Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/1294
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Erven [naam 1], te Beuningen, eisers,
gemachtigde: [naam 1],
en
het college van burgemeester en wethouders van Losser, verweerder.
Procesverloop
Bij brieven van 31 oktober 2014 en 20 november 2014 heeft verweerder gereageerd op een e-mail van eisers d.d. 13 mei 2014.
Tegen deze brieven hebben eisers bij e-mail van 31 december 2014 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 8 mei 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers (kennelijk) niet-ontvankelijk verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 november 2015. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. P.G.H. Vaanholt en ing. H.J.L. Damink, werkzaam bij de gemeente Losser.
Overwegingen
1. Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter (artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)). Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling (artikel 1:3, eerste lid, van de Awb).
Alvorens beroep in te stellen dient bezwaar te worden gemaakt (artikel 7:1 van Pro de Awb). De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift bedraagt zes weken, waarbij de termijn aanvangt met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt (artikel 6:7 juncto Pro artikel 6:8, eerste lid, van de Awb). Een bezwaarschrift is tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen (artikel 6:9, eerste lid, van de Awb). Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaarschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest (artikel 6:11 van Pro de Awb).
2. Op 17 februari 2014 heeft een medewerker van het team Handhaving van de gemeente Losser een controle uitgevoerd op het perceel [naam 3] te Beuningen (hierna: het perceel). Bij brief van 24 februari 2014 is [naam 4] één van de erven van [naam 1], geïnformeerd over de bevindingen. Voor zover van belang is het navolgende meegedeeld:
- De op 30 september 1992 aan wijlen [naam 1] verleende milieuvergunning (voor het in werking hebben van een timmerwerkplaats op het perceel) is van rechtswege overgegaan in een melding op grond van het Besluit bouw- en houtbedrijven milieubeheer. Aan deze melding zijn bij besluit van 27 juni 2002 nadere eisen verbonden. Deze melding valt per 1 januari 2008 onder het Activiteitenbesluit. Verder is meegedeeld dat er thans geen sprake meer is van een inrichting waarop het Activiteitenbesluit van toepassing is, nu de bedrijfsmatige activiteiten ter plaatse zijn gestaakt.
- Op 1 februari 2005 heeft de raad van de gemeente Losser het vigerende bestemmingsplan “Beuningen 2004” vastgesteld. Het perceel is in dit bestemmingsplan aangewezen voor “Woondoeleinden”. Het ontplooien van bedrijfsmatige activiteiten op het perceel, zoals een timmerwerkplaats, is niet toegestaan.
Bij e-mail van 13 mei 2014 hebben eisers op deze brief gereageerd. Eisers omschrijven hun reactie als een zienswijze tegen het voornemen tot intrekking van de milieuvergunning voor het perceel. In deze reactie verwijzen eisers onder andere naar de horeca-activiteiten op het belendende perceel [adres].
Bij brief van 31 oktober 2014, verzonden 3 november 2014, heeft verweerder gereageerd. In deze brief heeft verweerder de hiervoor weergegeven bevindingen herhaald. Voor wat betreft het ter plaatse geldende bestemmingsplan heeft verweerder hieraan toegevoegd dat geen beroep kan worden gedaan op het gebruiksovergangsrecht omdat het strijdige bedrijfsmatige gebruik gedurende langere tijd is onderbroken. Voor wat betreft het verwijzen naar het belendende perceel heeft verweerder meegedeeld dat hij deze verwijzing duidt als een klacht en dat hij in een separate brief eisers zal informeren over de afhandeling van deze klacht.
Bij brief van 20 november 2014, verzonden 21 november 2014, heeft verweerder aan eisers meegedeeld dat het belendende perceel in het vigerende bestemmingplan is aangewezen voor “Horecadoeleinden”, zodat dit perceel, inclusief de achtertuin, mag worden gebruikt voor horeca-activiteiten. Er is geen sprake van overschrijding van de geluidsvoorschriften.
Bij e-mail van 31 december 2014 hebben eisers een bezwaarschrift ingediend tegen de brieven van 31 oktober 2014 en 20 november 2014. Bij e-mail van 3 februari 2015 hebben eisers vragen van de voorzitter van de commissie bezwaarschriften beantwoord.
