Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/2611
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam VOF] V.O.F. e.a., te [vestigingsplaats] , eisers,
gemachtigde: mr. S. Maakal,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland, verweerder.
Als derde-belanghebbenden hebben aan het geding deelgenomen:
[naam 1] e.a., te Genemuiden, gemachtigde: mr. A.A. Bos.
Procesverloop
Bij brief van 4 februari 2016, verzonden 9 februari 2016, heeft verweerder aan [naam VOF] vof (hierna: [naam VOF] ) meegedeeld dat het, onder voorwaarden, houden van maximaal zes bruiloften per kalenderjaar op het perceel hoek Gedempte Heve-Dijkje in Genemuiden (hierna: het perceel) wordt aangemerkt als incidenteel afwijkend gebruik van het bestemmingsplan, waarvoor geen omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is vereist.
Bij besluit van 23 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van [naam 1] e.a. (hierna: de omwonenden) om handhavend op te treden tegen, voor zover van belang, het gebruiken van het perceel in strijd met het bestemmingsplan, afgewezen. Hierbij heeft verweerder verwezen naar zijn brief van 4 februari 2016.
Bij besluit van 22 september 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van de omwonenden, gericht tegen het primaire besluit, gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en, onder intrekking van de “ontheffing” van
4 februari 2016, besloten [naam VOF] te verzoeken, en voor zover nodig te sommeren, het afwijkende gebruik van het perceel voor het houden van bruiloftsfeestjes c.a. met onmiddellijke ingang te staken.
4 februari 2016, besloten [naam VOF] te verzoeken, en voor zover nodig te sommeren, het afwijkende gebruik van het perceel voor het houden van bruiloftsfeestjes c.a. met onmiddellijke ingang te staken.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De omwonenden hebben een reactie ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2017. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A.J. Boers. De gemachtigde van de omwonenden is met kennisgeving niet verschenen.
Overwegingen
Inleiding en besluitvorming
1. [naam VOF] exploiteert een horecagelegenheid op het perceel [adres 1] te Genemuiden. Het perceel is op korte afstand van voornoemd perceel gelegen. Op het perceel is een voormalige hooischuur aanwezig. De eigenaar van het perceel verhuurt het perceel als buitentuin (genaamd “ [naam 2] ) maximaal zes keer per jaar aan [naam VOF] . [naam VOF] wil het perceel gebruiken voor het houden van een aantal bruiloften (dan wel bijeenkomsten van persoonlijke aard) per kalenderjaar.
De bestemming van het perceel is “Bedrijf-Opslag” volgens het bestemmingsplan “Genemuiden-Centrum”. Het ontplooien van horeca-activiteiten op het perceel is in strijd met deze bestemming. Daarom heeft [naam VOF] op 9 december 2015 aan verweerder verzocht haar ontheffing te verlenen van het bestemmingsplan voor het houden van vier bruiloften in 2016, van 15:00 tot 20:30 uur.
Bij brief van 4 februari 2016 heeft verweerder aan [naam VOF] meegedeeld dat het houden van maximaal zes bruiloften (dan wel bijeenkomsten van persoonlijke aard) per kalenderjaar op het perceel wordt geduid als incidenteel afwijkend gebruik, mits hierbij wordt voldaan aan een viertal voorwaarden. Hierbij is aansluiting gezocht bij de verordening “Paracommercie, gemeente Zwartewaterland” (hierna: verordening Paracommercie). Indien [naam VOF] structureel meer dan zes activiteiten per kalenderjaar wenst te organiseren op het perceel, zal zij een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik (als bedoeld in de Wabo) moeten aanvragen dan wel zal zij een verzoek om herziening van het bestemmingsplan moeten indienen.
2. Bij separate brieven van 17 en 21 maart 2016 hebben een aantal omwonenden verweerder verzocht handhavend op te treden tegen, voor zover van belang, het gebruiken van het perceel voor horecadoeleinden.
In het primaire besluit heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Hierbij heeft verweerder verwezen naar zijn brief van 4 februari 2016.
In het bestreden besluit heeft verweerder een aantal omwonenden niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaren omdat zij geen persoonlijk belang hebben bij het besluit tot afwijzen van het handhavingsverzoek. De overige omwonenden zijn in hun bezwaren ontvangen. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het houden van zes bijeenkomsten/bruiloften per kalenderjaar op het perceel niet kan worden geduid als kortdurend en incidenteel afwijkend gebruik, zodat dit gebruik in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Hierbij is verwezen naar de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over deze materie. Verweerder heeft verder nog overwogen dat hij, voor wat betreft de invulling van de term ‘incidenteel’, ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de verordening Paracommercie nu deze verordening niet van toepassing is op reguliere horecaondernemingen.
