ECLI:NL:RBOVE:2014:495

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Bestuursrecht

Zittingsplaats Zwolle

Registratienummer: Awb 13/570

uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiser]

wonende te Kampen, eiser,

gemachtigde: mr. D. Warnink,

de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 5 november 2012 heeft verweerder eisers aanvraag, om toewijzing van een Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) ten behoeve van de exploitatie van een coffeeshop in de gemeente Kampen, afgewezen.

Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 30 januari 2013 (hierna: bestreden besluit) ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Oost-Nederland.

Het beroep is ter zitting van 30 mei 2013 behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.A. Oomen.

Met ingang van 1 april 2013 is de zogeheten Splitswet (Staatsblad 2012, 666) in werking getreden. Hierdoor is het per 1 januari 2013 ingevolge de Wet herziening gerechtelijke kaart (Staatsblad 2012, 313) gevormde arrondissement gesplitst in de arrondissementen Gelderland en Overijssel. Als gevolg hiervan wordt deze uitspraak gedaan door de rechtbank Overijssel.

Overwegingen

In geschil is de vraag of verweerders beslissing om eiser een VOG te onthouden in rechte in stand dient te worden gelaten.

2.1

Eiser exploiteert op het adres [adres] te Kampen een coffeeshop. Voor de exploitatie daarvan als horecabedrijf heeft de burgemeester van Kampen eiser op 30 mei 2011 een exploitatievergunning verleend. Voor de verkoop van softdrugs vanuit dat horecabedrijf heeft de burgemeester eiser voorts voor de duur van twee jaren een gedoogbeschikking verleend.

2.2

Op 10 september 2012 heeft eiser met het oog op verlenging van de voor die gedoogbeschikking noodzakelijke exploitatievergunning aan verweerder verzocht om toewijzing van een VOG. De burgemeester van Kampen heeft eiser desgevraagd op 8 oktober 2012 laten weten tegen de verstrekking van een VOG geen bezwaar te hebben.

Terzake van de VOG-aanvraag heeft verweerder onderzocht of eiser met gegevens voorkomt in het Justitieel Documentatie Systeem (hierna: JDS) en geconstateerd dat eiser daarin gedurende de terugkijktermijn van vier jaren met de volgende gegevens vermeld staat:

gepleegd feit: medeplegen van opzettelijk handelen in strijd met de Opiumwet
pleegdatum: 15 september 2011
strafoplegging: de zaak staat nog open.

In de periode daaraan voorafgaand komt eiser in het JDS voor met de volgende gegevens:

gepleegd feit: mishandeling en drie gevallen van opzettelijk handelen in strijd met de Opiumwet
pleegdatum: van 1990 tot en met 2003
strafoplegging: (on)voorwaardelijke gevangenisstraf, werkstraf, geldboetes en onbetaalde arbeid ten algemenen nutte.

De juistheid van deze gegevens staat niet ter discussie.

2.3

Naar aanleiding hiervan heeft verweerder eisers VOG-aanvraag – nadat eiser zijn zienswijze kenbaar heeft kunnen maken – bij besluit van 5 november 2012 afgewezen. Eisers bezwaar tegen die beslissing is vervolgens bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. In zijn beroepschrift heeft hij op de daarin genoemde gronden aangevoerd dat verweerder hem de VOG ten onrechte heeft onthouden.

3.1

Artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: Wjsg) bepaalt: Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring van Onze Minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van de betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.

Artikel 35, eerste lid van de Wjsg bepaalt: Onze Minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.

Artikel 36, eerste lid van de Wjsg bepaalt: Onze Minister kan bij zijn onderzoek met betrekking tot de afgifte van de verklaring omtrent het gedrag van een natuurlijk persoon kennis nemen van op de aanvrager betrekking hebbende justitiële gegevens alsmede van politiegegevens als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wet politiegegevens, met uitzondering van de gegevens waarover op grond van artikel 21 geen mededeling kan worden gedaan aan de verzoeker, die gebruik maakt van zijn recht, als bedoeld in artikel 18, eerste lid.

3.2

In het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: Bjsg) is – kort samengevat – bepaald welke gegevens worden aangemerkt als justitiële gegevens. Ingevolge de Bjsg worden daartoe aangemerkt: veroordelingen, transacties, openstaande strafzaken en sepots.

3.3

Voor het beoordelen van aanvragen ter verkrijging van een VOG van natuurlijke personen en rechtspersonen hanteert verweerder sedert 1 augustus 2012 een vast beleid. Dat beleid is onder de naam Beleidsregels VOG-NP-RP 2012 gepubliceerd in de Staatscourant van 31 juli 2012 (nr. 16054). Deze beleidsregels zijn op 1 maart 2013 vervallen en vervangen door de – voorzover van belang – gelijkluidende Beleidsregels VOG-NP-RP 2013.

