Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Bestuursrecht
Zittingsplaats Zwolle
Registratienummer: Awb 19/1383
uitspraak van de meervoudige belastingkamer in het geschil tussen
Stichting [naam Stichting]
gevestigd te Arnhem, eiseres,
gemachtigde: [naam 1]
gemachtigde: [naam 1]
en
de heffingsambtenaar van het Gemeenschappelijk Belastingkantoor Lococensus-Tricijn (GBLT),verweerder,
gemachtigde: [naam 2]
Procesverloop
Bij beschikkingen met dagtekening 7 februari 2019 heeft verweerder de aanvraag van eiseres om voor de jaren 2018 en 2019 voor de berekening van de vervuilingswaarde de hoedanigheidscorrectie, als bedoeld in artikel 10 van Pro de Verordening zuiveringsheffing, ook wel de T-correctie genoemd, toe te passen op het effluent van haar kalvergierbewerkings-installaties (hierna: KGBI’s) [plaatsnaam 1] , [plaatsnaam 2] , [plaatsnaam 3] en [naam 4] te [plaatsnaam 4] ingewilligd.
Bij uitspraak op bezwaar van 12 juni 2019 heeft verweerder het door eiseres tegen voormelde vier beschikkingen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen deze uitspraak op bezwaar beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 november 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3] .
Overwegingen
De feiten
1.1
Eiseres exploiteert KGBI’s op de volgende adressen:
- KGBI [naam en adres] ,
- KGBI [plaatsnaam 1] ,
- KGBI [plaatsnaam 2] en
- KGBI [plaatsnaam 3]
Deze KGBI’s zijn alle gelegen in het heffingsgebied van het Waterschap Vallei en Veluwe (hierna: het Waterschap).
1.2
Eiseres heeft verweerder bij brief van 25 april 2018 verzocht om bij de berekening van de vervuilingswaarde voor de zuiveringsheffing over 2018 en 2019 de zogenaamde T-correctie toe te passen op het effluent van de vier KGBI’s. Eiseres heeft daarbij aangegeven dat zij in 2018 en 2019 Biochemisch ZuurstofVerbruik (BZV)-oneindig onderzoek zal laten uitvoeren om de alfa-factoren voor deze periode te kunnen vaststellen en daartoe een voorstel voor het onderzoek als bijlage bij voormelde brief gevoegd.
1.3
Verweerder heeft eiseres bij brief van 8 november 2018 medegedeeld hoe hij voornemens is te beslissen op haar verzoek. Verweerder is voornemens eiseres toestemming te verlenen om voor de jaren 2018 en 2019 een T-correctie toe te passen. Verweerder doet dit op grond van in het verleden (mogelijkerwijs) opgewekt vertrouwen. Verweerder wijst eiseres er nadrukkelijk op dat dit vertrouwen met de voorliggende brief zal zijn gehonoreerd. Voor de jaren ná 2019 zal opnieuw worden beoordeeld of de T-correctie mag worden toegepast en, zo ja, volgens welke benadering. Verweerder gaat in grote lijnen akkoord met het voorstel van eiseres, maar heeft daarin wel gemotiveerd een aantal wijzigingen aangebracht. Zo vermeldt verweerder dat in de nog af te geven beschikkingen tevens grenswaarden zullen worden opgenomen voor bezinkbare en onopgeloste bestanddelen en dat de hoogte van deze grenswaarden door het GBLT op dat moment nog wordt onderzocht.
1.4
Eiseres heeft bij brief van 26 november 2018 op voormelde brief van verweerder gereageerd. Zij geeft daarin onder meer aan dat zij graag met verweerder in overleg wil over de hoogte van de nieuwe grenswaarden voor bezinkbare en onopgeloste bestanddelen.
1.5
Verweerder heeft bij brief van 30 november 2018 op voormelde brief van eiseres gereageerd en aangegeven dat over het al dan niet mogen toepassen van een T-correctie voor 2018 en 2019 nog geen uitspraak kan worden gedaan. Verweerder heeft eiseres uitgenodigd voor een gesprek.
