uitvaartcentrum in Borne, op dezelfde wijze is bestemd. Een uitvaarthuis zoals de derde partij dat wil gaan exploiteren past, mede gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 27 maart 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7509), binnen de aan het perceel gegeven bestemming.
Het bestemmingsplan bevat geen bepalingen die aan een doorlopende dienstverlening, zoals de derde partij die voor ogen staat, in de weg staan. Er bestaat in dit kader geen wettelijke grondslag voor het in de omgevingsvergunning opnemen van voorwaarden met betrekking tot de openingstijden van het uitvaarthuis.
Uitrit
5.
In de huidige situatie wordt het perceel [adres] ontsloten door een tweetal uitritten. Eén uitrit bevindt zich aan de achterzijde van het perceel en één aan de voorzijde. In het bestreden besluit is het maken en hebben van een extra uitrit aan de voorzijde van het perceel vergund onder de voorwaarde dat de uitweg aan de achterzijde niet meer wordt gebruikt.
Eisers hebben daar bezwaar tegen, nu er aan de voorzijde al een uitrit is, als gevolg waarvan de verkeersoverlast en –onveiligheid op die plek verdubbelen. Zij vinden de uitweg niet nodig. Ook gaat deze ten koste van een parkeerplaats.
In artikel 2:12, eerste lid, onder a en c, van de Algemene Plaatselijke Verordening voor de gemeente Borne (APV) is bepaald dat het verboden is zonder vergunning een uitweg te maken naar de weg, danwel deze te veranderen. Een vergunning voor een uitweg kan op grond van het derde lid worden geweigerd in het belang van:
e bruikbaarheid van de weg;
het veilig en doelmatig gebruik van de weg;
de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving; en
e bescherming van de groenvoorzieningen in de gemeente.
In de zienswijzennota heeft verweerder gemotiveerd uiteengezet waarom geen van deze weigeringsgronden zich in dit geval voordoet. Eisers denken daar anders over, maar hebben hun bezwaren niet onderbouwd, zodat deze beroepsgrond faalt.
Bevoordeling
6.
Eisers hebben verder aangevoerd dat de gemeente de derde partij bevoordeelt en dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt blijft stellen dat de letters NP niet door de vorige eigenaar van het perceel op de parkeerplaats zijn geschilderd, maar door de gemeente. Voorts hebben eisers een brief van 2 mei 2014, gericht aan de Overijsselse Ombudsman, in geding gebracht.
Een aanvraag om een omgevingsvergunning dient aan diverse, in de wet vastgelegde, criteria te worden getoetst. De hiervoor genoemde beroepsgronden zien allemaal op aspecten die buiten het toepasselijke toetsingskader vallen. Reeds hierom kunnen deze gronden niet slagen.
Parkeerdruk
7.
Voorts hebben eisers aangevoerd dat ingebruikname van het uitvaarthuis leidt tot een onaanvaardbare parkeerdruk in de directe omgeving van het perceel [adres]. Eisers schatten dat de parkeerbehoefte veel groter zal zijn dan 10 tot 15 parkeerplaatsen en stellen dat op het perceel niet meer dan 3 tot 4 auto’s geparkeerd kunnen worden. Onder deze omstandigheden had verweerder geen ontheffing van de Bouwverordening mogen verlenen, aldus eisers.
In artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening is bepaald dat, indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren of het stallen van auto’s in voldoende mate ruimte moet zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw hoort.
In afwijking van het hiervoor bepaalde kan het bevoegd gezag ingevolge het vierde lid, aanhef en onder b, omgevingsvergunning verlenen voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte wordt voorzien.
De rechtbank heeft te beoordelen of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in dit geval in de benodigde parkeerruimte is voorzien.
Verweerder heeft de voor het uitvaarthuis benodigde parkeerruimte als volgt berekend.
Het CROW heeft in de publicatie “Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie” parkeernormen opgenomen voor gebouwen en voorzieningen met verschillende functies. De publicatie bevat wel een norm voor een crematorium en een begraafplaats, maar niet voor een uitvaarthuis zoals de derde partij dat beoogt te gaan exploiteren. Aangezien deze functies niet zonder meer als referenties genomen kunnen worden, heeft verweerder de parkeernorm voor het uitvaarthuis apart berekend. Verweerder is daarbij uitgegaan van de volgende uitgangspunten: het gebouw bestaat uit één grote zaal en diverse kleinere ruimtes.
