Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/73
uitspraak van de meervoudige kamer in het geschil tussen [eiser]te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: J.P.E. Baakman,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 juli 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op een verzoek van eiser om (50) documenten betreffende de vuurwerkramp in Enschede, die in het jaar 2000 en daarna zijn opgesteld door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, openbaar te maken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob). Hierbij is het verzoek om openbaarmaking gedeeltelijk gehonoreerd door een aantal documenten (geheel of gedeeltelijk) openbaar te maken. De overige gevraagde documenten zijn ofwel niet aangetroffen ofwel is openbaarmaking hiervan geweigerd.
Bij besluit van 21 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Verweerder heeft een verschrijving in de aangehechte bijlage, wat betreft document 24, hersteld en het primaire besluit verder ongewijzigd gehandhaafd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft op dit verweerschrift gereageerd.
Eiser heeft toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verleend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 mei 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. E. Koornwinder.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Artikel 3, eerste lid, van de Wob bepaalt dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Het vijfde lid van dit artikel bepaalt dat een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 10, tweede lid, onder a en e, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat over persoonlijke beleidsopvattingen, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, informatie kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Onder ‘intern beraad’ wordt verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid (artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob).
Onder ‘persoonlijke beleidsopvatting’ wordt verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten (artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob).
Besluitvorming
2. Bij brief van 29 maart 2018 heeft eiser, onder verwijzing naar de Wob en de Archiefwet, verweerder verzocht 50 documenten over de vuurwerkramp in Enschede, die in het jaar 2000 en daarna zijn opgesteld door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, openbaar te maken. Deze 50 documenten zijn, voorzien van kenmerken, in het verzoek vermeld. Deze lijst met 50 documenten is overgenomen uit de literatuurlijst van het proefschrift van T.F.M. Woeltjes, dat zij op 25 juni 2010 in het openbaar heeft verdedigd.
3. In het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft verweerder het Wob-verzoek van eiser gedeeltelijk gehonoreerd. Bij deze beslissing heeft verweerder documenten 9 tot en met 14 samengevoegd tot één document (document 9) zodat het primaire besluit betrekking heeft op 45 documenten. In het bestreden besluit heeft verweerder de opsomming van eiser aangehouden en per document (45 stuks) aangegeven met welk nummer uit het verzoek (50 stuks) dit correspondeert.
Verweerder heeft zich op de navolgende standpunten gesteld:
- Documenten 9 (=9 t/m 14), 13 (=18), 22 (=27), 25 (=30), 26 (=31), 34 (=39), 42 (=47) en 43 (=48) zijn niet in het archief van het ministerie aangetroffen, zodat openbaarmaking van deze documenten niet mogelijk is.
- Document 29 (=34) wordt openbaar gemaakt.
- Documenten 2, 3, 7, 14 (=19), 17 (=22), 19 (=24), 20 (=25), 21 (=26), 23 (=28), 30 (=35), 31 (=36), 32 (=37), 33 (=38), 35 (=38), 37 (=42), 38 (=43), 40 (=45), 41 (=46) en 45 (=50) zijn gedeeltelijk openbaar gemaakt. Per document is aangegeven welke weigeringsgrond(en) van toepassing zijn.
- De overige documenten zijn niet openbaar gemaakt. Per document is aangegeven welke weigeringsgrond(en) van toepassing zijn.
Wat betreft de verwijzing door eiser naar de Archiefwet heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de bewuste 50 documenten jonger zijn dan 20 jaar, zodat de Archiefwet niet van toepassing is.
Beoordeling van het beroep
Formele beroepsgronden
4. Eiser heeft twee formele beroepsgronden aangevoerd.
Dat betreft ten eerste de beroepsgrond dat niet is na te gaan of het primaire besluit al dan niet bevoegd is genomen omdat dit weggelakte passages bevat. Dit heeft hij in bezwaar aangevoerd maar daarop is niet gereageerd in het bestreden besluit. Ter zitting heeft eiser hieraan toegevoegd dat hij niet kan nagaan of het primaire besluit al dan niet bevoegd is genomen omdat het mandaatsbesluit ontbreekt.
Ten tweede heeft hij geen advies van de bezwarencommissie ontvangen, aldus eiser.
5. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
5.1.