Op grond van deze beleidsregels beperkt verweerder het onderzoek naar justitiële gegevens in het JDS – tenzij het zedendelicten betreft – in beginsel tot een terugkijktermijn van vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordelen. Indien evenwel van de betrokkene in die periode justitiële gegevens in het JDS voorkomen, dan worden ook alle overige voor de aanvraag relevante justitiële gegevens buiten de terugkijktermijn bij de beoordeling betrokken.

De vraag of tot afgifte van een VOG dient te worden overgegaan toetst verweerder ingevolge zijn beleid in de eerste plaats aan een objectief criterium, waarbij wordt beoordeeld of de justitiële gegevens die zijn aangetroffen in het JDS van de aanvrager, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie of bezigheden waarvoor de VOG is aangevraagd. Verweerder weigert de afgifte van een VOG in beginsel indien wordt voldaan aan het objectieve criterium.

Vervolgens toetst verweerder de aanvraag aan een subjectief criterium, waarbij indachtig de wijze waarop de zaak is afgedaan, het tijdsverloop tussen het relevante antecedent en de datum van beoordeling en de hoeveelheid antecedenten, kan worden geoordeeld dat het belang van de aanvrager bij het verstrekken van een VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het bij het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat aan het objectieve criterium wordt voldaan.

3.4

Bij de beoordeling van de vraag of strafbare feiten aan de hand van de voornoemde criteria een belemmering (kunnen) vormen voor de afgifte van de VOG, maakt verweerder gebruik van screeningsprofielen waarin gebieden zijn benoemd waar zich risico’s kunnen voordoen.

Het algemene screeningsprofiel is onderverdeeld in 8 risicogebieden, waarbinnen sprake kan zijn van macht: informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke transacties, proces, aansturen organisatie en personen. Wanneer macht wordt toegekend aan een persoon die in het verleden niet integer met een soortgelijke verantwoordelijkheid of met een andere relevante verantwoordelijkheid is omgegaan, kan er een risico voor de samenleving ontstaan.

Naast het algemene profiel hanteert verweerder bij aanvragen ten behoeve van het verkrijgen van een exploitatievergunning het Screeningsprofiel exploitatievergunning, waarin het volgende is vermeld:
“Het exploiteren van bedrijfsactiviteiten kan invloed hebben op de directe omgeving. Zo kan het ontplooien van bedrijfsactiviteiten gevolgen hebben voor de openbare orde. Het overtreden van bijvoorbeeld milieuregelgeving of regelgeving die is opgesteld om de openbare orde te handhaven, staat hiermee aldus op gespannen voet. Personen die leidinggeven aan bedrijfsactiviteiten sturen vanuit hun functie mensen en de organisatie aan en zijn belast met de zorg voor het welzijn en de veiligheid van mensen (en dieren) in het algemeen. Zij onderhouden contacten met leveranciers, doen aanbestedingen en voeren onderhandelingen en sluiten contracten af. Daarnaast bestaat hun takenpakket uit het verkopen van goederen en producten zoals consumptiewaren. Door het verkopen van onder andere ondeugdelijke producten of het verkopen van goederen die invloed hebben op de fysieke of geestelijke gesteldheid van personen, zoals alcohol of verdovende middelen, bestaat de mogelijkheid van het in gevaar brengen van personen en de volksgezondheid in het algemeen. Door toegang te hebben tot de goederen en gelden van het bedrijf, bestaat voorts de mogelijkheid van misbruik ten eigen bate, door diefstal, verduistering of het plegen van fraude.”

4.1

Uitgangspunt voor de beoordeling van het onderhavige beroep is dat eiser, teneinde de exploitatie van zijn coffeeshop te kunnen voortzetten, dient te beschikken over een geldige gedoogbeschikking van de burgemeester van Kampen. Aan die gedoogbeschikking ligt het beschikken over een exploitatievergunning ten grondslag, die door de burgemeester van Kampen niet wordt verleend als eiser niet beschikt over een VOG.

De noodzaak van het beschikken over een VOG, teneinde een exploitatievergunning te kunnen verlenen, vloeit voort uit de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Kampen. Indien het weigeren van een VOG leidt tot het beëindigen van de gedoogbeschikking voor eisers coffeeshop, ligt de oorzaak daarvan naar het oordeel van de rechtbank besloten in het coffeeshopbeleid van de gemeente Kampen en is dat verweerder niet toe te rekenen.