De grote zaal is bedoeld voor uitvaarten en condoleances. Hierin passen maximaal 33 stoelen. Een van de kleinere ruimtes is een zogenaamde 24-uurskamer. Nabestaanden krijgen een sleutel van deze ruimte en kunnen aldus zelf bepalen wanneer zij langskomen. Dit kan op elk uur van de dag. Ook zijn opbaringen mogelijk waarbij nabestaanden op afspraak langskomen.
Op advies van ing. F.A. Aalbers, werkzaam bij Goudappel Coffeng BV, is verweerder uitgegaan van een parkeerbehoefte van 10-15 parkeerplaatsen. Uitgaande van 33 parkeerplaatsen (de capaciteit van de grote zaal) en een bezettingsgraad van 2,5 (vergelijkbaar met crematoria en begraafplaatsen) resulteert dit een in behoefte van ca. 13 parkeerplaatsen voor bezoekers. Daar komen 2 plaatsen bij voor medewerkers, zodat in totaal ca. 15 parkeerplaatsen maximaal benodigd zijn.
Bij de berekening van de benodigde parkeerruimte hoeft geen rekening te worden gehouden met uitzonderlijke pieken.
Op het eigen terrein rondom het uitvaarthuis zijn 8 parkeerplaatsen voorhanden, waarvan één voor een lijkwagen is gereserveerd. Eisers hebben daarover betoogd dat er eigenlijk maar 3 of 4 parkeerplaatsen op het eigen terrein zijn, nu de doorgang aan de zijkant te smal is om langs reeds geparkeerde auto’s te rijden. De voorzieningenrechter heeft eisers niet in hun betoog gevolgd en ook de rechtbank zal dat, gelet op de gemiddelde afmetingen van personenauto’s en de breedte van de oprit, niet doen.
De rechtbank overweegt dat voor het aantal benodigde parkeerplaatsen niet het aantal overlijdens per jaar relevant is, maar het aantal bezoekers dat per bijeenkomst aanwezig is. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen de diverse vormen van dienstverlening zoals de derde partij die wil aanbieden: opbaringen, uitvaarten en condoleances.
Naar door de derde partij ter zitting is verklaard maken condoleances onderdeel uit van de normale bedrijfsvoering.
8.
Bezoekers die komen voor opbaringen (zowel op afspraak als gebruik makend van de
24
uurskamer) komen, naar door de derde partij onweersproken is gesteld, in kleine groepen van 2 tot 10 personen. Uitgaande van een gemiddelde bezettingsgraad van 2,5 persoon per auto, is hiervoor slechts een dusdanig gering aantal parkeerplaatsen nodig dat het aantal beschikbare parkeerplaatsen op het eigen terrein rondom het uitvaarthuis volstaat.
9.
Bij uitvaarten zijn maximaal 33 personen aanwezig. Bij uitvaarten zijn de 7 parkeerplaatsen op eigen terrein beschikbaar voor de gasten. Bezoekers die niet op het eigen terrein terecht kunnen, moeten uitwijken naar parkeergelegenheden in de omgeving van het uitvaarthuis. Verweerder heeft in verband hiermee een overzichtskaart van de omgeving van de [adres] overgelegd, waarop de dichtstbijzijnde openbare parkeergelegenheden zijn aangegeven. Deze liggen alle op redelijke afstand van het uitvaarthuis, zodat bezoekers niet al te ver hoeven lopen. Verweerder heeft de in de omliggende woonbuurten beschikbare parkeerruimte niet meegeteld.
Eisers vrezen dat bezoekers toch in de straten waar zij wonen gaan parkeren en daarmee de daar al bestaande parkeerproblemen nog groter maken dan ze al zijn. Volgens eisers had verweerder de ontheffing dan ook moeten weigeren.
De rechtbank is van oordeel dat dit betoog niet kan slagen; de redactie van het vierde lid van artikel 2.5.30 van de Bouwverordening biedt immers geen aanknopingspunt voor de stelling dat nabijgelegen woonstraten in de beoordeling dienen te worden betrokken. Het gaat om de beschikbare parkeer- en stallingsruimte in algemene zin. Ook de toelichting bij artikel 2.5.30 van de Bouwerordening biedt geen aanknopingspunt voor een andere conclusie. Verweerder heeft derhalve het feit dat er (voldoende) openbare parkeergelegenheden in de omgeving beschikbaar zijn doorslaggevend mogen achten.
