Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14/2809
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , te Zwolle, eiser,
gemachtigde: mr. M.B. Tol, juridisch adviseur te Zwolle,
en
De Staatssecretaris van Financiën, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 februari 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser de disciplinaire straf van ontslag opgelegd.
Bij besluit van 26 september 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 maart 2015.
Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. Tol en vergezeld van [getuige] als getuige. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.A. Raydt, mr. J.L. Huisman en F.J. Elberse.
Overwegingen
1.1
Eiser is sinds 1980 werkzaam geweest bij de Belastingdienst. Eiser heeft laatstelijk de functie van ‘strategisch adviseur business cases’ vervuld. In mei 2011 is eiser, die formeel als standplaats Apeldoorn had, overgeplaatst naar de in Utrecht gevestigde afdeling Account & Ontwerp Toezicht (A & O Toezicht). Bij besluit van 10 juli 2012 is eisers standplaats gewijzigd van Apeldoorn in Utrecht.
1.2
Begin 2013 is eiser geconfronteerd met een aantal gedragingen die mogelijk als plichtsverzuim konden worden aangemerkt. Eiser heeft getracht om zich tegen deze aantijgingen te verdedigen en hij heeft hiervoor mede gebruik gemaakt van een lijst die hij gekregen heeft van de ambtelijk secretaris van de Tijdelijke Ondernemingsraad (TOR).
1.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiser strafontslag verleend op grond van diverse gedragingen. Bij het bestreden besluit is het primaire besluit gehandhaafd.
2.1
Ten aanzien van de stelling van eiser dat, in strijd met het bepaalde in artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), geen daadwerkelijke heroverweging van het bestreden besluit heeft plaatsgevonden, stelt de rechtbank vast dat mr. B.A. Raydt, die de tekst van het bestreden besluit feitelijk heeft opgesteld, blijkens een door eiser overgelegd e-mailbericht d.d. 26 september 2014, de concepttekst van het bestreden besluit heeft voorgelegd aan mr. R.H. Laurs, de opsteller van het primaire besluit, en aan mr. V.P.H. Sijben, die dat besluit ondertekend had.
2.2
Blijkens het verweerschrift d.d. 5 februari 2015 is het binnen verweerders organisatie weliswaar niet gebruikelijk dat conceptbesluiten op bezwaar worden voorgelegd aan de opsteller en ondertekenaar van het besluit in eerste aanleg, maar is hier in deze zaak, gelet op de complexiteit van het dossier, ter verificatie van de feiten wel voor gekozen.
2.3
De rechtbank is van oordeel dat niet gebleken is dat in dit geval, ten gevolge van het meelezen van de concepttekst van het bestreden besluit door Laurs en Sijben, geen sprake is geweest van een deugdelijke heroverweging van het bestreden besluit. Hiertoe overweegt de rechtbank vooreerst dat het bestreden besluit genomen is door verweerder, als verantwoordelijk bestuursorgaan. Niet gebreken is dat aan de totstandkoming van het bestreden besluit zodanige gebreken kleven dat niet kan worden gezegd dat sprake is geweest van een daadwerkelijke en volledige heroverweging dan wel dat bij de besluitvorming sprake is geweest van vooringenomenheid ten gevolge van het meelezen door Laurs en Sijben. De rechtbank acht de door verweerder gegeven verklaring voor de gang van zaken waar eiser zich tegen keert, namelijk dat het voorleggen van de concepttekst enkel diende om eventuele feitelijke onjuistheden te voorkomen, niet onaannemelijk en in dit geval, vanwege de complexiteit van het dossier, ook niet onjuist. Van strijd met het bepaalde in artikel 7:11 dan Pro wel artikel 2:4 van Pro de Awb is dan ook geen sprake.
3.1
Artikel 80, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) bepaalt dat de ambtenaar, die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, deswege disciplinair kan worden gestraft. Ingevolge het bepaalde in het tweede lid van artikel 80 van Pro het ARAR omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
3.2
Ingevolge het bepaalde in artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR behoort ontslag tot de disciplinaire straffen die kunnen worden opgelegd.
4.1
De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit de volgende gedragingen als plichtsverzuim benoemd zijn door verweerder:
a. het bewust onjuist declareren (dagcomponenten, parkeergelden, reistijd als werktijd en kilometers);
b. het niet bereikbaar zijn tijdens ziekteverzuim en SAP-tijdregistratie onjuist invullen;
c. het ten onrechte, deels in strijd met een dienstopdracht, gebruik maken van dienstmiddelen voor privé gebruik (diensttelefoon, portable personal computer (PPC) voor eigen procedure en niet zakelijk gebruik Lotus Notes);
d. het opvragen en gebruiken van gegevens uit niet-openbare bronnen voor privé doeleinden en het, in verband daarmee, aanzetten van een collega tot niet-integer gedrag;
e. het eigengereid handelen;
f. het niet consistent en onjuist verklaren in gesprek met de werkgever.