Verweerder heeft in het bestreden besluit de bezwaren van de omwonenden gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de “ontheffing” van 4 februari 2016 ingetrokken. Verder heeft verweerder besloten [naam VOF] te verzoeken, en voor zover nodig te sommeren, het gebruik van het perceel voor bruiloftsfeestjes c.a. met onmiddellijke ingang te staken.
3. Eisers zijn hiertegen in beroep gegaan.
De behandeling ter zitting is op verzoek van eisers aangehouden vanwege overleg tussen partijen. Dit overleg heeft geresulteerd in een bij besluit van 11 mei 2017 aan [naam VOF] verleende omgevingsvergunning voor het gebruiken van het perceel als kleinschalige horeca-/feestlocatie. Deze vergunning ziet op de activiteit ‘strijd met het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo en is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo juncto artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Aan deze omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden.
Eén omwonende heeft bezwaar gemaakt tegen deze omgevingsvergunning.
Uit dit bezwaar blijkt dat het overleg niet heeft geresulteerd in het beëindigen van het geschil. De rechtbank heeft daarom besloten de behandeling van het beroep niet langer aan te houden.
Ambtshalve overwegingen
4. De rechtbank dient ambtshalve te onderzoeken of alle (rechts)personen die beroep hebben ingesteld wel in hun beroep kunnen worden ontvangen. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
4.1.
Het instellen van beroep bij de bestuursrechter is slechts voorbehouden aan belanghebbenden, zo blijkt uit artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (artikel 1:2, eerste lid, van de Awb). Uit de jurisprudentie blijkt dat een parallel belang kan worden aangemerkt als het vereiste rechtstreekse belang. Alsdan is vereist dat de betrokkene (die een afgeleid belang heeft) in een aan een zakelijk recht ontleend belang wordt geraakt.
4.2.
In deze zaak zijn de navolgende (rechts)personen in beroep gegaan:
- [naam VOF] ;
- [naam 3] en zijn echtgenote [naam 4] (vennoten van [naam VOF] );
- [naam 5] en zijn echtgenote [naam 6] (eigenaren van het perceel);
- [Naam CV] C.V. (eigenaar van het perceel [adres 1] ;
- Cuparius Vastgoed B.V. en Heut Ontwikkeling B.V. (vennoten van [Naam CV] ).
De rechtbank oordeelt dat de belangen van [naam VOF] en haar beide vennoten rechtstreeks zijn betrokken bij het bestreden besluit. De belangen van de eigenaren van het perceel zijn eveneens rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit. Het bestreden besluit is immers van invloed op de gebruiksmogelijkheden (en daarmee de waarde) van hun eigendom.
Dit geldt evenwel niet voor de eigenaar (en haar vennoten) van het perceel [adres 1] . Dat de vennoten van [naam VOF] aan Koraal Investments C.V. hebben meegedeeld dat zij de huurovereenkomst voor het perceel [adres 1] zullen gaan opzeggen omdat de exploitatie zonder buitenlocatie voor hen niet meer rendabel is, zoals ter zitting is betoogd, resulteert slechts in een afgeleid belang voor [Naam CV] C.V. en haar vennoten. Zij worden immers niet in een aan een zakelijk recht belang geraakt nu het bestreden besluit niet van invloed is op de gebruiksmogelijkheden (en daarmee de waarde) van het perceel [adres 1]
De rechtbank oordeelt daarom dat [Naam CV] C.V., Cuparius Vastgoed B.V. en Heut Ontwikkeling B.V. niet in hun beroep kunnen worden ontvangen. De rechtbank zal het beroep, voor zover door hen ingediend, niet-ontvankelijk verklaren.
Voor zover hierna in deze uitspraak de term ‘eisers’ wordt gebruikt, wordt daarmee de navolgende (rechts)personen bedoeld: [naam VOF] , [naam 3] [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] .
5. De rechtbank constateert dat het bestreden besluit, evenals het advies van de bezwarencommissie waarop het bestreden besluit is gebaseerd, voor wat betreft de ontvankelijkheid een innerlijke tegenstrijdigheid bevat. Dit betreft het volgende. [naam 7] [adres 2] is blijkens de overwegingen als belanghebbende bij het primaire besluit aangemerkt. In het dictum van het bestreden besluit (en het daaraan ten grondslag liggende advies van de bezwarencommissie) zijn de bezwaren, voor zover ingediend door [naam 7] evenwel zowel niet-ontvankelijk als wel ontvankelijk verklaard. De rechtbank gaat ervan uit dat, gelet op de inhoudelijke overwegingen, de niet-ontvankelijk verklaring van [naam 7] een omissie betreft. Dit is desgevraagd ter zitting bevestigd door verweerder.
