Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/665
tussenuitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. R. Imkamp,
en
het college van burgemeester en wethouders van Dalfsen, verweerder
(gemachtigde: mr. M.R. Kruisselbrink).
Procesverloop
Voor het procesverloop van dit geschil verwijst de rechtbank naar haar tussenuitspraak van 27 september 2017. In deze tussenuitspraak heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Tevens heeft verweerder toegezegd, uitgaande van de medewerking van eiser, opnieuw te bezien of aanleiding bestaat te komen tot een andere omvang van de jeugdhulp.
Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft verweerder op 12 december 2017 een nader besluit genomen. Namens eiser zijn op 10 januari 2018 nadere gronden ingediend. Op vragen van de rechtbank hebben verweerder, op 9 maart 2018, en eiser, op 12 maart 2018, gereageerd. Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend op 2 mei 2018. Eiser heeft aanvullende gronden ingediend op 3 mei 2018.
Het beroep is gevoegd met een beroep, geregistreerd onder nummers 18/482 tot en met 18/485, behandeld ter zitting, gehouden op 16 mei 2018. Eiser, vergezeld van zijn echtgenote, en zijn gemachtigde zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde voornoemd en door mevrouw R. de Kroon.
Na afloop van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en de behandeling van de gevoegde zaken gesplitst. In de zaken 18/482 tot en met 18/485 wordt gelijktijdig afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
1. In het bestreden besluit heeft verweerder voorzieningen op grond van de Jeugdwet getroffen voor [naam 1], [naam 2], [naam 3] en [naam 4]. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geconstateerd dat het besluit, samengevat en kort geformuleerd, de volgende gebreken vertoont:
- er is geen inhoudelijk besluit genomen op het verzoek om toekenning van een PGB voor ouderbegeleiding;
- het tarief is, ten onrechte, op grond van nadere regels vastgesteld door verweerder;
- onduidelijk is wat het verschil is tussen het tarief “niet-zorgverlener” en het tarief “informele zorg”.
Daarnaast heeft verweerder ter zitting toegezegd nader onderzoek te verrichten naar de aard en omvang van de in te zetten jeugdhulp en heeft eiser toegezegd medewerking te zullen verlenen op de wijze als omschreven in de tussenuitspraak.
2. Bij het nadere besluit van 12 december 2017 (hierna: het nadere besluit) heeft verweerder een voorziening op het gebied van jeugdhulp toegekend in de vorm van een persoonsgebonden budget (hierna: PGB) voor 2 uren per week ten behoeve van ouderbegeleiding vanaf 1 juli 2016 tot en met 30 september 2017 tegen maximaal € 20,- per uur dan wel € 30,- per uur voor professionele ouderbegeleiding. Verder heeft verweerder besloten de toegekende uren voor de periode 1 juli 2016 tot en met 30 juni 2017 als voorziening voor jeugdhulp in de vorm van een PGB niet te wijzigen. Verweerder heeft de omvang opnieuw berekend en komt in totaal uit op 32,5 uren bovengebruikelijke hulp per week (individuele begeleiding en persoonlijke verzorging) voor de vier kinderen. Daarnaast vanwege extra toezicht tijdens vakanties en vrije dagen nog eens 71 uren per jaar. Omdat eerder 46 uren per week is toegekend en de nieuwe berekening voor eiser nadeliger uitpakt, handhaaft verweerder het eerder toegekende aantal uren. Per kind is dat dan als volgt:
Naam Persoonlijke verzorging Begeleiding individueel Totaal
[naam 1] 4 uren 7 uren 11 uren
[naam 2] 4 uren 7 uren 11 uren
[naam 4] 5 uren 5 uren 10 uren
[naam 3] 10 uren 4 uren 14 uren
Totaal 23 uren 23 uren 46 uren
Wat betreft het tarief heeft verweerder in het nadere besluit overwogen dat het tarief in het besluit op bezwaar ten onrechte is gebaseerd op zijn nadere regels: de tarieven moeten worden gebaseerd op artikel 10, vierde lid, sub a van de Verordening jeugdhulp 2015 (hierna: verordening). Dat artikel bepaalt dat de persoon aan wie een PGB wordt verstrekt, de jeugdhulp kan betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk met dien verstande dat deze persoon voor zijn diensten maximaal het op grond van de Wet langdurige zorg geldende PGB-uurtarief voor hulp van niet-professionele zorgverleners krijgt betaald. Het uurtarief zoals hier bedoeld is volgens verweerder € 20,-. Verweerder wijst er nog op dat de verordening inmiddels gewijzigd is op 6 november 2017.