Dat de burgemeester van Kampen eiser desgevraagd op 8 oktober 2012 heeft laten weten tegen de verstrekking van een VOG geen bezwaar te hebben, maakt het voorgaande niet anders en staat bovendien los van het (zelfstandige) toetsingskader dat verweerder hanteert voor de beoordeling van VOG-aanvragen.

4.2

Eiser voert ten aanzien van verweerders weigering om een VOG af te geven aan, dat verweerder de nog lopende strafzaak tegen hem, waarin hem medeplegen van opzettelijk handelen in strijd met de Opiumwet ten laste is gelegd, geheel buiten beschouwing had moeten laten, omdat het Openbaar Ministerie daarin niet-ontvankelijk zal zijn in de strafvervolging. Dit betoog kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen.

Ingevolge de hiervoor aangehaalde wettelijke voorschriften worden tot de voor de VOG relevante justitiële gegevens in de JSD immers onder meer openstaande strafzaken c.q. ten laste gelegde strafbare feiten gerekend. Het is daarbij niet aan verweerder om de strafwaardigheid van hetgeen in een lopende strafprocedure ten laste is gelegd zelf in te vullen. Die toets is immers voorbehouden aan de strafrechter. De beoordeling of met een dergelijk feit binnen of buiten het gedoogbeleid wordt gehandeld is eveneens niet aan verweerder, maar voorbehouden aan het Openbaar Ministerie. De stelling dat de bedrijfsvoering van een coffeeshop niet zo te organiseren is dat geen strafbaar feit wordt gepleegd, maakt dat niet anders. Verweerder mocht zijn weigering om een VOG af te geven dan ook mede op de verdenking in de strafprocedure baseren. Ter onderbouwing van dit oordeel verwijst de rechtbank naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 juli 2009, in het bijzonder rechtsoverweging 2.5.1 (zaaknummer: 200901285) en 26 mei 2010 (zaaknummer: 20090884, www.raadvanstate.nl).

4.3.1

Eiser voert in zijn beroepschrift verder aan, dat verweerder bij de beoordeling van de vraag of al dan niet tot afgifte van een VOG dient te worden beslist, een screeningsprofiel heeft gehanteerd dat onvoldoende rekening houdt met de bijzondere positie van de coffeeshophouder. Door het ontbreken van ‘achterdeurbeleid’ (= de inkoop) pakt het door verweerder gehanteerde specifieke Screeningsprofiel exploitatievergunning naar de mening van eiser voor coffeeshophouders onredelijk uit.

Eiser stelt in dit verband dat de VOG wordt geweigerd als gevolg van het aanwezig hebben van een te grote hoeveelheid softdrugs, namelijk meer dan 500 gram. Eiser komt immers in het JDS voor, omdat een medewerkster van de coffeeshop zíjn bedrijfsvoorraad wiet in huis had. Praktisch valt dat voor eiser echter niet anders te organiseren, bijvoorbeeld door dagelijks één of meer keren beneden die hoeveelheid aan te schaffen. Eiser geeft aan dat het ‘voordeurbeleid’ (= de verkoop) weliswaar is gelegaliseerd, maar het ‘achterdeurbeleid’ niet. Afgifte van een VOG zou volgens eiser passen binnen de lijn van de gedoogbeschikking, het lokale en landelijke drugsbeleid en de strafrechtelijke jurisprudentie. De overheid moet met één mond spreken, zo stelt eiser. In de visie van eiser zou verweerder dan ook het screeningsprofiel exploitatievergunning moeten aanpassen dan wel een nieuw, specifiek screeningsprofiel ten aanzien van coffeeshops moeten maken, waarin de (verdenking) van strafbare feiten verband houdende met de winkelvoorraad niet in de weg staan aan afgifte van een VOG.

4.3.2

De rechtbank oordeelt in dit verband vooraleerst, dat het door verweerder bij beslissingen over het al dan niet afgeven van een VOG gehanteerde beleid, zoals hiervoor is weergegeven, als zodanig niet in strijd is te achten met een redelijke beleidsbepaling.