Nu [naam 7] zich heeft gesteld als derde-belanghebbende, de rechtbank hem als zodanig heeft aangemerkt, hij niet heeft verwezen naar voornoemde innerlijke tegenstrijdigheid en deze tegenstrijdigheid een omissie betreft, is [naam 7] niet in zijn belangen geschaad. De rechtbank gaat daarom aan deze tegenstrijdigheid voorbij.
Het inhoudelijke geschil
6. Eisers hebben in hun beroepschrift het navolgende aangevoerd.
6.1.
Eisers stellen dat verweerder zich ten onrechte bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden. Deze onbevoegdheid vloeit voort uit het ontbreken van een overtreding omdat er geen sprake is van strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Ter onderbouwing van dit standpunt hebben eisers twee redenen aangevoerd.
Ten eerste zijn eisers van mening dat de brief van 4 februari 2016 moet worden geduid als een besluit waarbij de gevraagde “ontheffing” (oftewel een omgevingsvergunning voor afwijkend planologisch gebruik) is verleend. Dit besluit is door de omwonenden niet bestreden en is daarom in rechte onaantastbaar. De eventuele strijd met het bestemmingsplan is hiermee opgeheven.
Ten tweede stellen eisers dat het houden van zes bruiloften per kalenderjaar op het perceel kan worden aangemerkt als incidenteel afwijkend gebruik, gelet op de zeer casuïstische jurisprudentie van de Afdeling over deze materie. Eisers zijn van mening dat er wel aangesloten mag worden bij de verordening Paracommercie nu het verschil tussen kerkgenootschappen en sportverenigingen enerzijds en horecaondernemingen anderzijds niet ruimtelijk relevant is. Er is dan ook geen sprake van strijd met het bestemmingsplan.
6.2.
De beroepsgrond, inhoudende dat er sprake is van niet afgeronde besluitvorming in bezwaar (hetgeen in strijd is met artikel 7:11 van Pro de Awb), is ter zitting ingetrokken.
7. De rechtbank overweegt als volgt.
7.1.
Partijen zijn verdeeld over de vraag hoe de brief van 4 februari 2016 - waarin verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat het houden van zes bruiloften/bijeenkomsten per kalenderjaar op het perceel, kan worden geduid als incidenteel afwijkend gebruik waarvoor geen omgevingsvergunning op grond van de Wabo is vereist - moet worden geduid.
De rechtbank overweegt hierover het volgende.
Wanneer een bestuursorgaan, los van een aanvraag om vergunning of een verzoek om handhaving, op een daartoe strekkend verzoek een oordeel geeft over de vraag of voor het verrichten van bepaalde activiteiten dan wel bepaalde handelingen een vergunning is vereist, is er sprake van een zogenaamd bestuurlijk rechtsoordeel. In de regel is een bestuurlijk rechtsoordeel, vanwege het ontbreken van een (beoogd) rechtsgevolg, geen besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Immers, in een bestuurlijk rechtsoordeel geeft het bestuursorgaan zijn visie op de gevolgen van het toepassen van rechtsregels voor een bepaalde situatie. De (mogelijk) ingetreden rechtsgevolgen vloeien voort uit de wet en niet uit de inhoud van het oordeel van het bestuursorgaan. In uitzonderingsgevallen kan een bestuurlijk rechtsoordeel toch een appellabel besluit opleveren. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is een bestuurlijk rechtsoordeel, ondanks het ontbreken van een (beoogd) rechtsgevolg, een appellabel besluit indien:
- betrokkene een reëel belang heeft bij het verkrijgen van een rechterlijk oordeel over de toepasselijkheid van een wettelijk voorschrift; en
- voor de betrokkene het via een andere weg verkrijgen van dat rechterlijk oordeel onevenredig bezwarend wordt geacht.