De rechtbank zal vooreest beoordelen of verweerder de hiervoor genoemde gedragingen terecht als plichtsverzuim heeft aangemerkt.
4.2
Ten aanzien van het aan eiser tegengeworpen bewust onjuist declareren oordeelt de rechtbank dat aannemelijk is dat eiser vanaf september dan wel oktober 2011 zijn reiskosten onjuist heeft gedeclareerd. Op grond van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, onder d, van het Verplaatsingskostenbesluit 1989 geldt als plaats van tewerkstelling van de betrokkene als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder b, van dit besluit: de gebruikelijke ingang van het gebouw, gebouwencomplex, terrein of vaartuig waar de betrokkene gewoonlijk zijn werkzaamheden verricht, dan wel, indien de uitoefening van het ambt zich uitstrekt over een ambtsgebied, de door het bevoegd gezag aangewezen plaats. Aan eiser is, bij zijn overplaatsing naar de afdeling A & O Toezicht, in mei 2011, te kennen gegeven dat hij zijn werkzaamheden in beginsel in Utrecht diende te verrichten. Utrecht gold dan ook primair als eisers plaats van tewerkstelling. Ingevolge het bepaalde in artikel 2 van Pro het Reisbesluit binnenland wordt onder een dienstreis verstaan: een naar het oordeel van het bevoegd gezag noodzakelijke verplaatsing van een betrokkene tot het verrichten van dienst buiten de plaats van tewerkstelling, alsmede het hiermee verband houdende verblijf buiten deze plaats. De reis van eisers woonplaats Zwolle naar Utrecht kon dan ook niet gelden als dienstreis. Het was eiser dan ook niet toegestaan om in werktijd tussen Zwolle en Utrecht te reizen. Eiser kon hiervoor dan ook evenmin aanspraak maken op de dagvergoeding en op een vergoeding voor gemaakte parkeerkosten.
De rechtbank is van oordeel dat eiser zich bewust had moeten zijn van de onjuistheid van zijn declaraties. Eiser had redelijkerwijs moeten begrijpen dat zijn woon-werkverkeer tussen Zwolle en Utrecht niet kon gelden als dienstreis.
4.3
De rechtbank stelt vast dat eiser tijdens ziekteverzuim op 4 januari 2012 eenmaal niet bereikbaar is geweest voor zijn leidinggevende. Alhoewel in het algemeen van een ambtenaar mag worden verwacht dat hij er ook tijdens ziekte zorg voor draagt dat hij bereikbaar is voor zijn leidinggevende, kan juist tijdens ziekte niet worden uitgesloten dat zich situaties voordoen waarin dit niet van de ambtenaar kan worden verlangd. Eiser heeft verklaard dat hij op 4 januari 2012 te ziek was om de telefoon op te nemen. Deze verklaring kan de rechtbank, mede gelet op het eenmalige karakter van het niet bereikbaar zijn van eiser, niet voor onaannemelijk houden. Hierbij komt dat niet is aangetoond dat eiser tijdens ziekte vrijwel nooit bereikbaar was.
Ten aanzien van het niet volledig vullen van het tijdregistratiesysteem SAP door eiser stelt de rechtbank voorop dat uit de in artikel 50, eerste lid, van het ARAR neergelegde verplichting om zich te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt, naar het oordeel van de rechtbank ook volgt dat een ambtenaar van de Belastingdienst, zoals eiser, zijn tijdregistratie zorgvuldig dient te beheren. Uit deze algemene gedragsnorm kan, naar het oordeel van de rechtbank, echter niet worden afgeleid dat eiser verplicht was om steeds het nummer van het dossier waaraan gewerkt werd in SAP te vermelden. Verder is eisers verklaring, dat de portier van het kantoor van de Belastingdienst regelmatig de deur voor hem opende als hij met een trolley met stukken aankwam, zodat hij zijn rijkspas hiervoor niet hoefde te gebruiken, niet door verweerder weersproken. Niet kan worden uitgesloten dat dit er toe heeft geleid dat niet alle tijdstippen van binnenkomst van eiser in het tijdregistratiesysteem verwerkt zijn. De rechtbank is dan ook van oordeel dat niet aannemelijk is gemaakt dat eiser zich voor wat betreft het niet bereikbaar zijn tijdens ziekteverzuim en het bijhouden van de SAP-tijdregistratie schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim.
4.4
Ten aanzien van het gebruik maken van dienstmiddelen voor privédoeleinden stelt de rechtbank voorop dat dienstmiddelen bedoeld zijn voor het verrichten van de werkzaamheden door de ambtenaar en niet voor privédoeleinden. Beperkt privégebruik van dienstmiddelen door de ambtenaar is toegestaan.