Op 25 april 2014 hebben eisers een aanvullend stuk in geding gebracht, waarin de uitkomsten van een eigen onderzoek omtrent de parkeerproblematiek zijn weergegeven. Zij hebben daarin geconcludeerd dat de omliggende woonstraten veel minder parkeerruimte bieden dan door verweerder is gesteld. Aan dit onderzoek kan echter nietde betekenis worden gehecht die eisers daaraan gehecht willen zien. Zo hebben eisers praktische argumenten, zoals bijvoorbeeld eenrichtingsverkeer, in hun onderzoek betrokken, terwijl dat op grond van de Bouwverordening niet relevant is. Ook hebben zij verwezen naar toekomstige ontwikkelingen in de omgeving, die ook ten koste zouden gaan van beschikbare parkeerruimte. De rechtbank is evenwel van oordeel dat de invloed van toekomstige plannen en de daarvoor benodigde parkeerruimte moeten worden betrokken bij de beoordeling van die specifieke plannen en niet kunnen gelden als beoordelingskader van de nu voorliggende vergunning.
Duidelijk is in elk geval wel dat eisers de parkeerdruk in de nabijgelegen woonstraten in algemene zin als hinderlijk ervaren. Mocht zich in de praktijk extra parkeeroverlast voordoen als gevolg van de exploitatie van het uitvaarthuis, omdat blijkt dat de bezoekers inderdaad niet naar de parkeerplaatsen gaan waar verweerder verwacht dat zij heen zullen gaan, maar in de nabijgelegen woonstraten parkeren, dan is het aan verweerder om daar in overleg met de derde partij afspraken over te maken of dat anderszins te reguleren. Dit valt echter buiten de omvang van het onderhavige geschil.
10.
Ten aanzien van de benodigde parkeerruimte voor bezoekers van condoleance-bijeenkomsten overweegt de rechtbank als volgt. Naar door de derde partij ter zitting is verklaard, maken condoleancebijeenkomsten deel uit van de normale bedrijfsvoering. Die bijeenkomsten kunnen dus niet worden gezien als incidentele pieken. Om te kunnen vaststellen hoeveel parkeerruimte voor condoleances nodig is moet duidelijk zijn hoeveel bezoekers er gemiddeld bij condoleances aanwezig zijn.
Ter zitting heeft de derde partij daarover verklaard dat condoleances voornamelijk in de avonduren plaatsvinden. Hoeveel personen er komen is op voorhand niet te zeggen, dat hangt van veel verschillende omstandigheden af. Bijeenkomsten waar honderden bezoekers komen, komen volgens de derde partij slechts 1 á 2 maal per jaar voor. Parkeren op het terrein van het uitvaarthuis is bij condoleances niet aan de orde.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit geen helderheid heeft gegeven over het aantal bezoekers waarmee in geval van condoleances is gerekend, terwijl dat wel relevant is voor de vraag of ontheffing kan worden verleend van het bepaalde in artikel 2.5.30 van de APV. Ook ter zitting is hierover geen duidelijkheid ontstaan.
Verweerder heeft zich bij de bepaling of de gevraagde ontheffing kan worden verleend alleen uitgelaten over de benodigde parkeerplaatsen bij uitvaarten die overdag plaatsvinden. In zoverre is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. Het voorgaande brengt met zich dat het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb niet in stand kan blijven en dat het daartegen ingestelde beroep gegrond dient te worden verklaard. Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van eisers dienen te beslissen.
11.
De rechtbank ziet in het voorgaande vooralsnog geen aanleiding om – ambtshalve – tot schorsing van de omgevingsvergunning over te gaan, nu het motiveringsgebrek enkel de parkeerproblematiek in relatie tot condoleance-bijeenkomsten betreft en de rechtbank thans geen aanknopingspunten ziet voor de conclusie dat op voorhand uitgesloten is dat op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte wordt voorzien en verweerder het motiveringsgebrek herstelt.
12.
Voor een veroordeling in de proceskosten is geen aanleiding, nu eisers zich niet hebben laten bijstaan door een professionele rechtshulpverlener.
13.
Voor de goede orde wijst de rechtbank er tot slot op dat, hoewel de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren en het bestreden besluit zal vernietigen, deze uitspraak (ook) ten aanzien van de overige beroepsgronden van eisers eindbeslissingen bevat. Indien eisers zich daarmee niet kunnen verenigen, kunnen zij hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als eisers van deze mogelijkheid geen gebruik maken, kunnen dezelfde beroepsgronden in beginsel niet opnieuw worden beoordeeld in het kader van het beroep tegen een nieuw besluit van verweerder.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart de beroep, voor zover ingediend namens [eiser 4], [eiser 6], [eiser 16] en [eiser 17], niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar van eisers te beslissen, met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 165,-- aan eisers vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, rechter, en in tegenwoordigheid van
mr. P.A.M. Spreuwenberg als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
U kunt ook digitaal hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Kijk op www.raadvanstate.nl voor meer informatie over het indienen van digitaal beroep