Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/1077
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 november 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser gelast om de zonder omgevingsvergunning uitgevoerde bouwwerkzaamheden in en aan een object op het perceel ter hoogte van de [adres] te Lettele, kadastraal aangeduid als [kadastrale gegevens] (hierna: het perceel), onmiddellijk te staken en gestaakt te houden. Aan deze last heeft verweerder een dwangsom verbonden.
Bij besluit van 30 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 augustus 2017. Eiser is verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A.I. Duivenvoorde.
Overwegingen
1. Bij brief van 20 februari 2012 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat van rechtswege de gevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen van een schuur op het perceel is verleend.
Bij besluit van 20 september 2012 heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar van een omwonende gegrond verklaard, de vergunning van rechtswege herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Het hiertegen gerichte beroep van eiser is door deze rechtbank in haar uitspraak van 29 maart 2013, zaaknummer 12/2300, ongegrond verklaard. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2272, deze uitspraak bevestigd.
2. Tijdens een controle op 21 november 2016 heeft een toezichthouder geconstateerd
dat op het perceel door of in opdracht van eiser bouwwerkzaamheden worden uitgevoerd. Deze bouwwerkzaamheden bestaan uit het bouwen van een bouwwerk met een breedte
van 4,28 meter, een lengte van 6,15 meter en een variërende hoogte van 2,15-3 meter.
Dit bouwwerk dient ter vervanging van een op het perceel reeds aanwezig bouwvallig bouwwerk (afgedekt met asbestgolfplaten) met een breedte van 3,45 meter, een lengte
van 5,35 meter en een variërende hoogte van 2,2-2,5 meter.
Bij het primaire besluit is eiser gelast om de zonder omgevingsvergunning uitgevoerde bouwwerkzaamheden op het perceel onmiddellijk te staken en gestaakt te houden. Hieraan is een last onder dwangsom verbonden, inhoudende dat eiser een bedrag van € 15.000,- ineens verbeurt als wordt geconstateerd dat eiser niet tijdig of niet geheel aan deze last voldoet.
In het bestreden besluit is het primaire besluit gehandhaafd.
De bevoegdheid
3. Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang dan wel een last onder dwangsom indien er sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift (artikel 125 van Pro de Gemeentewet juncto artikelen 5.4 en 5.1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)).
Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bepaalt, voor zover van belang, dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Artikel 2, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) bepaalt dat een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wabo niet is vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op gewoon onderhoud van een bouwwerk, voor zover detaillering, profilering en vormgeving van dat bouwwerk niet wijzigen.
Artikel 5.17 van de Wabo bepaalt dat een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom, gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet, kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid
of de veiligheid worden getroffen.
De bestemming van het perceel is “Agrarisch met waarden - Landschapswaarden” volgens het bestemmingsplan “Buitengebied Deventer, 1e herziening” (hierna: het bestemmingsplan). Op gronden met deze bestemming mag uitsluitend binnen het bouwvlak en ten dienste van de bestemming worden gebouwd (artikel 4.2 van het bestemmingsplan).
Artikel 45.1, onder a, van het bestemmingsplan bepaalt, voor zover van belang, dat een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig is en afwijkt van het bestemmingsplan, gedeeltelijk mag worden vernieuwd en veranderd mits de afwijking van het bestemmingsplan naar aard en omvang niet wordt vergroot.
4. In deze zaak is op de plankaart op het perceel geen bouwvlak ingetekend, zodat reeds hierom op het perceel geen schuur mag worden gebouwd.
Verweerder heeft zich in het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, op het standpunt gesteld dat de schuur onder het bouwovergangsrecht valt, dat daarom de schuur gedeeltelijk mag worden vernieuwd en veranderd, en dat de door eiser uitgevoerde bouwwerkzaamheden dit gedeeltelijk vernieuwen en veranderen overstijgen. Verweerder stelt dat eiser in strijd met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo handelde en dat hij ten tijde van het primaire besluit op grond van het bepaalde in artikel 5.17 van de Wabo bevoegd was deze bouwwerkzaamheden stil te leggen en hieraan een dwangsom te verbinden.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
De bestaande schuur valt onder het bouwovergangsrecht van het bestemmingsplan.
Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Een dergelijk bouwwerk mag gedeeltelijk worden vernieuwd en veranderd, mits de strijd met het bestemmingsplan naar aard en omvang niet wordt vergroot.
Het feit dat gedeeltelijk vernieuwen en veranderen op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan is toegestaan, betekent nog niet dat dit omgevingsvergunningsvrij is.
Er is pas sprake van vergunningsvrij gedeeltelijk vernieuwen en veranderen indien er sprake is van gewoon onderhoud zoals neergelegd in artikel 2, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor. Voor gedeeltelijk vernieuwen en veranderen dat dit gewone onderhoud overstijgt, is een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo vereist.
6. Eiser stelt in zijn beroepschrift dat er sprake is van een grondige renovatie.
De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond aldus dat eiser stelt dat er sprake is van onderhoud in de zin van artikel 2, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor, zodat hiervoor geen omgevingsvergunning is vereist.