In deze zaak heeft verweerder in zijn brief van 4 februari 2016 aangegeven dat, onder bepaalde voorwaarden, het houden van bruiloften op het perceel niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, zodat hiervoor geen omgevingsvergunning voor strijdig gebruik is vereist. Dit betreft een bestuurlijk rechtsoordeel. Immers, de rechtsgevolgen vloeien voort uit de geldende bestemmingsplanregels (en hoe dit nader is ingevuld in de jurisprudentie) en niet uit deze brief zelf. Dit bestuurlijke rechtsoordeel is niet appellabel. De reden hiervoor is dat het voor betrokkene (in deze zaak: [naam VOF] ) niet onevenredig bezwarend is om dit oordeel via een andere weg te verkrijgen, te weten door middel van het aanvragen van een omgevingsvergunning. Daarbij kan [naam VOF] dan aangegeven dat zij van mening is dat zij hiervoor geen omgevingsvergunning nodig heeft. Dat het voor [naam VOF] niet onevenredig bezwarend is om een omgevingsvergunning aan te vragen, blijkt tevens uit de feiten. [naam VOF] heeft immers op 14 april 2017 een omgevingsvergunning voor het houden van bruiloften/bijeenkomsten op het perceel bij verweerder aangevraagd.
De rechtbank oordeelt dan ook dat de brief van 4 februari 2016 een niet-appellabel bestuurlijk rechtsoordeel is. Nu deze brief niet kan worden geduid als een besluit in de zin van de Awb, kan dit oordeel vanzelfsprekend niet in rechte onaantastbaar zijn, zoals eisers veronderstellen. Verder oordeelt de rechtbank dat het bestreden besluit, voor zover daarbij de “ontheffing” van 4 februari 2016 is ingetrokken, niet is gericht op rechtsgevolg. Immers, het intrekken van een niet-besluit is zelf ook geen besluit.
7.2.
Partijen zijn verdeeld over de vraag of het houden van zes bruiloften/bijeenkomsten per kalenderjaar op het perceel, al dan niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
De rechtbank overweegt hierover het volgende.
Op het perceel rust de bestemming “Bedrijf” met de specifieke aanduiding “opslag”. Deze gronden zijn bestemd voor opslag, tuinen, terreinen, groenvoorzieningen en waterhuishoudkundige voorzieningen. Tussen partijen is niet in geschil dat het houden van bruiloften/bijeenkomsten op het perceel in strijd is met deze bestemming. De rechtbank onderschrijft dit standpunt.
Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een bestemmingsplan zich bij wijze van uitzondering niet verzet tegen kortdurend en incidenteel gebruik van een perceel in strijd met het bestemmingsplan. De termen ‘kortdurend’ en ‘incidenteel’ zijn in de jurisprudentie nader ingevuld. Voor het, in afwijking van deze jurisprudentie, aansluiting zoeken bij een gemeentelijke verordening voor de nadere invulling van de term ‘incidenteel’ is geen plaats. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit dan ook terecht op het standpunt gesteld dat hij, bij beantwoording van de vraag of bepaald gebruik kortdurend en incidenteel is, niet mag toetsen aan de verordening Paracommercie. Of de verordening Paracommercie nu al dan niet van toepassing is op horecaondernemingen is in dit kader dan ook niet relevant. De rechtbank zal daarom niet ingaan op de beroepsgronden van eisers die zien op de toepasselijkheid van deze verordening.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2026, geoordeeld dat niet te snel moet worden aangenomen dat kortdurend en incidenteel gebruik aan de orde is. In haar uitspraak van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2466, heeft de Afdeling geoordeeld dat het maximaal vijf keer per jaar houden van een feest in een sporthal dat niet ten dienste staat van de hoofdfunctie van de sporthal, geen kortdurend en incidenteel strijdig gebruik is.
Gelet op deze jurisprudentie oordeelt de rechtbank dat het gedurende zes keer per kalenderjaar houden van een bruiloft/bijeenkomst op het perceel, geen kortdurend en incidenteel met de ter plaatse geldende bestemming strijdig gebruik is.
7.3.
Gelet op vorenstaande is het houden van zes bruiloften/bijeenkomsten per jaar op het perceel in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Nu de brief van 4 februari 2016 niet kan worden geduid als een (appellabel) besluit tot afwijking van het bestemmingsplan, is deze strijd niet weggenomen/opgeheven. Verweerder heeft zich dan ook terecht bevoegd geacht om hiertegen handhavend op te treden.
7.4.
Of de wijze van besluitvorming in overeenstemming is met artikel 7:11 van Pro de Awb behoeft geen bespreking, nu deze beroepsgrond ter zitting is ingetrokken.
8. Het beroep, voor zover ingediend door [Naam CV] C.V., Cuparius Vastgoed B.V. en Heut Ontwikkeling B.V., is niet-ontvankelijk. Het beroep, voor zover ingediend door [naam VOF] , [naam 3] , [naam 4] [naam 5] en [naam 6] is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover ingediend door [Naam CV] C.V., Cuparius Vastgoed B.V. en Heut Ontwikkeling B.V., niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. van Lochem, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.