Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/1933
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres], te Hengelo, eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van Hengelo, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 3 februari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) in aanmerking gebracht voor een maatwerkvoorziening ‘huishoudelijke ondersteuning basis’, en haar in dit kader een persoonsgebonden budget (pgb) van € 136,- per vier weken toegekend.
Bij besluit van 12 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 januari 2016.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door [naam] .
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M.L.C. Visser en J.P. Hageman.
Overwegingen
1. Aan de gedingstukken ontleent de rechtbank de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiseres had een indicatie voor huishoudelijke hulp op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning. Eiseres ontving een pgb ter hoogte van € 366,- per vier weken, waarmee zij vijf en een half uur hulp per week inkocht.
1.2.
In verband met de inwerkingtreding van de Wmo 2015 per 1 januari 2015 heeft verweerder een huisbezoek verricht en op basis daarvan een rapportage opgemaakt. Vervolgens heeft besluitvorming plaatsgevonden, zoals hierboven vermeld.
1.3.
Verweerder heeft eiseres in aanmerking gebracht voor het pgb dat past bij een ‘leefbaar huis’. Dit omvat volgens verweerder het leefbaar houden van de primaire leefruimten: de woon- en slaapkamer, de keuken, de badkamer en het toilet. Het pgb dat hierop is gebaseerd bedraagt € 136,- per vier weken.
2. Eiseres heeft in beroep betoogd dat het door verweerder verrichte onderzoek onvoldoende is geweest en dat zij onvoldoende ondersteuning kan inkopen met het haar ter beschikking gestelde budget.
3. De rechtbank overweegt als volgt.
De ontvankelijkheid van het beroep
3.1.
De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag geplaatst of eiseres ontvankelijk is in haar beroep, nu het besluit op bezwaar dateert van 12 juni 2015 en eiseres eerst op 8 september 2015 bij de rechtbank in beroep is gekomen.
Onder het besluit van 12 juni 2015 staat aangegeven, dat, indien de ontvanger het niet eens is met het besluit, binnen zes weken na de verzenddatum beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank stelt vast dat eiseres na de ontvangst van besluit op bezwaar op
6 juli 2015 een bericht aan verweerder heeft gestuurd, waarin zij heeft aangegeven dat men te weinig rekening heeft gehouden met de medische en menselijke redenen, dat het besluit misschien wetstechnisch wel juist is maar dat zij toch vraagt om een medische keuring door een arts die weet waar zij over spreekt. Nu uit deze mail blijkt dat eiseres het met de uitkomst van het onderzoek in bezwaar niet eens is, en zij dit bericht bovendien via de optie ‘bezwaar indienen’ aan verweerder heeft gestuurd, is er (niet alleen sprake van een verzoek om herkeuring maar óók) sprake van een beroepschrift. Op verweerder rustte dan ook de plicht dit bericht van eiseres door te sturen naar de rechtbank. Gelet op de beroepstermijn van zes weken is het beroep tijdig ingesteld. Eiseres is dan ook ontvankelijk in haar beroep.
De van belang zijnde regelgeving
3.2.
Op grond van artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 wordt onder maatschappelijke ondersteuning onder meer verstaan: het ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving.
Onder zelfredzaamheid wordt verstaan: in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.
Onder een algemene voorziening wordt verstaan: aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning.
Op grond van artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 draagt het gemeentebestuur zorg voor de maatschappelijke ondersteuning.
Op grond van artikel 2.1.2, eerste lid, van de Wmo 2015 stelt de gemeenteraad periodiek een plan vast met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning.
Op grond van artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 stelt de gemeenteraad bij verordening de regels vast die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen.
In artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat indien bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, het college in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.
De gemeenteraad van de gemeente Hengelo heeft uitvoering gegeven aan artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 met de Verordening Maatschappelijke Ondersteuning gemeente Hengelo 2015 (Verordening 2015).
Inhoudelijk algemeen
3.3.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat aan de verplichtingen van de Wmo 2015 is voldaan, als de primaire leefruimtes in orde worden gehouden. De gemeente heeft bepaald dat zaken als de was, strijken en ramen lappen niet langer onderdeel uitmaken van de huishoudelijke ondersteuning. Er is er tijdelijk een mogelijkheid om extra uren in te kopen door middel van de dienstenbon, die gezien wordt als een algemene voorziening. Als gekozen wordt voor verstrekking in de vorm van een pgb wordt een vast bedrag verstrekt. Op grond van het Financieel besluit WMO bedraagt het budget 80% van de kostprijs van de in de betreffende situatie goedkoopst adequate verstrekking dan wel van de goedkoopst adequate oplossing via de aanbieder, waarmee de gemeente een contract heeft gesloten.
