Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 18/849 en 18/864
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
1. [naam] e.a.,en
2. Stichting Wonen Delden, beiden te [woonplaats] , eisers,
gemachtigde: mr. J. Bosma, advocaat te Hengelo,
en
het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Plubo Caravans B.V., te Delden,
Plubo Caravans B.V., te Delden,
gemachtigde: mr. A. Hurenkamp, advocaat te Enschede.
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan Plubo Caravans B.V. te Delden (hierna te noemen: Plubo) een omgevingsvergunning ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor wijziging van het gebruik van het perceel [adres] te [woonplaats] . Aan de vergunning zijn voorschriften verbonden.
Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 29 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Wel zijn ter voorkoming van ongewenste activiteiten en situaties de voorschriften in de vergunning gewijzigd.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 januari 2019.
Eisers [naam] , [naam] en [naam] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde mr. J. Bosma. De Stichting Wonen Delden is verschenen bij gemachtigde
mr. J. Bosma. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door B.J.M. Rouweler,
G.R.F. te Braak en L.B. Masséus. Derde-partij is verschenen bij haar gemachtigde
mr. A. Hurenkamp.
Overwegingen
Is verweerder buiten de grondslag van de aanvraag getreden?
1.1
Eisers hebben aangevoerd dat verweerder bij het primaire besluit van 28 september 2017 aan Plubo een omgevingsvergunning heeft verleend voor wijziging van het gebruik van het perceel [adres] , terwijl de aanvraag alleen zag op het gewijzigd gebruik van de bedrijfshal. Eisers vinden dat verweerder daarmee buiten de aanvraag getreden, wat naar hun mening niet is toegestaan. De vergunning kan volgens eisers alleen al op deze grond niet in stand blijven.
1.2
De rechtbank stelt voorop dat uit het stelsel van de Wabo volgt dat het bevoegd gezag in beginsel dient te beslissen op de grondslag van een aanvraag zoals die door de aanvrager is ingediend. Dit betekent echter niet dat van een aanvraag in het geheel niet mag worden afgeweken. De mate waarin wordt afgeweken van de aanvraag is bepalend voor de vraag of de grondslag van de aanvraag wordt verlaten.
1.3
De rechtbank stelt vast dat in de aanvraag van 24 augustus 2017 als het beoogde gebruik van de grond of bouwwerken is vermeld: “opslag/stallen van caravans”. Onder de beschrijving van de mate waarin de voorgenomen werkzaamheden in strijd zijn met de regels voor ruimtelijke ordening, is in de aanvraag vermeld dat het bij de gewijzigde bestemming gaat om “…het in beperkte mate stallen/opslaan van caravans in de reeds aanwezige bedrijfshal...”. Over gewijzigd gebruik van het perceel is in de aanvraag niets vermeld.
1.4
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de aanvraag van Plubo alleen ziet op het gewijzigd gebruik van de bedrijfshal en niet op gewijzigd gebruik van het (gehele) perceel. Dit wordt ook bevestigd in de brief van Plubo’s gemachtigde van 19 juni 2017, waarbij hij voorafgaand aan het indienen van de aanvraag bij verweerder heeft geïnformeerd naar de mogelijkheden voor wijziging van het gebruik van de bedrijfshal voor het (tijdelijk) opslaan van caravans. Over wijziging van het gebruik van het perceel wordt in die brief niets gezegd.
1.5
Nu verweerder bij het primaire besluit een omgevingsvergunning heeft verleend voor het wijzigen van het gebruik op het adres [adres] zonder nadere specificatie, is verweerder daarmee buiten de aanvraag getreden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dat gebrek bij het besluit op bezwaar echter hersteld door aan de vergunning het voorschrift te verbinden dat uitsluitend inpandige stalling is toegestaan. Wat het laden en lossen van caravans op het perceel betreft, is de rechtbank van oordeel dat dit activiteiten zijn die inherent zijn aan het stallen/opslaan van caravans in de bedrijfshal.
Toetsingskader
2.1
Plubo houdt zich bezig met de in- en verkoop van caravans. Op 24 augustus 2017 heeft Plubo een omgevingsvergunning aangevraagd voor wijziging van het gebruik van het bestaande pand op het perceel [adres] te [woonplaats] voor het (tijdelijk) stallen/opslaan van maximaal 8 tot 10 caravans. Plubo heeft daarvoor een bedrijfsruimte op het perceel [adres] in gebruik, maar wil haar activiteiten verplaatsen naar het perceel [adres] . Op laatstgenoemd perceel bevindt zich naast de bedrijfshal tevens een woning die de eigenaar van Plubo wil gaan bewonen.