In het bestreden besluit heeft verweerder zich allereerst op het standpunt gesteld dat het bezwaarschrift, gelet op de bewoordingen ervan, niet is gericht tegen de brief van
20 november 2014, waarin verweerder het verzoek om handhavend op te treden tegen de horeca-activiteiten op het perceel [adres] heeft afgewezen. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de brief van 31 oktober 2014 geen besluit in de zin van de Awb is, nu deze brief slechts feitelijke constateringen met betrekking tot de vergunde milieutechnische situatie op het perceel bevat. Bovendien is het bezwaarschrift, gericht tegen de brief van 31 oktober 2014, buiten de bezwarentermijn ingediend.
Verweerder heeft daarom het bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard.
3. Eisers hebben in hun beroepschrift aangevoerd dat hun bezwaarschrift, anders dan verweerder in het bestreden besluit stelt, wel mede is gericht tegen de brief van 20 november 2014. In dat kader stellen eisers dat zij naar deze brief hebben verwezen ter onderbouwing van hun stelling dat verweerder in strijd met meerdere algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld, waaronder het verbod op willekeur. Eisers bestrijden verder dat de brief van 31 oktober 2014 niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb. In dat kader hebben eisers, voor zover van belang, aangevoerd dat een interpretatie van het overgangsrecht in het vigerende bestemmingsplan en de interpretatie van het begrip ‘onderbreking’ moet worden geduid als een appellabel besluit.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1.
Alvorens de beroepsgronden inhoudelijk te beoordelen, overweegt de rechtbank het volgende.
Anders dan eisers veronderstellen heeft verweerder in zijn brieven van 24 februari en
31 oktober 2014 niet meegedeeld dat hij voornemens is de aan wijlen [naam 1] verleende milieuvergunning in te trekken. Verweerder heeft daarentegen in deze brieven meegedeeld dat deze vergunning van rechtswege (meer specifiek: vanwege het wijzigen van milieuwetgeving) is omgezet in een melding. Verder heeft verweerder meegedeeld dat, vanwege het staken van de bedrijfsmatige activiteiten ter plaatse en het in werking treden van het Activiteitenbesluit, er thans op het perceel geen sprake is van een inrichting waarop het Activiteitenbesluit van toepassing is.
Er is dan ook geen sprake (meer) van een voor het perceel van kracht zijnde milieuvergunning. Een niet-bestaande vergunning kan vanzelfsprekend niet worden ingetrokken.
4.2.
Partijen zijn verdeeld over de reikwijdte van het bezwaarschrift van 31 december 2014. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bezwaarschrift van eisers ‘slechts’ is gericht tegen de brief van 31 oktober 2014. Eisers stellen dat dit bezwaarschrift tevens is gericht tegen de brief van 20 november 2014.
De rechtbank overweegt als volgt.
De rechtbank overweegt allereerst dat het gegeven dat verweerder de brief van 20 november 2014 duidt als een beslissing op een handhavingsverzoek, voor de rechtbank niet bepalend is. Immers, de rechtbank moet ambtshalve beoordelen of er sprake is van een besluit en daartoe moet de rechtbank, eveneens ambtshalve, het daaraan voorgaande ‘verzoek’ kwalificeren.
In casu hebben eisers in hun e-mail van 13 mei 2014, onderdeel 7, verwezen naar bierfeesten die worden gehouden in de achtertuin van café-restaurant [naam restaurant] het perceel [adres]. Eisers geven aan dat zij naar dit perceel verwijzen ter nadere onderbouwing van hun stelling dat verweerder het verbod van willekeur schendt bij zijn voornemen om de verleende milieuvergunning voor het perceel in te trekken. Ter zitting hebben eisers desgevraagd meegedeeld dat de verwijzing naar de bierfeesten is gedaan in het kader van de uit te voeren belangenafweging bij het intrekken van de milieuvergunning. In dat kader hebben eisers gesteld dat geluidsoverlast vanwege de timmerwerkplaats hen niet mag worden tegengeworpen, gelet op het geluid vanwege de bierfeesten. Ter zitting hebben eisers verder meegedeeld dat deze verwijzing niet is bedoeld als klacht.