1.6
Op 17 december 2018 heeft tussen een vertegenwoordiger van eiseres, twee vertegenwoordigers van het Waterschap en een externe deskundige een gesprek plaatsgevonden. In dit gesprek is besproken dat in de meetbeschikking voor 2019 als voorwaarde voor de toepassing van de T-correctie voor biologisch gezuiverd water grenswaarden zullen worden opgenomen voor bezinksel en onopgeloste stoffen en dat de externe deskundige op basis van de beschikbare resultaten de grenswaarden voor bezinksel en onopgeloste stoffen zal bepalen.
1.7
Bij afzonderlijke beschikkingen van 7 februari 2019 heeft verweerder voor de heffingsjaren 2018 en 2019 de aanvraag van eiseres om toepassing van de T-correctie voor de KGBI’s gedeeltelijk, met aanvullende en gewijzigde voorschriften, ingewilligd. Daarbij is zowel voor het heffingsjaar 2018 als voor 2019 aangegeven dat de T-correctie mag worden toegepast indien
- het chemisch zuurstofverbruik (hierna: CZV) gefiltreerd voor tenminste 25 % afkomstig is van biologisch niet of nagenoeg niet afbreekbaar materiaal (T > 25 %)
- de onderzoeken genoemd in de voorschriften 3 en 14 worden uitgevoerd conform deze beschikking;
- de volgende grenswaarden in het effluent van de biologische zuiveringsinstallatie niet worden overschreden:
o CZV 1.500 mg O2/l;
o N-Kj 200 mg N/l;
o onopgeloste bestanddelen 600 mg/l en
o bezinkselvolume 5 ml/l;
o (…),
echter dat haar bij wege van tegemoetkoming toegestaan wordt om voor 2018 nog de oude grenswaarde te hanteren.
1.8
Eiseres heeft op 8 maart 2019 bezwaar gemaakt tegen de hoogte van de grenswaarden voor het bezinkselvolume en onopgeloste bestanddelen. Deze grenswaarden lijken willekeurig te zijn gekozen en hebben geen relatie met het beoogd doel, namelijk het vaststellen van een goede werking van een biologische kalvergierzuivering. Eiseres heeft voorgesteld om de parameters voor bezinkselvolume en onopgeloste bestanddelen in 2019 niet toe te passen als grenswaarden, maar deze eind 2019 in overleg met elkaar vast te stellen nadat de uitkomsten van circa 100 effluentmonsters zijn geanalyseerd.
1.9
Verweerder heeft in de uitspraak op bezwaar van 12 juni 2019 vermeld dat het stellen van grenswaarden is voorgeschreven in het Protocol T-correctie en dat voor het heffingsjaar 2019 geen reden is om van de gestelde grenswaarden af te wijken. De hoogte van de grenswaarden voor bezinkselvolume en onopgeloste bestanddelen is niet willekeurig gekozen, maar is bepaald aan de hand van analyses die in de periode 2016 tot en met 2018 in afvalwater van de vier KGBI’s zijn verricht. In deze periode is door het GBLT en namens het GBLT door het Waterschap in 209 effluentmonsters het CZV bepaald. In 110 van deze effluentmonsters is tevens het gehalte aan onopgeloste stoffen bepaald en in 88 van deze monsters is tevens het bezinkselvolume bepaald. Bij een goed functionerend biologisch zuiveringsproces volgens het actief-slibsysteem is er aantoonbaar een relatie tussen het CZV en het gehalte aan onopgeloste bestanddelen. In mindere mate is er ook een relatie tussen het CZV en het bezinkselvolume. De grenswaarden voor zowel onopgeloste bestanddelen als bezinkselvolume zijn een deugdelijk middel om vast te stellen of de werking van een biologisch zuiveringsproces volgens het actief-slibsysteem goed is. Dit geldt met name voor het functioneren van de bezinking. De gestelde grenswaarden zijn niet onredelijk.
Het geschil
2. Partijen zijn verdeeld over de hoogte van de grenswaarden voor onopgeloste bestanddelen (600 mg/l) en voor bezinkselvolume (5 ml/l), die in de beschikking T-correctie voor het heffingsjaar 2019 als voorwaarden voor toepassing van die correctie zijn opgenomen. Partijen verschillen niet van mening over de gestelde grenswaarden voor het CZV en stikstof-Kjeldahl (N-Kjeldahl).
De standpunten van partijen
3.1
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat er een zeer zwakke dan wel niet eenduidige relatie is tussen het CZV bij een goed werkende zuivering en de waarden van onopgeloste bestanddelen en bezinkselvolume. Het is dan ook onredelijk om daarvoor grenswaarden vast te stellen op basis van een vermeende relatie, namelijk het rekenkundig gemiddelde.