2.2
Het perceel [adres] maakt deel uit van het bestemmingsplan “Delden-Zuid
2015” en heeft de bestemming “Woongebied”. Gronden met deze bestemming mogen
worden gebruikt voor wonen, waaronder ook het uitoefenen van een aan huis gebonden beroep is begrepen. Het gebruik voor stalling c.q. opslag van caravans valt daar niet onder en is daarom in strijd met het bestemmingsplan.
2.3
Het geldende bestemmingsplan bevat geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid om het gebruik voor stallen c.q. opslag van caravans mogelijk te maken.
2.4
Vanuit de systematiek van de Wabo geldt als uitgangspunt dat elk verzoek om een omgevingsvergunning moet worden aangemerkt als een verzoek om af te wijken van het bestemmingsplan. Een aanvraag voor een omgevingsvergunning die niet past binnen het bestemmingsplan, wordt op basis van art. 2.10, tweede lid, van de Wabo van rechtswege mede aangemerkt als een aanvraag voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan (art. 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo).
2.5
Verweerder heeft besloten toepassing gegeven aan de mogelijkheid van artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder a, onder 2° van de Wabo jo. artikel 4, negende lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), de zogenoemde kruimelregeling.
2.6
Op grond van de kruimelregeling kan – voor zover hier relevant – door verweerder worden afgeweken van het bestemmingsplan voor het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein.
2.7
Van deze afwijkingsbevoegdheid kan ingevolge het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo slechts gebruik worden gemaakt als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.8
Het bestuursorgaan heeft bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte. Dat houdt in dat verweerder de keuze heeft om zijn afwijkingsbevoegdheid in dit geval al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
2.8
Eisers zijn van mening dat het project waar het in deze zaak om gaat in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat verweerder de vergunning daarom niet had mogen verlenen. Zij hebben hiertoe – kort samengevat – aangevoerd dat na de vergunningverlening geen sprake meer zal zijn van een goed woon- en leefklimaat als gevolg van geluid- en lichthinder en parkeer- en verkeersoverlast. Daarnaast stellen eiser dat de vergunning in strijd is met gemeentelijk beleid en met de eisen van brandveiligheid.
Goed woon- en leefklimaat
3.1
Bij de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening speelt het aspect woon- en leefklimaat een belangrijke rol. Voor het beoordelen van geluidhinder wordt gebruik gemaakt van richt- en grenswaarden. Zo kan bijvoorbeeld voor de geluidbelasting van de gevels van omwonenden aansluiting worden gezocht bij de hoogte van het (referentieniveau van het) omgevingsgeluid of richtwaarden die samenhangen met de aard van de woonomgeving. Hiervoor bieden met name de Handreiking "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) van 2009 (hierna: de Handreiking) en de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening uit 1998, handvatten. Ook kan aansluiting worden gezocht bij de grenswaarden uit het Activiteiten-besluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit). Het bevoegd gezag komt hierin een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Geluid
3.2
Eisers stellen dat het stallen van caravans valt onder SBI-code 52109 “Opslaggebou-wen (verhuur opslagruimte)”, als bedoeld in de Handreiking en behoort tot milieucategorie 2. Voor die milieucategorie geldt volgens de Handreiking een richtafstand van 30 m voor geluid nu het om een rustige woonwijk gaat. Die richtlijn van 30 m wordt volgens eisers niet gehaald ten opzichte van de woningen en tuinen van eisers die direct grenzen aan de bedrijfshal en omliggend terrein waar op basis van de vergunning in ieder geval geladen en gelost mag worden. Afwijken van de richtafstanden van de Handreiking is onder omstandig-heden mogelijk, maar dat dient volgens eisers dan wel goed gemotiveerd te worden, hetgeen naar hun mening hier niet is gebeurd.
3.3
Verder merken eisers op dat het bij Plubo niet gaat om “dode” opslag van caravans, zoals een winterstalling, maar om een voortdurend wisselende handelsvoorraad van een goed lopend caravanbedrijf, waarbij dagelijks veel aan- en afvoerbewegingen (kunnen) plaats-vinden. Dit past naar de mening van eisers niet in een rustige woonomgeving.
3.4
Ook wijzen eisers erop dat het volgens de Handreiking gaat om een bedrijfscategorie met potentieel aanzienlijke verkeersaantrekkende werking voor goederenvervoer. Hiermee is volgens eisers geen rekening gehouden door verweerder, ook niet ten aanzien van het geluidsaspect.
3.5
De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit alleen is vermeld dat verweerder, gelet op de aard en omvang van de activiteiten niet verwacht dat sprake zal zijn van onaanvaardbare geluidhinder, mits wordt voldaan aan het Activiteitenbesluit.
