Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/1744
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. W. Visser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Wierden, verweerder.
Procesverloop
Bij brief van 15 maart 2018 heeft verweerder het verzoek om handhavend op te treden tegen het laden en lossen bij Bouwbedrijf Jannink (hierna: het bouwbedrijf), gevestigd op het perceel Oude Schoolweg 1 te Hoge Hexel (hierna: het perceel), niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 1 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 maart 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A. ter Avest en L.G. Pak.
Overwegingen
Besluitvorming
1. Bij e-mail van 28 februari 2018 heeft eiser verweerder verzocht handhavend op te treden tegen het laden en lossen bij het bouwbedrijf op het perceel. Eiser heeft hierbij aangegeven dat dit laden en lossen geschiedt voor de in- en uitrit van het perceel waardoor de Oude Schoolweg geblokkeerd wordt voor het overige gemotoriseerde verkeer. Eiser heeft aangegeven dat hierdoor de artikelen 24 en 54 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: RVV 1990) worden overtreden.
2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij geen bevoegdheden heeft op het gebied van de verkeershandhaving maar dat de politie hiertoe bevoegd is. Het handhavingsverzoek is vervolgens bij brief van 15 maart 2018 niet-ontvankelijk verklaard.
3. In bezwaar heeft eiser aangevoerd dat artikel 4:6b van de Algemene Plaatselijke Verordening Wierden 2016 (hierna: APV) verweerder de bevoegdheid verleent om handhavend op te treden tegen het laden en lossen bij het bouwbedrijf. Eiser heeft verzocht dit te betrekken bij de beslissing op het bezwaar.
4. In het bestreden besluit heeft verweerder zich allereerst op het standpunt gesteld dat de afhandeling van het handhavingsverzoek ‘formeel niet juist is’. De reactie op het handhavingsverzoek bevat slechts de mededeling dat de politie, en niet hij, bevoegd gezag is. Deze mededeling is niet gericht op rechtsgevolg zodat de brief van 15 maart 2018 geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is. Hiertegen staat geen bezwaar open. Het hiertegen gerichte bezwaar is daarom niet-ontvankelijk verklaard.
Ten aanzien van het in bezwaar genoemde artikel 4:6b van de APV heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat dit artikel enkel ziet op het optreden tegen geluidhinder (en niet op overige hinder) vanwege laden en lossen. Verweerder stelt dat dit artikel hem niet de bevoegdheid geeft om handhavend op te treden tegen de door eiser gestelde overige hinder.
Afbakening van het geschil
5. De rechtbank overweegt allereerst ambtshalve het volgende.
5.1.
In het verzoek om handhaving is expliciet verwezen naar de artikelen 24 en 54 van het RVV 1990. Daarop heeft verweerder beslist. In het (aanvullende) bezwaar heeft eiser verwezen naar artikel 4:6b van de APV. De rechtbank dient te beoordelen of deze verwijzing een uitbreiding is van het handhavingsverzoek in de bezwaarfase (hetgeen juridisch niet mogelijk is) dan wel dat deze verwijzing geschaard kan worden onder het oorspronkelijke handhavingsverzoek.
Indien er sprake is van een uitbreiding van het handhavingsverzoek hangende bezwaar, dan is de beslissing daarop een nieuw primair besluit waartegen eerst bezwaar moet worden gemaakt alvorens dit kan worden voorgelegd aan de bestuursrechter. Indien de verwijzing naar artikel 4:6b van de APV daarentegen kan worden geschaard onder het handhavingsverzoek, dan had verweerder (achteraf gezien) reeds in primo hierop moeten beslissen en is dit manco hersteld in de beslissing op bezwaar.
5.2.
De rechtbank overweegt hierover het volgende.
Ten tijde van de beslissing op bezwaar luidde artikel 4:6b van de APV als volgt:
Artikel 4:6b (Geluid)hinder door vrachtauto’s
1. Het is verboden buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer een vrachtauto als bedoeld in artikel 1, onder a, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens op zodanige wijze te laden of te lossen dat daardoor voor een omwonende of overigens voor de omgeving (geluid)hinder wordt veroorzaakt.
2. Het college kan van het in het eerste lid bepaalde ontheffing verlenen.
De rechtbank constateert dat, nu zowel het handhavingsverzoek als artikel 4:6b van de APV betrekking hebben op hinder vanwege het laden en lossen van vrachtauto’s buiten een inrichting, de verwijzing naar artikel 4:6b van de APV in de bezwaarfase geen uitbreiding is van het handhavingsverzoek maar geschaard kan worden onder dit verzoek. Dit betekent dat de beslissing van verweerder over zijn bevoegdheid op grond van artikel 4:6b van de APV geen nieuw primair besluit is (waartegen eerst bezwaar moet worden gemaakt) maar een onderdeel is van het bestreden besluit.
5.3.
Het bestreden besluit bestaat dan ook uit twee onderdelen.
Ten eerste is het bezwaar, gericht tegen de mededeling dat niet verweerder maar de politie bevoegd gezag is op het gebied van verkeershandhaving, niet-ontvankelijk verklaard. De onderbouwing hiervoor is dat de brief van 15 maart 2018 geen besluit in de zin van de Awb is.
Ten tweede is het verzoek om handhavend op te treden op grond van artikel 4:6b van de APV afgewezen. De onderbouwing hiervoor is dat dit artikel verweerder niet de bevoegdheid geeft om handhavend op te treden tegen andere vormen van hinder dan geluidhinder.
Beroepsgronden
6. Eiser stelt dat artikel 4:6b van de APV niet alleen ziet op geluidhinder maar tevens op andere vormen van hinder. Dat blijkt uit het feit dat in dit artikel de term (geluid)hinder wordt gebruikt, waarbij de term ‘geluid’ tussen haakjes staat. Verder volgt dit uit de toelichting op dit artikel.