In rechte ligt het bestreden besluit voor en niet het primaire besluit. Zo er al sprake is van een bevoegdheidsgebrek in het primaire besluit, dan is dit hersteld in het bestreden besluit. Verder constateert de rechtbank dat het primaire besluit geen weglakte passages bevat. In zoverre mist deze beroepsgrond feitelijke grondslag.
5.2.
Uit de stukken blijkt dat ten behoeve van het behandelen van bezwaarschriften door verweerder geen adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van Pro de Awb is ingesteld. Er wordt daarentegen gehoord conform artikel 7:5 van Pro de Awb. Gelet hierop is er geen advies als bedoeld in artikel 7:13, zesde lid, van de Awb uitgebracht.
5.3.
De formele beroepsgronden slagen niet.
Materiële beroepsgronden
6. Eiser stelt dat de bewuste 50 documenten zijn gebruikt in een proefschrift dat in het openbaar is verdedigd. Verder is het hem onduidelijk waarom een promovendus de bewuste documenten wel heeft mogen inzien maar hij, in de hoedanigheid van journalist, niet. Dit rechtvaardigt het thans openbaar maken van alle 50 documenten.
7. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
Het openbaar maken van documenten op grond van de Wob gaat (veel) verder dan het geven van inzage aan een persoon. Openbaarmaking op grond van de Wob betekent dat de informatie voor een ieder openbaar wordt gemaakt. Dit betekent dat een openbaar gemaakt document (integraal) in de krant kan worden gepubliceerd of op internet kan worden geplaatst.
Het verzoek van eiser ziet niet op het geven van inzage aan hem, in de hoedanigheid van journalist, maar ziet op het openbaar maken van deze documenten als bedoeld in de Wob. De door eiser getrokken vergelijking met het geven van inzage aan een promovendus gaat dan ook niet op. Verder is het noemen van een document in een proefschrift en het vervolgens in het openbaar verdedigen van dat proefschrift, niet aan te merken als openbaarmaking van dat document in de zin van de Wob. Integrale publicatie van dat document in de krant of op internet heeft immers niet plaatsgevonden.
Deze beroepsgronden slagen niet.
8. Eiser stelt dat verweerder volstaat met stellen dat hij een aantal documenten niet heeft aangetroffen in de archieven van het ministerie in Den Haag en Winschoten. Verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt hoe hij in deze archieven heeft gezocht en waarom hij zich heeft beperkt tot deze twee archieven. Verder had het op de weg van verweerder gelegen om navraag te doen bij ambtenaren of derden die destijds bij de vuurwerkramp betrokken zijn geweest.
9. De rechtbank overweegt als volgt.
9.1.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. De rechtbank verwijst als voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:292.
9.2.
In deze zaak heeft verweerder ter zitting het navolgende meegedeeld.
Omdat er sprake is van documenten die ongeveer twintig jaar terug zijn opgesteld, zijn deze documenten niet meer opgeslagen in het archief in Den Haag maar in het archief in Winschoten. In primo is in het archief in Winschoten digitaal gezocht op zowel de door eiser in zijn verzoek genoemde kenmerken als op steekwoorden/zoektermen. Een deel van de gevraagde documenten is niet aangetroffen. Voor een deel betreft dit (linkjes naar) internetpagina’s. Dergelijke internetverwijzingen worden niet bewaard. Verder zijn wellicht een aantal documenten door een archiefmedewerker vernietigd omdat er, volgens die ambtenaar, sprake was van ‘gedateerde’ documenten. Dit is niet te achterhalen. In de bezwaarfase is wederom digitaal gezocht in het archief in Winschoten. Dezelfde documenten zijn vervolgens ‘naar boven’ gekomen.
9.3.
De rechtbank oordeelt dat verweerder in de stukken, nader toegelicht ter zitting, genoegzaam heeft gemotiveerd dat hij al het mogelijke heeft gedaan om alle 50 documenten te achterhalen. Het betoog van verweerder, inhoudende dat verwijzingen naar internetpagina’s niet worden bewaard en dat documenten wellicht verloren zijn gegaan omdat een archiefmedewerker ervan uitging dat de ‘verouderde’ documenten vernietigd kunnen worden, acht de rechtbank geloofwaardig. Dit heeft tot gevolg dat eiser aannemelijk moet maken dat de niet aangetroffen documenten toch onder verweerder berusten en openbaar moeten worden gemaakt. Hierin is eiser niet geslaagd. De stelling dat deze documenten ‘er moeten zijn’ alsmede de stelling ‘dat deze documenten er in 2010 nog wel waren’ acht de rechtbank onvoldoende.