Akoestisch rapport Tideman
3.6
Bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning is door Plubo geen akoestisch rapport overgelegd. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat diverse keren aan Plubo is gevraagd om een akoestisch rapport over te leggen maar dat dit steeds niet gebeurde. Naar aanleiding van het beroep tegen de omgevingsvergunning achtte verweerder een akoestisch onderzoek echter noodzakelijk. Daarom is op verzoek van verweerder alsnog een akoestisch onderzoek uitgevoerd door Akoestisch Buro Tideman (hierna: Tideman) te Hengelo, dat op 19 januari 2019 rapport heeft uitgebracht.
3.7
Naar het oordeel van de rechtbank had een akoestisch rapport deel moeten uitmaken van de aanvraag van Plubo. Die aanvraag is naar het oordeel van de rechtbank in zoverre incompleet.
3.8
Het onderzoek door Tideman is gebaseerd op gegevens die afkomstig zijn van Plubo en die door eisers gemotiveerd worden betwist, zowel wat betreft de milieucategorie waartoe het bedrijf behoort als wat betreft de richtafstanden. Bij de aanvraag is geen bedrijfsplan overgelegd waarin is vermeld waaruit de bedrijfsactiviteiten van Plubo precies bestaan en wat de omvang van die activiteiten is, onder meer wat betreft de aantallen caravans die worden aan- en afgevoerd en de hoeveelheid verkeersbewegingen die daarbij plaatsvinden. Daardoor is niet duidelijk of de door Tideman gehanteerde richtafstanden kloppen en of van de juiste milieucategorie is uitgegaan. Daar komt nog bij dat het rapport van Tideman pas zeer kort voor de zitting door verweerder is ingediend, waardoor eisers niet meer de gelegenheid hebben gehad daar gemotiveerd op te reageren en eventueel een contra-expertise te laten uitbrengen. Aan het rapport van Tideman kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen doorslaggevende betekenis worden toegekend.
3.9
De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit wat betreft het aspect geluid onzorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is onderbouwd.
Lichthinder
4.1
Volgens eisers is in het kader van een goed woon- en leefklimaat van belang de lichthinder die zij ervaren omdat de buitenverlichting bij Plubo en ook regelmatig het licht in de bedrijfshal de hele nacht blijft branden. Vanuit veiligheidsoverwegingen achten eisers die permanente bedrijfsverlichting begrijpelijk, maar deze past naar hun mening niet in een woonwijk. Ook gelet op deze lichthinder kan volgens eisers niet worden gesproken van een goed woon- en leefklimaat.
4.2
Plubo ontkent dat het licht in de bedrijfshal structureel de hele nacht blijft branden. Dat het buitenterrein ’s nachts verlicht is, wordt door Plubo echter niet betwist.
4.3
In het verweerschrift heeft verweerder opgemerkt dat lichthinder met de zorgplicht van artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit kan worden voorkomen of tot een aanvaardbaar niveau worden beperkt. Voor zover sprake is van onmiskenbare strijd met de zorgplicht, kan handhavend worden opgetreden, aldus verweerder.
4.4
Uit de stukken blijkt evenwel niet dat verweerder concreet onderzoek heeft gedaan naar de verlichting op het perceel en het effect daarvan voor de omgeving. De rechtbank is daarom van oordeel dat het bestreden besluit ook wat het aspect lichthinder betreft niet met de vereiste zorgvuldig is voorbereid en daardoor ondeugdelijk is gemotiveerd.
Parkeren en verkeer
5.1
In artikel 34 van Pro het bestemmingsplan “Delden-Zuid 2015” is bepaald dat ten behoeve van het laden of lossen van goederen in voldoende mate moet zijn voorzien op eigen terrein. Hieraan wordt voldaan, aldus verweerder. Om te voorkomen dat laden en lossen desondanks op de openbare weg plaatsvindt, met mogelijke verkeersonveilige situaties tot gevolg, is aan de vergunning het voorschrift verbonden dat laden en lossen op eigen terrein dient plaats te vinden.
5.2
Verweerder verwacht dat de wijziging van het gebruik zal leiden tot een verkeers-toename. Gelet op de aard en omvang van de activiteit – het stallen van 10 caravans en het uitoefenen van een beroep aan huis – zal deze verkeerstoename volgens verweerder echter niet significant zijn, te minder nu Plubo volgens verweerder heeft meegedeeld dat in voorkomende gevallen slechts aan het begin en het eind van de dag een verkeersbeweging zal plaatsvinden en in een enkel geval een keer gedurende de dag. Het aspect parkeren en verkeer vormt naar de mening van verweerder daarom geen belemmering voor de wijziging van het gebruik.
5.3
Eisers zijn het daarmee niet eens. Zij vragen zich af of vrachtwagens met diepladers of opleggers een draai kunnen maken op het perceel nu er geen deugdelijke plattegrond is overgelegd van rijrichtingen, parkeervakken, draaicirkels, afmetingen van doorgangen en wegprofielen ter plaatse van het in- en uitrijden.