3. Eiser meent dat het gebrek in het bestreden besluit wat betreft de ouderbegeleiding in het nadere besluit op juiste wijze is hersteld. Het gebrek met betrekking tot het tarief is echter volgens eiser niet hersteld omdat niet duidelijk is gemaakt wat het verschil is tussen het tarief “niet-zorgverlener” en het tarief “informele zorg”. Dat de verordening gewijzigd is doet daaraan niet af. Verder stelt eiser dat het onderzoek naar de omvang van de benodigde jeugdhulp niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Eiser verwijst daarbij naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) van 1 mei 2017 (ECLI:2017:NL:CRVB:2017:1477). Met name de gebruikte deskundigheid, de aard en de omvang van de benodigde hulp en de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen zijn op niet navolgbare wijze beoordeeld en niet inzichtelijk gemaakt.
4. De rechtbank volgt eisers grond dat het gebrek met betrekking tot het tarief onvoldoende is hersteld niet. Verweerder heeft terecht gewezen op artikel 10, vierde lid, onder a van de verordening zoals die tot 6 november 2017 luidde. Aangezien daarin geen verschil wordt gemaakt tussen verschillende soorten tarieven hoefde verweerder het gebrek dat zag op een andere grondslag van het tarief niet te herstellen en kon hij volstaan met verwijzen naar dat tarief. Eiser heeft niet betwist dat het tarief op grond van artikel 10, vierde lid, onder a van de verordening moet worden vastgesteld op € 20,-per uur.
5. Voor de beoordeling van de gronden met betrekking tot de aard en omvang van de hulp en het daaraan ten grondslag liggende onderzoek van verweerder volgt de rechtbank de hiervoor genoemde uitspraak van de CRvB, waarin deze als volgt overwoog:
“Uit artikel 3:2 van Pro de Awb in samenhang met artikel 2.3 van de Jeugdwet volgt dat het bestuursorgaan voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over jeugdhulp van belang zijnde feiten en af te wegen belangen. Dit brengt met zich mee dat wanneer een jeugdige of een ouder zich meldt met een vraag voor jeugdhulp het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag van de jeugdige of zijn ouder is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen of sprake is van opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en zo ja, welke problemen en stoornissen dat zijn. Eerst wanneer de problemen en stoornissen zijn vastgesteld, kan worden bepaald welke hulp naar aard en omvang nodig is voor de jeugdige om, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau, gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. Nadat de noodzakelijke hulp in kaart is gebracht, moet worden onderzocht of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) en van het sociale netwerk toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een voorziening van jeugdhulp te verlenen. Voor zover het onderzoek naar de nodige hulp, dan wel jeugdhulp specifieke deskundigheid vereist zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet mogen ontbreken. De vorenbedoelde verschillende stadia van onderzoek vragen op die stadia aangepaste deskundigheid. Het college dient ervoor zorg te dragen dat die deskundigheid gewaarborgd is en dat deze naar discipline van deskundigheid concreet kenbaar is voor de hulpvrager.”