De rechtbank stelt voorop dat, blijkens het bestreden besluit, eiser zijn diensttelefoon in de periode van 10 juli 2012 tot 31 augustus 2012, 48 maal voor privédoeleinden heeft gebruikt. Naar het oordeel van de rechtbank kan, ervan uitgaande dat eiser vijf dagen per week werkzaam was, niet worden geoordeeld dat een dergelijk aantal niet-zakelijke telefoontjes binnen een periode van ruim anderhalve maand als meer dan een beperkt gebruik van de diensttelefoon moet worden beschouwd. Naar het oordeel van de rechtbank moet het meenemen van eisers diensttelefoon op een vakantie naar Indonesië en het aldaar gebruiken van dit toestel voor privédoeleinden wel worden aangemerkt als plichtsverzuim. Tijdens zijn vakantie was er voor eiser immers geen enkele noodzaak om zijn diensttelefoon mee te nemen. Het voorgaande klemt te meer daar algemeen bekend is dat aan het buiten de Europese Unie telefoneren met een Nederlandse telefoon hoge kosten verbonden zijn. Niet is gebleken dat eiser toestemming had gekregen om zijn diensttelefoon op vakantie mee te nemen.
Ten aanzien van het aan eiser tegengeworpen gebruik van computerapparatuur op het kantoor van de Belastingdienst en ten aanzien van het gebruik van de elektronische LOTUS-agenda oordeelt de rechtbank als volgt. Het aan eiser tegengeworpen gebruik van deze computerapparatuur en van de elektronische agenda had betrekking op het schrijven van een verweer tegen aantijgingen die eiser in zijn hoedanigheid van ambtenaar waren gemaakt en op het zoeken naar gegevens die hij ten behoeve van het voeren van verweer nodig had. De rechtbank is van oordeel dat eiser, als ambtenaar, de gelegenheid had moeten worden geboden om gegevens die hij ten behoeve van het voeren van verweer nodig had te achterhalen. Vanwege de verwevenheid van deze activiteiten met eisers hoedanigheid van ambtenaar was in dit geval niet zondermeer sprake van gebruik van dienstmiddelen voor privédoeleinden. Daarbij komt dat niet duidelijk is of deze activiteiten in of buiten werktijd hebben plaatsgevonden en hoeveel tijd hiermee gemoeid is geweest. Voor wat betreft het aan eiser tegengeworpen gebruik van computerapparatuur en van de LOTUS-agenda is dan ook niet aannemelijk gemaakt dat sprake was van plichtsverzuim.
4.5
Ten aanzien van het aan eiser tegengeworpen opvragen en gebruiken van gegevens uit niet-openbare bronnen voor privédoeleinden overweegt de rechtbank als volgt.
Niet in geschil is dat eiser de ambtelijk secretaris van de Tijdelijke Ondernemingsraad (TOR), de heer [naam] , heeft benaderd met de vraag om hem het SAP-bestand dat als basis diende voor het verkiezingsregister voor de TOR ter hand te stellen, wat deze ook daadwerkelijk heeft gedaan. Eiser heeft dit SAP-bestand vervolgens gebruikt voor het schrijven van een bestand ten behoeve van zijn bezwaar tegen de wijziging van zijn standplaats. De rechtbank stelt voorop dat het kiesregister voor de TOR, waarvoor het door eiser gebruikte SAP-bestand de basis vormde, als zodanig een openbaar stuk is, dat ook binnen de organisatie bekend wordt gemaakt. Het SAP-bestand dat gebruikt is voor het maken van deze lijst is dat evenwel niet. De omstandigheid dat eiser de gegevens in het SAP-bestand wilde gebruiken voor een doel dat op zichzelf genomen legitiem was, doet er niet aan af dat hij door zonder voorafgaande toestemming gegevens te gebruiken uit een niet-openbare bron de verkeerde weg heeft gekozen om deze gegevens te verkrijgen. In zoverre is dan ook sprake van plichtsverzuim.
Het aan de heer [naam] vragen om hem het SAP-bestand ter hand te stellen kan eiser niet als nader plichtsverzuim worden aangerekend. Gesteld noch gebleken is dat eiser de heer [naam] onder druk heeft gezet om hem dit stuk te verschaffen. Het was de eigen verantwoordelijk-heid van de heer [naam] om eiser dit stuk ter hand te stellen.
4.6
De rechtbank acht het, gelet op het algemene beeld van eiser zoals dit uit het dossier naar voren komt, op zichzelf genomen aannemelijk dat bij eiser sprake is geweest van eigengereid handelen. Dit eigengereide handelen is echter geen zelfstandige gedraging waarvan kan worden aangenomen dat dit plichtsverzuim oplevert. Veeleer is sprake van een algemene kwalificatie van eisers doorgaande gedrag.