5.4
Ook zetten eisers vraagtekens bij de bereikbaarheid van het perceel en de veiligheid in relatie tot grote caravans, grote opleggers en busjes. Zij wijzen erop dat er in de praktijk nu al vaak op de openbare weg wordt geparkeerd en geladen en gelost. Het gaat volgens eisers in de omgeving van [adres] veelal om nauwe straten met veel geparkeerde auto’s langs de weg, die veel worden gebruikt door fietsers en waar ook regelmatig kinderen spelen. De aan- en afvoer van caravans met diepladers en opleggers gaat meestal via de [adres] en [adres] . Dat leidt volgens eisers regelmatig tot onoverzichtelijke en verkeers-onveilige situaties en opstoppingen. Zij zijn daarom van mening dat verweerder een verkeersdeskundige had dienen in te schakelen.
5.5
In het verweerschrift stelt verweerder dat de gemeentelijke verkeersdeskundige mondeling heeft opgemerkt dat het gewijzigde gebruik van het perceel – ongeacht het aantal verkeersbewegingen – niet leidt tot een verkeersonveilige situatie. De aan- en afvoer van caravans kan een tijdelijk verminderde doorgang van [adres] tot gevolg hebben, maar dit leidt volgens hem niet tot verkeersknelpunten aangezien passeren (in principe) mogelijk is en de wijk ook via de andere kant kan worden verlaten.
5.6
Uit de stukken blijkt echter niet dat er onderzoek is gedaan naar de verkeerssituatie ter plekke. Bij de aanvraag is ook geen rapport van een verkeersdeskundige overgelegd. Hierdoor is onduidelijk of het gewijzigd gebruik van de bedrijfshal zal leiden tot toename van verkeershinder of verkeersonveilige situaties in [adres] en de directe omgeving.
5.7
Het besluit is daarom ook wat het aspect verkeer en verkeersveiligheid aangaat onvoldoende zorgvuldig voorbereid en gebrekkig gemotiveerd.
Strijd met gemeentelijk beleid
6.1
Eisers vinden dat het bestreden besluit in strijd is met het gemeentelijk beleid, dat er op is gericht om (nieuwe) bedrijven en bedrijfsmatige activiteiten te weren uit woon-
omgevingen en te concentreren op bedrijventerreinen. Zij vinden dat verweerder moet handelen volgens zijn eigen beleid en dat er in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden om daarvan af te wijken. Eisers zien niet in waarom het weren van een nieuw bedrijf in een woonomgeving onevenredig zou zijn in verhouding tot het beleidsdoel van de gemeente. Niet handelen volgens het gemeentelijk beleid leidt volgens eisers tot ongewenste precedentwerking en terwijl daarmee bovendien een rechtsonzekere situatie wordt gecreëerd.
6.2
Verweerder is van mening dat de omgevingsvergunning niet in strijd is met het gemeentelijk beleid. Gelet op de aard en omvang van de toegestane activiteiten, te weten het stallen van maximaal 10 caravans en het uitoefenen van een beroep aan huis doet dit volgens verweerder geen afbreuk aan de woonomgeving.
6.3
De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen. Door de het gewijzigd gebruik van de bedrijfshal op het perceel [adres] wordt in feite de vestiging van een nieuw bedrijf aan [adres] mogelijk gemaakt. Bedrijfsmatige activiteiten op het perceel [adres] blijven immers ook mogelijk. Dat is in strijd met het gemeentelijke beleid dat is gericht op verplaatsing van bedrijven naar elders en het tegengaan van nieuwvestiging in woonomgevingen. Naar het oordeel van rechtbank blijkt uit de door verweerder genoemde argumenten niet dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden die afwijking van dat beleid rechtvaardigen. Het bestreden besluit is daarom in zoverre onvoldoende gemotiveerd.
Conclusie
7.1
Gelet op vorenstaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid niet op het standpunt kunnen stellen dat de vergunde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het bestreden besluit is onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Met name is niet aannemelijk gemaakt dat het vergunde afwijkende gebruik niet zal leiden tot (meer) overlast voor eisers. De gemaakte belangenafweging is hiervoor ontoereikend.
7.2
Verweerder moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van wat de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen. Daarbij dient verweerder ook het aspect van de (brand)veiligheid te betrekken en daarover zo nodig advies te vragen aan de brandweer.
7.3
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2, 3:4 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
7.4
De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of – gelet op de beoordelingsruimte die verweerder heeft – zelf in de zaak te voorzien.
7.5
Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
8. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht van in totaal € 508,- (€ 170,- + € 338,-) vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 508,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, voorzitter, en mr. W.F. Bijloo en
mr. M.A. Heldeweg, leden, in aanwezigheid van G. Kootstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.