6. De rechtbank constateert dat eiser geen gronden heeft aangevoerd met betrekking tot de hulpvraag. In het ondersteuningsplan is ook op voldoende wijze aangeduid waaruit deze vraag bestaat. Ook over de opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen van de kinderen bestaat tussen partijen geen verschil van mening. Alle vier kinderen hebben een laag tot beperkt verstandelijk niveau en bij alle vier kinderen is sprake van een stoornis in het autismespectrum met als gevolg onder meer gedragsproblematiek, sociaal-emotionele problematiek en problemen met persoonlijke verzorging. Bij elk kind afzonderlijk manifesteert zich de problematiek op eigen wijze.
7. Wat betreft het bepalen van de omvang van de benodigde hulp (over de aard bestaat geen geschil) bestaan bij beide partijen verschillende opvattingen. Verweerder heeft zich in het nadere besluit op het standpunt gesteld dat de vier kinderen meer zorg behoeven dan gebruikelijk is voor kinderen in die leeftijd. Verweerder heeft zich in het nadere besluit gebaseerd op onderzoek waarbij gebruik is gemaakt van:
- informatie die is aangeleverd ter zitting 13 september 2017;
- informatie die is aangeleverd voor de indicatiestelling 2017;
- informatie die is verkregen uit de gesprekken met de kinderen ten behoeve van de indicatiestelling 2017;
- informatie die is verkregen uit de gesprekken met de leerkrachten ten behoeve van de
- indicatiestelling 2017;
- informatie die is verkregen uit observaties uitgevoerd door de GGD op 31 oktober 2017, 7 november 2017, 14 november 2017 en 16 november 2017;
- persoonlijke plannen die ingediend zijn door eiser als wettelijk vertegenwoordiger van de kinderen.
Partijen hebben ter zitting desgevraagd verklaard dat de resultaten van het onderzoek zoals verwoord in het nadere besluit kunnen worden gebruikt voor de periode waarop het bestreden besluit betrekking heeft.
8. Voor het bepalen van de omvang van de benodigde jeugdhulp is verweerder als volgt te werk gegaan. Verweerder heeft gebruik gemaakt van de informatie, verkregen uit het onderzoek dat aan het primaire besluit en het besluit op bezwaar ten grondslag heeft gelegen. Daarnaast is aan de hand van de “Beperkingenscorelijst Jeugd GGZ voor jeugdigen van 12 jaar en ouder” (hierna: beperkingenscorelijst) per kind dat ouder is dan 12 jaar per thema (respectievelijk sociale redzaamheid, probleemgedrag, psychisch functioneren, geheugen en oriëntatiestoornissen) inzicht verkregen hoe het betreffende kind beperkt is ten opzichte van wat verwacht mag worden van kinderen zonder beperking. De beperkingenscorelijst is ingevuld door eiser. Verder heeft verweerder gebruik gemaakt van de hierboven genoemde informatie.
Vervolgens heeft verweerder aan de hand van de bijlagen bij hoofdstuk 4, 5 en 7 van de
“CIZ indicatiewijzer 2014” (hierna: de CIZ-normen) per kind beoordeeld welke handelingen worden verricht die volgens de CIZ-normen niet passend zijn bij een jeugdige van die leeftijd en welke tijdsduur gemoeid is met die (extra) handelingen. Verweerder is daarbij als volgt te werk gegaan.
Wat betreft de begeleiding heeft verweerder, uitgaande van de beschrijvingen van de kinderen en het gezin, per kind getoetst aan de hand van de bijlage bij hoofdstuk 4 van de CIZ-normen voor welke activiteiten het betreffende kind extra hulp nodig heeft die uitgaat boven de hulp die iedere ouder aan zijn kind geeft. Vervolgens heeft verweerder aan de hand van de bijlage bij hoofdstuk 7 van de CIZ-normen bepaald hoe vaak die extra hulp nodig is en hoe lang die extra hulp per keer duurt.
Wat betreft de persoonlijke verzorging heeft verweerder, uitgaande van de beschrijvingen van de kinderen en het gezin, per kind getoetst aan de hand van de bijlage bij hoofdstuk 4 van de CIZ-normen voor welke activiteiten het betreffende kind extra hulp bij de verzorging nodig heeft die uitgaat boven de hulp die iedere ouder aan zijn kind wordt geacht te kunnen geven. Vervolgens heeft verweerder aan de hand van de bijlage bij hoofdstuk 5 van de CIZ-normen bepaald hoe vaak die extra verzorging nodig is en hoe lang die per keer duurt.
Dat heeft geleid tot de vaststelling van het aantal uren bovengebruikelijke zorg voor begeleiding en persoonlijke verzorging en daarvoor is vervolgens een voorziening in de vorm van een PGB toegekend.
9. De rechtbank is van oordeel dat deze methode in beginsel een goede methode is om te bepalen welke hulp als bovengebruikelijk kan worden aangemerkt. Daarbij is wel van belang dat het onderzoek volledig is, dat inzichtelijk is met welke expertise conclusies zijn getrokken en dat inzichtelijk is welke uitgangspunten aan die conclusies ten grondslag hebben gelegen.
Eiser heeft in dat kader allereerst aangevoerd dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de nachtelijke ondersteuning die ouders bieden. Verweerder heeft hierover overwogen dat hij, om objectief de zorg in de nachtelijke uren vast te kunnen stellen, heeft voorgesteld om de kinderen een weekend naar een zorgboerderij te laten gaan. Eiser vindt, aldus verweerder, dat dit voorstel een te grote impact op het gezin heeft en heeft het voorstel van de hand gewezen. Volgens verweerder heeft eiser geen alternatief gegeven hoe de zorg dan objectief vastgesteld kan worden. Verweerder stelt zich dan ook op het standpunt dat hij binnen zijn vermogen onderzoek heeft gedaan naar de aard en de omvang van de zorg in de nachtelijke uren. Indien er een grotere bereidheid tot medewerking aan onderzoek van eiser zou zijn geweest, had verweerder hierin ook meer onderzoek kunnen doen en dit ook gedaan.
De rechtbank overweegt dat het, gelet op artikel 2.3 van de Jeugdwet, primair aan verweerder is te onderzoeken wat de aard en omvang van de benodigde hulp is. Daartoe kan verweerder informatie inwinnen bij diverse instanties, zelf onderzoek doen en bij eiser vragen om informatie. Het doel van het onderzoek is het verkrijgen van objectieve informatie die kan leiden tot het nemen van een besluit omtrent de in te zetten hulp.
In dit geval heeft eiser gesteld dat in de nachtelijk uren veel hulp door ouders wordt geboden. Verweerder heeft daarop aangeboden dat te onderzoeken door de kinderen te observeren gedurende een weekend in een zorgboerderij. Eiser heeft daaraan niet meegewerkt vanwege de grote impact op zijn gezin. Daarmee is verweerder een mogelijkheid ontnomen om objectief vast te stellen wat de hulp in de nachtelijke uren is. Naar het oordeel van de rechtbank is het dan aan eiser om aan te bieden op welke andere wijze objectieve vaststelling van de hulp mogelijk is. Eiser heeft dat niet gedaan. Ter zitting heeft eiser nogmaals benadrukt dat de onderzoeken die tot nog toe zijn gedaan op zijn gezin, enorme impact hebben gehad en dat hij het daarom op dit moment niet gewenst vindt om aan het onderzoek zoals door verweerder voorgesteld mee te werken. De rechtbank constateert echter dat eiser geen andere methode aanreikt. De consequentie is dan dat verweerder het zal moeten doen met de objectieve informatie die voorhanden is. De beroepsgrond leidt dus niet tot een vernietiging van het besluit.