9.4.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
10. Eiser betwist alle (drie) weigeringsgronden.
In dit kader heeft hij aangevoerd dat hij, vanwege het weglakken, niet kan controleren of dit op juiste grondslag is gebeurd. Eiser heeft de rechtbank verzocht om dit te controleren. Verder heeft eiser aangevoerd dat, zo deze weigeringsgronden al van toepassing zijn, de belangenafweging in zijn voordeel moet uitvallen. De reden hiervoor is dat er sprake is van documenten die geruime tijd geleden (ongeveer 19 jaar) zijn opgesteld.
11. Ten aanzien van de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10, tweede lid, onder a, van de Wob overweegt de rechtbank het volgende.
11.1.
Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat voor toepassing van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, onder a, van de Wob het niet noodzakelijk is dat men een verslechtering van de goede betrekkingen als zodanig met andere landen of met internationale organisaties voorziet. Voldoende is dat men als gevolg van het verschaffen van informatie ingevolge de Wob, voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen, met bijvoorbeeld als gevolg dat het onderhouden van diplomatieke betrekkingen, of het voeren van bilateraal overleg met landen of internationale organisaties, moeilijker zal gaan verlopen dan voorheen, of dat men in die landen of internationale organisaties minder dan voorheen geneigd zal zijn tot het verstrekken van bepaalde gegevens, aldus de Memorie van Toelichting bij het voorstel voor de Wob (TK 1986-1987, 19 859, nr. 3, p. 34). De rechtbank verwijst als voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1255.
11.2.
De rechtbank constateert dat uit de bijlagen bij het primaire en bestreden besluit blijkt dat deze weigeringsgrond is aangewend bij documenten 11 (=16), 35 (=40), 36 (=41) en 40 (=45). De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis genomen van deze documenten.
De bewuste documenten bevatten informatie over internationaal overleg in een VN-commissie over de classificatie van vuurwerk. In deze documenten is, onder meer, opgenomen welke standpunten Nederland in dit overleg heeft ingenomen en wat de standpunten zijn van bij naam genoemde landen.
11.3.
De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder, zoals neergelegd in het primaire besluit en gehandhaafd in het bestreden besluit, dat het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en internationale organisaties in het geding is. Openbaarmaking van de bewuste documenten, die informatie bevatten die vertrouwelijk aan de deelnemers van de overleggen is verstrekt, zal er voorzienbaar in resulteren dat overleggen in internationaal verband, waarbij Nederland is betrokken, stroever zullen verlopen omdat andere landen terughoudender zullen zijn met het verstrekken van informatie en het delen van standpunten met Nederland.
De rechtbank oordeelt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het in artikel 10, tweede lid, onder a, van de Wob beschermde belang aanwezig is. Verder heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het openbaarheidsbelang in deze zaak minder zwaar weegt dan het belang van de betrekkingen van Nederland met andere landen en internationale organisaties. De rechtbank laat hierbij meewegen dat het feit dat er sprake is van oudere documenten onverlet laat dat de betrekkingen met andere staten stroever kunnen gaan verlopen als de bewuste documenten alsnog openbaar worden gemaakt.
12. Ten aanzien van de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob overweegt de rechtbank het volgende.
12.1.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3027) kan, waar het gaat om het beroepshalve functioneren van ambtenaren, het belang van eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer slechts in beperkte mate aan openbaarmaking in de weg staan. Dit ligt anders indien dit het openbaar maken van namen van de ambtenaren betreft. Namen zijn persoonsgegevens en het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kan zich tegen het openbaar maken daarvan verzetten. Dat kan anders zijn indien de betrokken ambtenaren uit hoofde van hun functie reeds in enige mate in de openbaarheid treden.
12.2.
De rechtbank constateert dat uit de bijlagen bij het primaire en bestreden besluit blijkt dat deze weigeringsgrond is aangewend bij alle documenten die in het archief zijn aangetroffen, behoudens documenten 18 (=23), 19 (=24) en 40 (=45). De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis genomen van deze documenten.