3.4.
De rechtbank overweegt het volgende. Uit artikel 2.3.5, derde lid, tweede volzin, van de Wmo 2015, volgt dat een maatwerkvoorziening tot doel heeft een situatie te realiseren waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te blijven wonen. Hieruit volgt dat verweerder verplicht is ondersteuning te bieden als de burger problemen ondervindt in zijn zelfredzaamheid en/of participatie. Uit de wettekst noch de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever hierbij bepaalde vormen van ondersteuning heeft willen uitsluiten.
De benadering die verweerder voorstaat, miskent dat blijkens artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 ook is beoogd dat de betrokkene zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven wonen. Verweerder heeft de begrippen zelfredzaamheid en participatie naar het oordeel van de rechtbank te beperkt ingevuld door de te bieden ondersteuning op voorhand te beperken tot het op orde houden van de primaire leefruimten van de woning en voorts overige tot de huishouding behorende activiteiten, zoals onder meer wasverzorging, categoraal uit te zonderen. De rechtbank verwijst op dit punt naar haar uitspraak van 8 april 2016, gepubliceerd in ECLI:NL:RBOVE:2016:1194. Een en ander sluit overigens niet uit dat bij het bieden van ondersteuning als hier bedoeld, voor ruimtes in huis waarvan weinig gebruik wordt gemaakt een ander aanbod wordt gegeven dan voor veelgebruikte.
De situatie van eiseres
3.5.
In geschil is of de voorziening die aan eiseres is verstrekt in haar specifieke situatie een passende bijdrage is aan het realiseren van een situatie waarin zij in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
3.6.
Eiseres had een doorlopende aanspraak op hulp bij het huishouden voor vijf en een half uur in de week in de vorm van een pgb. Deze aanspraak is met het bestreden besluit herzien en omgezet in huishoudelijke ondersteuning in de vorm “huishoudelijke ondersteuning basis”, waarbij met ingang van 23 februari 2015 een pgb van € 136,- per vier weken is toegekend. Omdat het een herziening van aanspraken betreft is een onderzoek zoals voorgeschreven in artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 aangewezen. Op grond van artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo 2015 dient verweerder de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van eiseres te onderzoeken.
3.7.
Voorafgaand aan de besluitvorming heeft verweerder onderzoek verricht naar de situatie van eiseres. Dit onderzoek heeft bestaan uit een huisbezoek op 18 november 2014. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in de ‘Rapportage Heronderzoek HH 2015’ van 9 december 2014. In de Rapportage is onder ‘Conclusies en oplossingsrichtingen’ het volgende vermeld: “Algemene voorziening: Tijdens het huisbezoek is naar voren gekomen dat u vindt dat u niet met minder hulp toe kunt. U vindt het pgb-budget dat u volgend jaar zult ontvangen, ontoereikend. (…) Maatwerkvoorziening: Bij de zware huishoudelijke taken heeft u ondersteuning nodig. Er zijn geen oplossingen in uw eigen netwerk. De gemeente zal u ondersteunen bij het leefbaar houden van de belangrijkste ruimten van uw woning. Dit zal gebeuren in de vorm van een persoonsgebonden budget.”
3.8.
Verweerder heeft in het kader van het onderzoek zoals bedoeld in artikel 2.3.2.
van de Wmo 2015 het gesprek gevoerd dat artikel 2.5 van de Verordening voorschrijft. De rechtbank stelt voorts vast dat verweerder daarbij de medische problematiek van eiseres op zichzelf genomen ook in kaart heeft gebracht. Zo beschrijft verweerder de COPD, als gevolg waarvan eiseres een verminderde longcapaciteit heeft, ernstige artrose, beperkingen aan de schouders, de knieën en een kanaalstenose. Met de behoeften die hieruit voortvloeien is echter geen rekening gehouden. Zo is onweersproken gesteld dat eiseres als gevolg van de COPD sterk op stof reageert en in dat kader nodig heeft dat het gehele huis wekelijks gestofzuigd wordt, omdat het haar anders ‘op de longen slaat’ . Dit aspect is niet of althans niet kenbaar bij de besluitvorming betrokken. Van een zorgvuldig onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en voorkeuren in de zin van artikel 2,3,2, vierde lid onder a van de Wmo 2015 is dan ook al op deze grond geen sprake. Verweerder heeft onvoldoende onderzoek gedaan naar de relevante feiten en omstandigheden, zodat het besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht niet in stand kan blijven. Verweerder dient een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen. In dat kader overweegt de rechtbank het volgende.