7. Alhoewel eiser geen beroepsgronden heeft ingediend tegen het eerste onderdeel van het bestreden besluit, zal de rechtbank, ter informatie van partijen, hier enkele overwegingen aan wijden.
7.1.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) moet een mededeling van een bestuursorgaan dat het in een bepaald geval niet bevoegd is het door verzoeker gewenste rechtsgevolg te bewerkstelligen, in beginsel worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, aangezien een dergelijke mededeling in ieder geval een beoordeling inhoudt aangaande de aanwezigheid en de reikwijdte van de door de aanvrager om een besluit veronderstelde bevoegdheid. Indien echter aan het bestuursorgaan waaraan het verzoek is gericht geen enkele bevoegdheid is toegekend in het kader van de uitvoering van de wettelijke regeling waarop het verzoek betrekking heeft en het ook geen bemoeienis heeft met de aan andere bestuursorganen opgedragen uitvoering en handhaving van deze wettelijke regeling, is geen sprake van een besluit. Deze uitzondering is aan de orde indien ‘evident geen sprake is van enige publiekrechtelijke rechtsplicht en daaruit voortvloeiende bevoegdheid’. De rechtbank verwijst naar de uitspraken van de Afdeling van 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1551, (waarin verwezen wordt naar de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP9590) en 17 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL4154.
7.2.
Nu artikelen 24 en 54 van de RVV evident geen plichten en bevoegdheden aan verweerder toekent, is de mededeling van verweerder dat hij geen bevoegdheden heeft op het gebied van verkeershandhaving, geen besluit in de zin van de Awb.
Het hiertegen gerichte bezwaar is dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.
8. Bij verweerders mededeling dat hij op grond van artikel 4:6b van de APV niet bevoegd is om op te treden tegen andere vormen van hinder dan geluidhinder, is van een dergelijke evidentie geen sprake. Verweerder heeft immers wel bevoegdheden op grond van dit artikel. Deze mededeling van verweerder bevat een beoordeling aangaande de aanwezigheid en de reikwijdte van de door eiser veronderstelde bevoegdheid op grond van artikel 4:6b van de APV. Dit betekent dat het tweede onderdeel een besluit in de zin van de Awb bevat. Deze duiding laat onverlet dat een beslissing op bezwaar een besluit in de zin van de Awb is waartegen sowieso beroep kan worden ingesteld.
9. Ten tijde van het bestreden besluit was artikel 4:6b opgenomen in hoofdstuk 4, afdeling 1, van de APV. Afdeling 1 is getiteld ‘Geluidhinder en verlichting’ en omvat de artikelen 4:1, 4:3, 4:6, 4:6a en 4:6b.
De rechtbank constateert dat artikel 4:1, 4:3 en 4:6 alle betrekking hebben op geluidhinder. De term ‘geluid’ is niet tussen haakjes geplaatst. Artikel 4:6a en 4:6b daarentegen zien op (geluid)hinder. In de toelichting bij artikel 4:6a en 4:6b staat verder het navolgende vermeld: ‘Deze artikelen vallen onder voorschriften over overlast in het algemeen’.
De rechtbank oordeelt dat het enkele feit dat artikel 4:6b is opgenomen in afdeling 1 van hoofdstuk 4, er niet aan afdoet dat dit artikel een grotere reikwijdte heeft dan enkel geluidhinder, hetgeen volgt uit het plaatsen van de term ‘geluid’ tussen haakjes en de expliciete mededeling hierover in de toelichting op de APV.
Dit betekent dat verweerder zich ten onrechte niet bevoegd heeft geacht om op grond van artikel 4:6b van de APV handhavend op te treden tegen hinder (niet zijnde geluidhinder) vanwege het laden en lossen van vrachtauto’s bij het bouwbedrijf.
10. Het beroep, voor zover gericht tegen het tweede onderdeel van het bestreden besluit, is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit in zoverre vernietigen.
11. De rechtbank ziet aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover dat wordt vernietigd, in stand te laten. De reden hiervoor is de volgende.
Na vernietiging van het (tweede onderdeel van het) bestreden besluit moet verweerder een nieuwe beslissing nemen op het handhavingsverzoek. Hierbij moet verweerder de vraag of hij op grond van artikel 4:6b van de APV bevoegd is om handhavend op te treden ex nunc (oftewel: op het moment van het nemen van de nieuwe beslissing) beoordelen. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:247.
Op 13 december 2018 is de APV Wierden 2019 (hierna: APV 2019) in werking getreden en verweerder moet zijn nieuwe beslissing hieraan toetsen. De tekst van artikel 4:6b (evenals de tekst van artikel 4:6a) is in de APV 2019 gewijzigd. De term ‘geluid’ is niet meer tussen haakjes geplaatst. Ook is in de toelichting bij artikelen 4:6a en 4:6b niet meer de zin opgenomen met betrekking tot de ruimere reikwijdte van deze artikelen. Gelet hierop ziet artikel 4:6b van de APV 2019 enkel op geluidhinder veroorzaakt door het laden en lossen van vrachtauto’s buiten een inrichting.
Nu het handhavingsverzoek betrekking heeft op overige hinder vanwege dit laden en lossen, te weten het blokkeren van de openbare weg, biedt artikel 4:6b van de APV 2019 verweerder niet de bevoegdheid om hiertegen handhavend op te treden. Opnieuw beslissend op bezwaar zal verweerder het verzoek daarom moeten afwijzen.
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij verweerder zich niet bevoegd heeft geacht om op grond van artikel 4:6b van de APV handhavend op te treden tegen overige hinder door vrachtauto’s;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.F. Bijloo, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.