De weggelakte passages betreffen de namen van (behandelend) ambtenaren alsmede de door hen gezette parafen. Verder betreft dit de telefoon- en faxnummers waarop deze ambtenaren te bereiken zijn. Ook betreft dit namen van derden, niet zijnde ambtenaren. De namen van gemandateerde ambtenaren (die bevoegd zijn om te ondertekenen) zijn niet weggelakt. Alleen de handtekeningen van deze gemandateerde ambtenaren zijn weggelakt.
12.3.
De rechtbank oordeelt dat de weggelakte passages persoonsgegevens betreffen van derden en van ambtenaren die niet uit hoofde van hun functie in enige mate in de openbaarheid treden. De handtekeningen van gemandateerde ambtenaren zijn weggelakt om misbruik/fraude tegen te gaan, zo blijkt uit de stukken. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het in artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob beschermde belang aanwezig is.
Verder heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het openbaarheidsbelang in deze zaak minder zwaar weegt dan het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van zowel ambtenaren die niet uit hoofde van hun functie in enige mate in de openbaarheid treden als van derden. De rechtbank laat hierbij meewegen dat het feit dat sprake is van oudere documenten onverlet laat dat openbaarmaking de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen alsnog kan raken.
13. Ten aanzien van de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob overweegt de rechtbank het volgende.
13.1.
Uit de wetsgeschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wob blijkt dat het doel van de daarin neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen het navolgende is: de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen brainstormen zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3, pagina’s 14 en 38). Bij artikel 11 van Pro de Wob staat dus de bescherming van de vertrouwelijkheid van het interne beraad centraal. Het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid.
Verder blijkt uit de jurisprudentie dat bij beantwoording van de vraag of er sprake is van ‘persoonlijke beleidsopvattingen’, mede beslissend is of de opsteller van het document bij het opstellen ervan keuzes heeft gemaakt. De enkele selectie van feiten die aan een persoonlijke beleidsopvatting ten grondslag wordt gelegd, is geen persoonlijke beleidsopvatting. Behelst de weergave van feiten daarentegen een gewogen selectie, dan is in beginsel sprake van persoonlijke beleidsopvattingen. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd.
13.2.
De rechtbank constateert dat uit de bijlagen bij het primaire en bestreden besluit blijkt dat deze weigeringsgrond is aangewend bij alle documenten die in het archief zijn aangetroffen, behoudens documenten 2, 3, 29 (=34), 30 (=35), 31 (=36), 32 (=37) en 37 (=42). De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis genomen van deze documenten.
De rechtbank onderschrijft de door verweerder gegeven samenvatting van de aard van deze documenten, zoals verwoord in het primaire besluit, te weten adviesnota’s (en bijbehorende bijlagen) aan de minister alsmede interne discussiestukken over de vuurwerkramp in Enschede, het rapport van de commissie Oosting daarover en onderwerpen die daarmee raakvlakken hebben. De bewuste nota’s bevatten analyses, veronderstellingen en inschattingen van ambtenaren.
13.3.
De rechtbank oordeelt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen betreffen, zodat openbaarmaking terecht is geweigerd onder verwijzing naar artikel 11, eerste lid, van de Wob.
13.4.
De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is in beginsel aan het bestuursorgaan overgelaten. Indien het bestuursorgaan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering beslist om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken, kan het dit slechts in tot personen herleidbare vorm doen indien de betrokkene daarmee heeft ingestemd. Het bestuursorgaan heeft de vrijheid om ondanks instemming van betrokkenen de informatie niet te verschaffen.
In deze zaak heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hij het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering acht indien de standpunten van ambtenaren zelfstandig worden betrokken in de publieke discussie. Daarom heeft verweerder geen aanleiding gezien om met toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob in niet tot personen herleidbare vorm informatie te verstrekken over deze persoonlijke beleidsopvattingen.
De rechtbank oordeelt dat verweerder in redelijkheid heeft mogen afzien van gebruikmaking van zijn bevoegdheid tot geanonimiseerde openbaarmaking ex artikel 11, tweede lid, van de Wob. De rechtbank laat hierbij meewegen dat het feit dat sprake is van oudere documenten onverlet laat dat ambtenaren in vertrouwelijke sfeer moeten kunnen brainstormen en hierbij geen rekening hoeven te houden met de mogelijkheid dat zij nadien hierop alsnog publiekelijk kunnen worden aangesproken.
14. Het beroep is ongegrond.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.F. Bijloo, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en
mr. W.M.B. Elferink, leden, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.