Persoonsgebonden budget
3.9.
Het pgb dat aan eiseres is toegekend, is het bedrag dat hoort bij ‘huishoudelijke ondersteuning basis’. Ter zitting heeft verweerder aangegeven, dat de hoogte van het pgb gelijk blijft, ongeacht de precieze omvang van de voor eiseres noodzakelijke ondersteuning, wat een gevolg is van de keuze die eiseres voor het pgb heeft gemaakt. Als eiseres zorg in natura zou ontvangen, zou zij met de zorgaanbieder in overleg kunnen treden over de in haar huis noodzakelijke inzet. Omdat eiseres pgb wenst, ontbreekt deze mogelijkheid.
De hoogte van het pgb is gelijk aan 80% van € 170,-, dat is het bedrag dat verweerder per vier weken betaalt aan de zorgaanbieders voor elke inwoner, die huishoudelijke hulp ontvangt. Verweerder gaat ervan uit dat de kosten van overhead ontbreken in het geval dat een persoon de zorg zelf inhuurt.
3.10.
De rechtbank is van oordeel dat het hanteren van een tarief dat 20% lager ligt dan vergelijkbare zorg in natura, in beginsel redelijk is. Wel moet vaststaan, dat met het verstrekte budget in dit specifieke geval de benodigde zorg daadwerkelijk kan worden ingekocht, wil er sprake zijn van een zinvol alternatief voor zorg in natura. De rechtbank verwijst daarbij naar de Memorie van Toelichting op artikel 2.1.3, tweede lid, onder b, van de Wmo 2015 (TK vergaderjaar 2013/2014, 33 841, nr.3, bladzijde 152). Het standpunt van verweerder, dat het budget dat hoort bij het verstrekte pakket los staat van de individuele zorgbehoefte, is in zijn algemeenheid dan ook niet houdbaar. Dit laat onverlet dat de wetgever heeft overwogen dat voor de gemeente van belang is dat dit alternatief slechts zinnig zal zijn wanneer het inzetten van een pgb doelmatiger is, dat wil zeggen dat het pgb niet hoger is dan de kosten van een maatwerkvoorziening, die door een gecontracteerde aanbieder wordt geleverd. Een gemeente mag een aanvraag voor een pgb weigeren als de kosten hiervan hoger zijn dan de kosten van een maatwerkvoorziening (MvT, TK 2013/2014, 33 841, nr. 3, bladzijde 38). Op grond van artikel 2.3.5 is het college wel gehouden een tarief voor een pgb vast te stellen dat redelijkerwijs noodzakelijk is te achten om de cliënt in staat te stellen tot zelfredzaamheid of participatie.
Dienstenbon
3.11.
Verweerder heeft gewezen op de mogelijkheid om extra uren in te kopen door middel van een kortingsregeling (dienstenbon), waarvan eiseres ook gebruik maakt. Het is de rechtbank echter onduidelijk hoe dit gekwalificeerd dient te worden. Binnen de Wmo 2015 is een algemene voorziening gedefinieerd als een aanbod van diensten of activiteiten. Hiervan lijkt met het aanbieden van een kortingsregeling geen sprake te zijn.
Conclusie
4. Verweerder dient nader onderzoek te doen naar de vraag welke ondersteuning in verband met de beperkingen van eiseres geboden kan en moet worden, en dient rekening houdend met de uitkomsten hiervan een voor eiseres passende (maatwerk-)voorziening te verstrekken. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Een termijn van acht weken acht de rechtbank voldoende.
5. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
6. Er is niet gebleken van gemaakte proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen acht weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Vijftigschild, rechter, in aanwezigheid van
mr. F. Ernens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
De rechter is verhinderd te tekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op: