Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/2486
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Stichting Leefbaar Buitengebied, te Geerdijk, eiseres,
gemachtigde: ing. M.H. Middelkamp,
en
Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
De Zwanenhof B.V., te Zenderen,
De Zwanenhof B.V., te Zenderen,
gemachtigde: mr. J. Gundelach.
Procesverloop
Bij fax van 21 november 2017 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet (tijdig) nemen van een beslissing op haar verzoek om handhaving, gedateerd 16 juni 2017.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij fax van 14 februari 2018 heeft eiseres desgevraagd aan de rechtbank meegedeeld dat
zij haar beroep wenst te handhaven. Bij brief van 9 maart 2018 heeft verweerder hierop gereageerd.
De Zwanenhof B.V. (hierna: de Zwanenhof) heeft zich op 7 mei 2018 als partij gesteld.
Zij heeft bij fax van 24 mei 2018 op de standpunten van eiseres en verweerder gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door N. Vollebergh. De Zwanenhof heeft zich laten vertegenwoordigen door J.C. Mijdam, bijgestaan door haar gemachtigde.
Overwegingen
Het verzoek en reactie hierop van verweerder
1. Bij fax, verzonden 18 juni 2017, heeft eiseres verweerder verzocht om handhavend
op te treden tegen ‘activiteiten die schadelijke effecten zullen veroorzaken op Natura2000-gebieden veroorzaakt door de bouw en het daarna in gebruik zijn van het Zorghotel Zwanenhof op het perceel Bornerbroeksestraat 70 te Zenderen’.
Bij brief van 1 september 2017 heeft verweerder op dit handhavingsverzoek gereageerd. Verweerder heeft een primair en een subsidiair standpunt ingenomen. Het primaire standpunt is dat eiseres geen belanghebbende is, zodat het verzoek niet in behandeling wordt genomen. Het subsidiaire standpunt is dat er geen sprake is van een overtreding van wettelijke voorschriften, zodat verweerder niet bevoegd is om handhavend op te treden. Verweerder heeft (in de aanhef van deze brief) gesteld dat deze brief geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is, zodat hiertegen geen bezwaar en beroep openstaat.
Bij fax van 12 oktober 2017 heeft eiseres verweerder in gebreke gesteld tijdig een beslissing te nemen op het handhandhavingsverzoek van 16 juni 2017 (de rechtbank leest: 18 juni 2017). Eiseres heeft hierbij verwezen naar verweerders brief van 1 september 2017, waaruit volgens haar blijkt dat er geen besluit in de zin van de Awb is genomen.
Bij besluit van 25 oktober 2017 heeft verweerder gereageerd op deze ingebrekestelling. Verweerder heeft zich hierin op het standpunt gesteld dat hij reeds bij brief van 1 september 2017 aan eiseres heeft meegedeeld dat zij geen belanghebbende is zodat haar handhavingsverzoek niet in behandeling is genomen. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hij geen dwangsom heeft verbeurd omdat eiseres geen belanghebbende is. Verweerder heeft hierbij verwezen naar het bepaalde in artikel 4:17, zesde lid, onder a, van de Awb.
Standpunten van partijen in beroep
2. In beroep stelt eiseres zich op het standpunt dat verweerder nog steeds geen beslissing heeft genomen op haar handhavingsverzoek omdat verweerder weigert dit verzoek in behandeling te nemen. Eiseres verzoekt de rechtbank om het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een beslissing te vernietigen en verweerder op te dragen alsnog een beslissing te nemen op haar handhavingsverzoek, op straffe van verbeurte van een dwangsom.
3. In het verweerschrift (van 20 december 2017) stelt verweerder dat hij zijn eerdere standpunt, te weten dat eiseres geen belanghebbende is, niet langer handhaaft. De reden hiervoor is dat deze rechtbank in andere beroepszaken tussen eiseres en verweerder het voorlopige standpunt heeft ingenomen dat eiseres wel belanghebbende is. Dit heeft tot gevolg dat de brief van 1 september 2017 alsnog moet worden geduid als een besluit in
de zin van de Awb. In deze brief is tevens een inhoudelijk oordeel gegeven over het handhavingsverzoek en dit verzoek is afgewezen, aldus verweerder.
4. Eiseres heeft bij fax van 14 februari 2018 op het verweerschrift gereageerd. Zij stelt zich op het standpunt dat verweerder in de brief van 1 september 2017 geen inhoudelijke beslissing heeft genomen op haar verzoek en hierbij expliciet heeft aangegeven dat deze brief geen besluit in de zin van de Awb is. De brief van 20 december 2017 kan eveneens niet worden aangemerkt als een beslissing op het handhavingsverzoek omdat deze brief niet is gericht aan haar maar aan de rechtbank. Eiseres persisteert in haar standpunt dat er nog steeds geen beslissing is genomen op haar handhavingsverzoek.
5. Verweerder heeft bij brief van 9 maart 2018 hierop gereageerd. Samengevat weergegeven heeft verweerder zich op de navolgende standpunten gesteld.
De vraag of een brief moet worden gekwalificeerd als een besluit in de zin van de Awb is een aspect van openbare orde. De vorm, de aanduiding en het al dan niet opnemen van een rechtsmiddelenclausule zijn hierbij niet relevant. Gelet hierop en het feit dat hij in de brief van 1 september 2017 inhoudelijk is ingegaan op het handhavingsverzoek, moet deze brief worden geduid als een besluit in de zin van de Awb, aldus verweerder. Hiertegen is geen rechtsmiddel aangewend, zodat dit besluit in rechte onaantastbaar is.
Overwegingen van de rechtbank
6. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de brief van 1 september 2017 moet worden geduid als een besluit in de zin van de Awb, meer specifiek of deze brief moet worden geduid als de (inhoudelijke) beslissing op het handhavingsverzoek van 18 juni 2017.
De rechtbank overweegt hieromtrent het volgende.
De vraag of een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan al dan niet moet worden geduid als een besluit in de zin van de Awb is een aspect van openbare orde dat door de bestuursrechter ambtshalve moet worden getoetst. Het (expliciete) standpunt van partijen hierover is bij beantwoording van deze vraag niet relevant. Het (eventueel) ontbreken van een rechtsmiddelenclausule betekent niet dat er geen sprake is van een besluit.
In de brief van 1 september 2017 heeft verweerder een primair en een subsidiair standpunt ingenomen.
Ingevolge artikel 6:2 van Pro de Awb wordt de schriftelijke weigering om een besluit te nemen voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep gelijkgesteld met een besluit. Reeds op grond van deze bepaling is de rechtbank van oordeel dat het primaire standpunt is aan te merken als een besluit. Het subsidiaire standpunt behelst het afwijzen
van het handhavingsverzoek. In zo verre is deze brief ook een besluit in de zin van de Awb. Dat verweerder destijds, ten onrechte, het standpunt huldigde dat er geen sprake is van een besluit in de zin van de Awb en dat daarom hiertegen geen bezwaar en beroep openstaat, doet aan de ambtshalve duiding door de bestuursrechter niet af.
Nu verweerder op 1 september 2017 een (inhoudelijke) beslissing heeft genomen op het handhavingsverzoek van eiseres, is er geen sprake van een met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit. Het hiertegen gerichte beroep dient daarom niet-ontvankelijk te worden verklaard.
7. Eiseres heeft ter zitting betoogd dat, indien de rechtbank tot het oordeel komt dat verweerder door middel van de brief van 1 september 2017 op haar handhavingsverzoek heeft beslist en dat deze beslissing een besluit in de zin van de Awb is, de rechtbank haar ingebrekestelling moet aanmerken als een pro forma bezwaarschrift, gericht tegen dit besluit. De rechtbank moet alsdan het door haar ingestelde ‘beroep-niet-tijdig’ op grond van artikel 6:15 van Pro de Awb doorzenden naar verweerder en hem verzoeken de ingebrekestelling, tezamen met het ‘beroep-niet-tijdig’, als pro forma bezwaarschrift in behandeling te nemen. Eiseres heeft hierbij aangegeven dat zij in verwarring was gebracht door het aanvankelijke standpunt van verweerder over de status van de brief van 1 september 2017. Verder heeft eiseres ter zitting meegedeeld dat zij nog steeds wacht op een brief van verweerder om dit pro forma bezwaarschrift te voorzien van gronden.
8. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
8.1.
De ingebrekestelling van 12 oktober 2017 heeft eiseres ingediend bij verweerder
en niet bij de rechtbank. Verweerder dient dan ook een beslissing te nemen over de status van deze ingebrekestelling, hetgeen verweerder ook heeft gedaan. Immers, bij brief van
25 oktober 2017 heeft verweerder een beslissing genomen op deze ingebrekestelling.
Hierin heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hij reeds op 1 september 2017
een reële beslissing heeft genomen op het handhavingsverzoek en dat hij geen dwangsom heeft verbeurd.
Uit vaste jurisprudentie blijkt dat de reactie van een bestuursorgaan op een ingebrekestelling een besluit in de zin van de Awb is. Als voorbeeld verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:409. Verweerder heeft dit onderkend en heeft onderaan de brief van
25 oktober 2017 een rechtsmiddelenclausule opgenomen. Indien eiseres van mening was dat de ingebrekestelling had moeten worden aangemerkt als een pro forma bezwaar, gericht tegen het besluit van 1 september 2017, dan had eiseres dit moeten aanvoeren in een bezwaarschrift, gericht tegen de beslissing van 25 oktober 2017. Dit heeft eiseres evenwel niet gedaan.
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat zij in verwarring was gebracht door de redactie van het besluit van 1 september 2017 overweegt de rechtbank dat eiseres zich laat bijstaan door een professionele gemachtigde. Bij deze gemachtigde is bekend dan wel behoort bekend te zijn dat de duiding van een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan een aspect van openbare orde is dat door de bestuursrechter ambtshalve wordt beoordeeld, dat de duiding hiervan door het bestuursorgaan niet bepalend is en dat het subsidiaire standpunt in deze brief voldoet aan de criteria zoals opgenomen in artikel 1:3, eerste en tweede lid, van de Awb.
8.2.
Om onnodige procedures te voorkomen oordeelt de rechtbank dat de ingebrekestelling van 12 oktober 2017 een ingebrekestelling in de zin van artikelen 4:17, derde lid, en 6:12, tweede lid, van de Awb is. Deze ingebrekestelling voldoet niet aan de vereisten die gelden voor een pro forma bezwaarschrift. Verweerder heeft de ingebrekestelling dan ook terecht als zodanig geduid en daarop beslist.
Bij gebreke aan een (pro forma) bezwaarschrift hoeft verweerder eiseres geen nadere termijn te geven voor het indienen van gronden.
8.3
Ook het beroep niet tijdig bij de rechtbank is niet aan te merken als bezwaar.
9. Samenvattend oordeelt de rechtbank dat verweerder op 1 september 2017 een reële beslissing heeft genomen op het handhavingsverzoek van eiseres, dat deze beslissing een besluit in de zin van de Awb is, dat hiertegen het rechtsmiddel bezwaar heeft opengestaan en dat eiseres dit rechtsmiddel niet heeft aangewend.
Doordat er op 1 september 2017 een reële beslissing is genomen, was er ten tijde van het instellen van het ‘beroep-niet-tijdig’ geen fictief besluit. Vanwege het ontbreken van een met een besluit gelijk te stellen niet tijdig beslissen, is het ‘beroep-niet-tijdig’ niet-ontvankelijk.
10. Het beroep is niet-ontvankelijk.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.