De rechtbank geeft eiser ten overvloede ook in overweging om na te denken hoe verweerder in staat te stellen objectief, buiten het bestaande gezinssysteem, de behoefte aan hulp voor de kinderen te kunnen toetsen ook buiten de nachtelijk uren. Juist omdat eiser zich op het standpunt stelt de enige te zijn die het vertrouwde kader biedt voor de kinderen om hulp te verlenen, is het belangrijk dat verweerder dat objectief ook kan vaststellen. Mogelijk zou dit tot meer ontspanning in de onderlinge verhouding kunnen leiden en het daardoor toegenomen vertrouwen kan partijen helpen in het vaststellen van de hulpbehoeften.
10. Eiser heeft vervolgens gesteld dat niet inzichtelijk is met welke expertise het onderzoek is uitgevoerd en op welke wijze tot berekening is gekomen van het aantal uren waarvoor verweerder een PGB heeft verleend. Naar het oordeel van de rechtbank voert eiser dit terecht aan. Ter zitting is besproken wie het ondersteuningsplan, dat aan het nadere besluit ten grondslag is gelegd, heeft opgesteld en meegelezen. Verweerder heeft gesteld dat dit plan is opgesteld door mevrouw Spieringhs, die SKJ-geregistreerd is. Het opgestelde ondersteuningsplan is vervolgens meegelezen door mevrouw Vermeer, gedragsdeskundige. Weliswaar heeft verweerder daarmee duidelijk gemaakt wie het onderzoek hebben verricht en meegelezen, maar wat zij, ieder voor zich, precies hebben onderzocht, tot welke bevindingen dat heeft geleid en hoe de conclusies daaruit voortvloeien is niet inzichtelijk gemaakt. Daarbij komt dat de gespreksverslagen die mede ten grondslag hebben gelegen aan het nadere besluit niet zijn voorgelegd aan de gesprekspartners, waardoor niet vaststaat dat de verslagen een juiste en volledige weergave vormen van hetgeen is besproken. Het nadere besluit komt om deze reden voor vernietiging in aanmerking.
11. Met eiser is de rechtbank verder van oordeel dat niet inzichtelijk is gemaakt hoe verweerder de benodigde hulp heeft berekend. De in de bijlagen bij de CIZ-normen genoemde tijdsduur per handeling kent een bandbreedte. Zo kennen de CIZ-normen bijvoorbeeld bij het ondersteunen bij het aanbrengen van structuur (onderdeel begeleiding) een gemiddelde tijdsduur per keer van 15 tot 90 minuten (bij 1 x per dag ondersteuning). Het is voor de rechtbank niet inzichtelijk waarom verweerder, zoals ter zitting is besproken, bij een van de kinderen in dit specifieke geval uitgaat van 30 minuten per keer. Verweerder heeft daartoe verwezen naar de professionele inschatting van degene die de omvang beoordeeld heeft. In de stukken zou naar het oordeel van de rechtbank nog duidelijker moeten worden aangegeven met welke specifieke professionaliteit, gelet op de problematiek van de kinderen, dat oordeel is gegeven. Bovendien ontbreekt een nadere uitleg waarom met 30 en bijvoorbeeld niet met 15, 45, 60 of 90 minuten kan worden volstaan. Juist een deskundige zou in ieder geval een nadere onderbouwing moeten kunnen geven op grond waarvan wordt gekomen tot een bepaald aantal minuten. Dat geldt niet alleen voor het ter zitting besproken en hiervoor gememoreerde voorbeeld maar ook voor de overige inschattingen die door verweerder zijn gemaakt. Ook om deze reden komt het nadere besluit voor vernietiging in aanmerking.
12. Zoals hiervoor is overwogen onder 10 en 11 vertoont het nadere besluit gebreken en komt het nadere besluit voor vernietiging in aanmerking. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak.
Het nadere besluit is reeds tot stand gekomen met toepassing van artikel 8:51a van de Awb. De rechtbank ziet opnieuw aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op 6 weken na verzending van deze tussenuitspraak.
Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder derde zitting uitspraak doen op het beroep.
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen 6 weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.B. Elferink, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en mr. H.F.J.M. Schröder, leden, in aanwezigheid van V. Kalyuzhniy, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.