Gelet op de redactie van onderdeel 7 van de e-mail van 13 mei 2014 en de gegeven toelichting ter zitting, oordeelt de rechtbank dat de verwijzing naar bierfeesten niet kan worden geduid als een verzoek om handhavend op te treden tegen het (bedrijfsmatige) gebruik van het perceel [adres]. De brief van verweerder van 20 november 2014 betreft een reactie van verweerder op deze verwijzing. Nu er geen sprake is van een handhavingsverzoek, kan de brief van 20 november 2014 niet worden geduid als een beslissing op een handhavingsverzoek. Deze brief moet daarentegen worden geduid als het verstrekken van feitelijke informatie over de planologische status van en de milieutechnische situatie op het perceel [adres]. Van een besluit in de zin van de Awb is dan ook geen sprake.
De rechtbank oordeelt dat, zo het bezwaarschrift al moet worden geduid als zijnde gericht tegen de brief van 20 november 2014, dit bezwaarschrift in zo verre niet-ontvankelijk is omdat dit niet is gericht tegen een besluit in de zin van de Awb.
4.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat het bezwaarschrift is gericht tegen verweerders brief van 31 oktober 2014. Partijen zijn daarentegen verdeeld over de vraag of deze brief moet worden geduid als een besluit in de zin van de Awb. Verweerder beantwoordt deze vraag ontkennend; eisers beantwoorden deze vraag bevestigend.
De rechtbank overweegt hieromtrent het volgende.
Een oordeel van een bestuursorgaan omtrent de toepasselijkheid van wettelijke voorschriften met de uitvoering waarvan het bestuursorgaan is belast, wordt een bestuurlijk rechtsoordeel genoemd. In de regel is een bestuurlijk rechtsoordeel, vanwege het ontbreken van een (beoogd) rechtsgevolg, geen besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Immers, in een bestuurlijk rechtsoordeel geeft het bestuursorgaan zijn visie op de gevolgen van het toepassen van rechtsregels voor een bepaalde situatie. De (mogelijk) ingetreden rechtsgevolgen vloeien voort uit de wet en niet uit de inhoud van het oordeel van het bestuursorgaan. In uitzonderingsgevallen kan een bestuurlijk rechtsoordeel toch een appellabel besluit opleveren. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is een bestuurlijk rechtsoordeel, ondanks het ontbreken van een (beoogd) rechtsgevolg, een appellabel besluit indien:
- betrokkene een reëel belang heeft bij het verkrijgen van een rechterlijk oordeel over de toepasselijkheid van een wettelijk voorschrift;
en
en
- voor de betrokkene het via een andere weg verkrijgen van dat rechterlijk oordeel onevenredig bezwarend wordt geacht.
In casu heeft verweerder in zijn brief van 31 oktober 2014 eisers geïnformeerd over de milieutechnische situatie op het perceel en voorts aan eisers meegedeeld dat bedrijfsmatig gebruik van het perceel op grond van het vigerende bestemmingsplan niet is toegestaan en dat het gebruik als timmerwerkplaats niet wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht van dat bestemmingsplan.
De rechtbank oordeelt dat het, via een andere weg, verkrijgen van een rechterlijk oordeel over de planologische en milieutechnische gebruiksmogelijkheden van het perceel voor eisers niet onevenredig bezwarend is. Immers, eisers hebben de mogelijkheid om - via het aanvragen van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan teneinde bedrijfsmatige activiteiten op het perceel toe te staan - een appellabel besluit te verkrijgen over de vraag of bedrijfsmatige activiteiten zijn toegestaan. Ter zitting hebben eisers desgevraagd meegedeeld dat het voor hen mogelijk is om een verzoek tot afwijking van het bestemmingsplan bij verweerder in te dienen maar dat zij het indienen van een dergelijk verzoek niet nodig vinden.
Gelet op vorenstaande kan het bestuurlijk rechtsoordeel, zoals opgenomen in de brief van
31 oktober 2014, niet worden aangemerkt als besluit in de zin van de Awb. Het hiertegen gerichte bezwaarschrift is niet-ontvankelijk.
4.4.
Nu het bezwaarschrift van eisers reeds niet-ontvankelijk is omdat de brief van
31 oktober 2014, evenals de brief van 20 november 2014, niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb, behoeft de (eventuele) termijnoverschrijding geen bespreking.
5. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat het bezwaarschrift van eisers van 31 december 2014 niet-ontvankelijk is. Het beroep is dan ook ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.