4.7
Naar het oordeel van de rechtbank is aannemelijk dat eiser, in ieder geval wat betreft de herkomst en het gebruik van het SAP-bestand voor het maken van een bezwaarschrift, niet consistente en onjuiste verklaringen heeft afgelegd. Alhoewel verweerder zich in zoverre terecht op het standpunt stelt dat eiser zich hiermee niet heeft gedragen als het een goed ambtenaar betaamt, is dit plichtsverzuim naar het oordeel van de rechtbank zozeer verweven met het eveneens als plichtsverzuim aan eiser tegengeworpen opvragen en gebruiken van gegevens uit niet-openbare bron, dat het te ver gaat om dit ook zelfstandig als (zeer ernstig) plichtsverzuim aan te merken.
4.8
De rechtbank is, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, van oordeel dat verweerder zich ten aanzien van het bewust onjuist declareren, het meenemen en gebruiken van zijn diensttelefoon op vakantie in Indonesië en het gebruiken van gegevens uit niet-openbare bronnen terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim.
4.9
Verweerder was, gelet op het bepaalde in artikel 80, eerste lid, van het ARAR, bevoegd om eiser voor dit plichtsverzuim disciplinair te straffen.
5.1
De rechtbank zal vervolgens beoordelen of het plichtsverzuim dat aannemelijk moet worden geacht de aan eiser opgelegde disciplinaire straf van ontslag rechtvaardigt. De rechtbank zal in dit verband bezien of de opgelegde disciplinaire straf proportioneel is aan de ernst van het plichtsverzuim en of verweerder de betrokken belangen op zorgvuldige wijze tegen elkaar heeft afgewogen.
5.2
De rechtbank stelt vast dat de onjuiste declaraties omstreeks mei 2012 zijn gestopt. Ten gevolge van deze onjuiste declaraties is in totaal ongeveer € 300,-- ten onrechte aan eiser betaald. Alhoewel eiser zich, zoals hiervoor is overwogen, bewust had moeten zijn van de onjuistheid van zijn declaraties, kan in het kader van de beoordeling van de proportionaliteit van de opgelegde disciplinaire straf niet voorbij worden gegaan aan het gegeven dat de onjuiste declaraties hebben plaatsgevonden binnen de context van de wijziging van eisers standplaats naar Utrecht. Alhoewel het (ook) op de weg van eiser had gelegen om zelf duidelijkheid te verkrijgen, acht de rechtbank het wel van belang dat over de vraag wat wel en wat niet gedeclareerd kon worden binnen verweerders organisatie ook verder onduidelijkheid bestond.
5.3
Ten aanzien van het gebruik van een niet openbaar SAP-bestand acht de rechtbank van belang dat het gebruik van dit bestand geen schade heeft berokkend aan derden en dat het doel waarvoor eiser dit bestand wilde gebruiken, namelijk ter onderbouwing van het bezwaar tegen zijn standplaatswijziging, op zichzelf genomen legitiem was. Ten aanzien van het gebruik van de diensttelefoon tijdens eisers vakantie in Indonesië acht de rechtbank van belang dat eiser de kosten hiervan nadien aan verweerder heeft vergoed.
5.4
De rechtbank is in het licht van hetgeen hiervoor is overwogen van oordeel dat de disciplinaire straf van ontslag niet evenredig is aan de ernst van het plichtsverzuim als bedoeld in overweging 4.8 van deze uitspraak, ten aanzien waarvan de rechtbank van oordeel is dat dit terecht aan eiser is tegenworpen.
6.1
Het beroep is, gelet op het voorgaande, gegrond en het bestreden besluit dient, wegens strijd met artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), te worden vernietigd.
6.2
De rechtbank is van oordeel dat thans niet goed finaal kan worden beslist in dit geschil. Verweerder dient de gelegenheid te krijgen om zichzelf een oordeel te vormen met betrekking tot de vraag welke disciplinaire straf passend is in het licht van het plichtsverzuim dat aannemelijk is geacht.
6.3
De rechtbank ziet daarom om aanleiding om te bepalen dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak opnieuw dient te beslissen op het bezwaar.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die de andere partij in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn, op basis van toekenning van 1 punt voor het beroep en 1 punt voor de behandeling ter zitting, begroot op € 980,--, als kosten van verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- gelast verweerder om, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, binnen zes weken na verzending van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,-- aan eiser te vergoeden.
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser, tot een bedrag van € 980,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, voorzitter, en mr. J.H. Keuzenkamp en mr. A.P.W. Esmeijer, leden, in aanwezigheid van mr. A. van der Weij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.