3.2
Verweerder meent dat de voorgeschreven grenswaarden geschikt zijn als criterium voor een goed werkende en zuiverende waterzuivering. In geval van overschrijding van de door verweerder gestelde grenswaarden kan niet meer gesproken worden van een goed werkend zuiveringsproces.
3.3
Voor een volledige weergave van de standpunten van partijen verwijst de rechtbank naar het beroepschrift en het verweerschrift.
Het wettelijk kader
4.1
Ter uitvoering van het bepaalde in hoofdstuk XVIIb (de zuiveringsheffing) van de Waterschapswet en hoofdstuk 6, paragraaf 2, van het Waterschapsbesluit heeft het algemeen bestuur van het Waterschap op 12 december 2018 de Verordening zuiveringsheffing Waterschap Vallei en Veluwe 2019 (hierna: de Verordening) vastgesteld. De Verordening is bekend gemaakt door publicatie ervan in het Waterschapsblad van het Waterschap van
19 december 2018, nr. 12514.
4.2
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Verordening wordt ter bestrijding van kosten van het zuiveren van afvalwater onder de naam zuiveringsheffing een directe belasting geheven ter zake van direct of indirect afvoeren op een zuiveringstechnisch werk in beheer bij het waterschap.
4.3
Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Verordening geldt voor de heffing als bedoeld in artikel 3 als Pro grondslag de hoeveelheid en de hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd.
Op grond van het tweede lid geldt voor de heffing als heffingsmaatstaf de vervuilingswaarde van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd. De vervuilingswaarde wordt uitgedrukt in vervuilingseenheden.
Ingevolge het derde lid, voor zover hier van belang, wordt het aantal vervuilingseenheden met betrekking tot zuurstofbindende stoffen bepaald op basis van de som van het CZV en het zuurstofverbruik door omzetting van stikstofverbindingen (N-Kjeldahl), zoals voorgeschreven in Bijlage I van de Verordening.
4.4
Op grond van artikel 10, eerste lid, van de Verordening wordt, indien de uitkomst van de methode tot bepaling van het CZV, bedoeld in artikel 7, in belangrijke mate is beïnvloed door biologisch niet of nagenoeg niet afbreekbare stoffen, op aanvraag van de belastingplichtige op die uitkomst een correctie toegepast (de T-correctie).
In het tweede lid is bepaald dat de berekening van de correctie geschiedt met inachtneming van het voorschrift, opgenomen in bijlage I, onderdeel C.
Ingevolge het derde lid neemt de heffingsambtenaar zijn beslissing als bedoeld in het eerste lid bij voor bezwaar vatbare beschikking.
4.5
Op grond van onderdeel C.II van Bijlage 1 van de Verordening wordt, indien de CZV-waarde voor tenminste 25 % afkomstig is van biologisch niet of nagenoeg niet afbreekbare stoffen in het afvalwater, op die waarde een correctie toegepast door deze te vermenigvuldigen met de breuk (100 – T) / 75, waarbij T het percentage CZV, afkomstig van biologisch niet of nagenoeg niet afbreekbare stoffen, is.
De procedure die bij deze berekening wordt toegepast is door het dagelijks bestuur van het GBLT vastgelegd in een beleidsbesluit onder de naam “Protocol T-correctie”.
4.6
In paragraaf 3.2.1 van het Protocol T-correctie van 22 oktober 2015, zoals dit voor het heffingsjaar 2019 geldt en voor zover hier van belang, is vermeld dat een goed werkend en zuiverend biologisch zuiveringsproces voorwaarde is voor toepassing van de T-correctie voor biologisch gezuiverd water. In de meetbeschikking dient de toepassing van de T-correctie te worden gekoppeld aan (minimum en maximum) grenswaarden voor CZV, N-Kjeldahl en onopgeloste bestanddelen en/of bezinkbare bestanddelen. De absolute waarde van de grenswaarden is maatwerk, maar dient vastgesteld te worden op basis van de werkelijke effluentwaarden bij een goed werkende zuivering. Indien niet aan de grenswaarden of voorwaarden wordt voldaan, mag de T-correctie niet worden toegepast en zal de vervuilingswaarde worden berekend op basis van de reguliere heffingsformule.