4.3.3

Ten aanzien van de vraag of verweerder dat beleid in het geval van eiser in redelijkheid heeft kunnen toepassen, oordeelt de rechtbank, gelet op hetgeen eiser heeft aangevoerd, als volgt.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan de noodzaak tot aanpassing van een screeningsprofiel bij de beoordeling van de risicofactoren in een specifieke situatie slechts dan aan de orde zijn indien moet worden geoordeeld dat het gehanteerde screeningsprofiel evident onjuist is. Daarvan is de rechtbank in het onderhavige geval niet gebleken, zodat moet worden geoordeeld dat de noodzaak daartoe niet is aangewezen. Eiser moet worden toegegeven dat het Screeningsprofiel exploitatievergunning niet expliciet rekening houdt met het specifieke feit dat het exploiteren van een op zichzelf gedoogde coffeeshop zou kunnen worden bemoeilijkt doordat voor de verkoop niet kan worden geput uit een bedrijfsvoorraad aan softdrugs van een grotere omvang dan de toegestane norm van 500 gram. Niet ter discussie kan echter staan dat de overschrijding van die norm nog steeds strafbaar is gesteld ingevolge de Opiumwet, zodat aanpassing of vernieuwing van het screeningsprofiel in die zin verweerder niet kan worden opgelegd. Voorzover de maatschappelijke ontwikkelingen ten aanzien van in- en verkoop van softdrugs op enig nopen tot het ontwikkelen van een eigen screeningsprofiel voor coffeeshophouders, ligt dat thans niet ter beoordeling aan de rechtbank voor, maar is het aan verweerder als beleidmaker om daarin te voorzien.

4.3.4

Met verweerder oordeelt de rechtbank verder, dat de justitiële gegevens die van eiser zijn aangetroffen in het JDS, los van zijn persoon, indien herhaald en gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie of bezigheden waarvoor eiser de VOG heeft aangevraagd. De exploitant van een coffeeshop heeft het immers in zijn macht om binnen de bedrijfsvoering van een coffeeshop op de gebieden informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke transacties, proces, aansturen organisatie en personen op zodanige wijze invloed uit te oefenen, dat personeel, leveranciers en bezoekers bij misbruik van die positie in aanraking kunnen komen met strafbare activiteiten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook op goede gronden geoordeeld dat het objectieve criterium in de weg staat aan afgifte van een VOG.

4.3.5

Nu daarmee de grondslag voor de weigering van een VOG in beginsel aanwezig is, dient vervolgens te worden beoordeeld of toetsing aan het subjectieve criterium verweerder, gelet op eisers persoonlijke belang bij afgifte van een VOG, in het onderhavige geval in redelijkheid aanleiding had moeten geven om desondanks over te gaan tot afgifte daarvan.

Verweerder heeft daarbij indachtig zijn beleid beoordeeld of eisers belang bij het afgeven van een VOG zwaarder dient te wegen dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het bij het objectieve criterium vastgestelde risico.

Daarbij is niet in geschil, dat eisers belang bij afgifte van de VOG gelegen is in de mogelijkheid om de exploitatie van zijn coffeeshop te kunnen voortzetten. Dat belang heeft verweerder afgezet tegen het tijdsverloop dat is verstreken sinds eiser met Justitie in aanraking is gekomen, het aantal justitiële gegevens in de JDS en de aard van de gepleegde en ten laste gelegde strafbare feiten, welke aspecten verweerder naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf op goede gronden in deze belangenafweging heeft kunnen betrekken en zwaar heeft kunnen laten wegen.

In wat eiser heeft aangevoerd, ziet de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het belang van eiser onvoldoende (kenbaar) is meegewogen en evenmin voor het oordeel dat verweerder, gelet op dat belang, de afgifte van de VOG niet heeft kunnen weigeren. Anders dan eiser heeft betoogd, is de rechtbank niet van oordeel dat verweerder heeft nagelaten te betrekken dat eiser voor de exploitatie van zijn coffeeshop, daar waar de verkoop van softdrugs in aantal transacties ongelimiteerd wordt gedoogd, niet kan beschikken over een op die verkoop afgestemde bedrijfsvoorraad omdat het beschikbaar hebben van softdrugs aan banden blijft gelegd op de wettelijk gelimiteerde omvang. Naar het oordeel van de rechtbank betreft dit als zodanig geen persoonlijk en individueel belang dat in het kader van het subjectieve criterium had dienen te worden meegewogen, maar de vraag of verweerder het beleid – specifiek in het geval van eiser – in redelijkheid heeft kunnen toepassen. Hierover heeft de rechtbank hiervoor reeds een oordeel gegeven.

Dat de weigering tot afgifte van een VOG mogelijk dient te leiden tot sluiting van de coffeeshop, is in het beleid verdisconteerd. Dit is daarom geen persoonlijk en individueel belang dat meebrengt dat verweerder de afgifte van een VOG niet heeft kunnen weigeren.

Hieruit volgt dat aan het bestreden besluit geen motiveringsgebrek kleeft.

Het beroep is ongegrond.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, rechter, en door hem en R.K. Witteveen als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op

Afschrift verzonden op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.

U kunt ook digitaal hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.