De rechtbank overweegt hierover dat uit de stukken (met name de foto’s) en hetgeen eiser ter zitting heeft verklaard, blijkt dat de bouwwerkzaamheden bestaan uit het bouwen van een nieuwe schuur om de oude schuur heen. Er is dan ook sprake van gehele nieuwbouw en niet van gewoon onderhoud. Voor deze bouwwerkzaamheden is een omgevingsvergunning vereist.
Door te bouwen zonder te beschikken over een toereikende omgevingsvergunning, heeft eiser in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo gehandeld. Gelet op het bepaalde in artikel 5.17 van de Wabo was verweerder bevoegd om de bouwwerkzaamheden stil te leggen. Of de bouwwerkzaamheden kunnen worden geduid als ‘gedeeltelijk vernieuwen en veranderen’ in de zin van het bouwovergangsrecht, is voor deze bevoegdheidsvraag niet relevant.
Gelet op vorenstaande heeft verweerder zich ten tijde van het primaire besluit terecht bevoegd geacht om de bouwwerkzaamheden stil te leggen.
De aanwending van de bevoegdheid
7. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling blijkt het navolgende. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Op deze vaste jurisprudentie heeft de Afdeling, voor zover het toepassing van artikel 5.17 van de Wabo betreft, een nuancering aangebracht. Volgens deze, ondertussen eveneens vaste, jurisprudentie behoeft bij de toepassing van de in artikel 5.17 van de Wabo geregelde bevoegdheid om met de wet strijdige bouwwerkzaamheden stil te leggen, gelet op de aard en doel van die bevoegdheid, niet te worden onderzocht of de bouw gelegaliseerd kan worden. De rechtbank verwijst als voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 15 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2205.
8. In zijn beroepschrift voert eiser aan er zicht op legalisatie is.
De rechtbank overweegt hierover dat de vraag of er al dan niet sprake is van een concreet zicht op legalisatie, niet behoeft te worden beantwoord bij de vraag of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de bouwwerkzaamheden stil te leggen. De rechtbank verwijst in dit kader naar de hiervoor beschreven jurisprudentie. Voor de volledigheid voegt de rechtbank hieraan toe dat uit de stukken blijkt dat de bouwwerkzaamheden bestaan uit vervangende nieuwbouw, waarbij de oppervlakte en de inhoud ten opzichte van de reeds aanwezige schuur toenemen. Dit kan niet worden geduid als gedeeltelijk vernieuwen en veranderen in de zin van het bestemmingsplan, zodat hiervoor niet alsnog achteraf een omgevingsvergunning kan worden verleend. Van een concreet zicht op legalisatie is dan ook geen sprake.
9. Eiser stelt in zijn beroepschrift, samengevat weergegeven, dat een ambtenaar een persoonlijke hetze tegen hem voert. Dit handelen van die ambtenaar strekt zich uit over de omgevingsvergunningsprocedure en de thans voorliggende handhavingsprocedure.
De rechtbank overweegt hierover dat de omgevingsvergunningsprocedure een afgerond traject betreft. Indien eiser van mening is dat hem een omgevingsvergunning is onthouden door het handelen van die ambtenaar, dan had eiser dat moeten aanvoeren in die procedure. Na de hiervoor reeds aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 4 december 2013, staat in rechte vast dat de destijds gevraagde omgevingsvergunning terecht is geweigerd.
Voor wat betreft het thans voorliggende handhavingstraject is de rechtbank niet gebleken van vooringenomen handelen door de bewuste ambtenaar. Ook is de rechtbank niet gebleken dat bouwen zonder omgevingsvergunning elders in de gemeente Deventer ongemoeid wordt gelaten. De rechtbank laat hierbij meewegen dat eisers stelling - dat in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod op willekeur is gehandeld - op geen enkele wijze is onderbouwd.
10. Samengevat oordeelt de rechtbank dat verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht om de bouwwerkzaamheden stil te leggen en dat verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van deze bevoegdheid.
11. Ter voorkoming van onnodige procedures in de toekomst, geeft de rechtbank partijen het navolgende in overweging.
Eiser stelt in zijn beroepschrift, herhaald ter zitting, dat verweerder niet duidelijk met hem communiceert. Zo heeft verweerder gesteld dat ‘deels vernieuwingen’ aan de schuur zijn toegestaan maar weigert verweerder met hem in overleg te treden hoe dat praktisch moet worden uitgevoerd. Eiser is van mening dat verweerder met een goed en praktisch voorstel moet komen in plaats van zich achter regeltjes te verschuilen.
De rechtbank overweegt hierover allereerst en wederom dat gedeeltelijk vernieuwen en veranderen dat ‘gewoon’ onderhoud overstijgt, omgevingsvergunningplichtig is. Eiser zal dan ook een omgevingsvergunning moeten aanvragen indien hij de schuur gedeeltelijk wenst te vernieuwen of te veranderen. Het initiatief voor zowel het maken van een bouwschets als het aangaan van overleg hierover, ligt bij eiser. Eiser is immers degene die wenst te (ver)bouwen. Dat het op de weg van verweerder ligt om met een (bouw)voorstel te komen, zoals eiser veronderstelt, is dan ook niet juist.
Ter zitting heeft verweerders gemachtigde desgevraagd meegedeeld dat eiser een e-mail kan sturen waarin hij aangeeft dat hij een afspraak wil maken voor overleg met een bouwplantoetser over de bouwmogelijkheden op het perceel.
12. Het beroep is ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.