Het oordeel van de rechtbank
5.1
Het dagelijks bestuur van het GBLT heeft op 9 maart 2016 het Protocol T-correctie van 22 oktober 2015 vastgesteld als beleid van het GBLT. In dit Protocol wordt aangegeven welke methodiek en testen kunnen worden uitgevoerd om het percentage CZV door biologisch (nagenoeg) niet afbreekbare stoffen in het afvalwater te bepalen.
5.2
Verweerder heeft zowel in het verweerschrift als ter zitting toegelicht waarom de hoeveelheden bezinkbare bestanddelen en onopgeloste bestanddelen iets zeggen over de werking van het zuiveringsproces. Daartoe is aangevoerd dat (de goede werking van) een biologisch zuiveringsproces volgens het actief-slibsysteem grofweg afhankelijk is van twee deelprocessen. Enerzijds is dat de biologische afbraak van organische stoffen in de actief-slibtank. Dit kan worden gemonitord door het bepalen van, onder meer, CZV en N-Kjeldahl in het effluent. Anderzijds is dat de bezinking van het actief slib in de nabezinktank. Dit kan worden gemonitord door het bepalen van, onder meer, de hoeveelheden onopgeloste bestanddelen en bezinkselvolume in het effluent. Bij een minder goed of slecht werkende afbraak van organische stoffen zal, aldus verweerder, zowel het CZV door opgeloste bestanddelen als het CZV door niet-opgeloste bestanddelen in de actief-slibtank verhoogd zijn. Als de bezinking nog wel goed functioneert, zal het gehalte aan onopgeloste bestanddelen, het CZV door niet opgeloste bestanddelen en het bezinkselvolume relatief laag zijn in het effluent. Het gehalte aan CZV door opgeloste bestanddelen in het effluent zal dan in verhouding hoog zijn. Bij een minder goed of slecht werkende bezinking zal alleen het CZV door niet opgeloste bestanddelen in het effluent verhoogd zijn en is het waarschijnlijk dat het gehalte aan onopgeloste bestanddelen en het bezinkselvolume eveneens verhoogd zijn. Het is ook goed mogelijk dat het CZV door niet opgeloste bestanddelen en het gehalte aan onopgeloste bestanddelen licht verhoogd zijn (en wellicht nog voldoen aan de grenswaarden), maar dat het bezinkselvolume sterker verhoogd is. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij de aanwezigheid van licht slib door draadvormende bacteriën. Dit kan een periode inluiden waarin ook de gehalten van de overige parameters in het effluent gaan stijgen.
De rechtbank acht, gezien die toelichting, het beleid zoals neergelegd in het Protocol T-correctie niet onredelijk.
5.3
Ook de beleidstoepassing is naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk. De grenswaarden voor de bezinkbare bestanddelen en de onopgeloste bestanddelen zijn in overeenstemming met het beleid bepaald aan de hand van de analysegegevens die het GBLT in de periode van 2016 tot en met 2018 bij de vier KGBI’s heeft verzameld. Uit de analysegegevens is verweerder gebleken dat de installaties van eiseres in veel gevallen voldoen aan de grenswaarde van 5 ml/l voor het bezinkselvolume en hier veelal ruimschoots onder blijven, terwijl op een aantal momenten dit gehalte een factor 10 tot soms 100 hoger ligt. Dit beeld ontstaat ook als de locaties onderling worden vergeleken. In [plaatsnaam 4] en [plaatsnaam 3] is het aantal overschrijdingen in vergelijking met de beide overige locaties beperkt. In verreweg de meeste gevallen van overschrijding van de grenswaarden voor bezinkselvolume of onopgeloste bestanddelen was er volgens de onweersproken stelling van verweerder ook sprake is van een overschrijding van de grenswaarde voor CZV. Het aantal afgekeurde monsters uitsluitend op basis van de grenswaarden voor onopgeloste bestanddelen of bezinkselvolume was zeer beperkt.
Naar het oordeel van de rechtbank geeft de vaststelling van de hoogte van de bestreden grenswaarden in het bestreden besluit geen blijk van een onredelijke beleidstoepassing.
5.4
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Banda, voorzitter, en mr. W.F. Bijloo en
mr. B.S. Kats, leden, in aanwezigheid van H. Blekkenhorst, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.