Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 21/1586
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: [naam 1] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van Hengelo, verweerder.
Als derde-partij neemt aan het geding deel: Stichting [naam Stichting] , uit Hengelo.
Procesverloop
In het besluit van 27 november 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan Stichting [naam Stichting] (hierna: de stichting) een omgevingsvergunning verleend voor het in gebruik nemen van een woning voor wonen met zorg op het perceel [adres] in Hengelo (hierna: het perceel).
In het besluit van 13 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft dit beroep tegelijk met een ander beroep van eiser (met zaaknummer ZWO 21/377) op 18 maart 2022 op zitting behandeld. Eiser, zijn echtgenote [naam 2] en zijn gemachtigde hebben via een beeldverbinding deelgenomen aan de zitting.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.S. van Dijk en S.W.A. Prinsen. Namens de stichting heeft [naam 3] via een beeldverbinding deelgenomen aan de zitting.
Deze uitspraak ziet op het beroep met zaaknummer ZWO 21/1586. Op het beroep met zaaknummer ZWO 21/377 wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
Feiten / voorgeschiedenis
1. De stichting is huurder van de woning op het perceel. De stichting gebruikt de woning voor het huisvesten en begeleiden van ex-verslaafden.
Uit de stukken, ter zitting nader toegelicht door de stichting, volgt dat dit gebruik bestaat uit het navolgende. De begeleiding betreft volledig vrijwillige trajecten die geen deel uitmaken van een verplicht behandeltraject. Het traject per cliënt duurt maximaal een jaar. De cliënten hebben een succesvol afkicktraject in een kliniek afgerond. In de woning kunnen gelijktijdig maximaal vijf cliënten worden gehuisvest. De cliënten hebben een eigen slaapkamer en delen de gemeenschappelijke ruimtes (woonkamer, keuken, sanitaire voorzieningen). De cliënten zijn zelf verantwoordelijk voor hun eigen huishouding (inkopen, koken en schoonmaken). De begeleiding is gericht op re-integratie in de maatschappij en vindt deels plaats op het kantoor van de stichting en op andere locaties. De cliënten hebben een vorm van dagbesteding buiten de woning, in de vorm van (vrijwilligers)werk. Er is geen permanente begeleiding in de woning. De begeleiders van de stichting zijn doorgaans hooguit enkele uren per dag aanwezig in de woning.
Er wordt wekelijks gecontroleerd op het gebruik van middelen. Deze verplichte controle is opgenomen in de zorgovereenkomst tussen de stichting en de cliënt. De controle bestaat uit het nemen van een urinemonster, waarbij de cliënt moet plassen in een bekertje op het toilet met de deur open. Bij inname van de beker wordt de temperatuur van de urine meteen gemeten. In de zorgovereenkomst is opgenomen dat bij een positieve uitslag van de urinetest, de huisvesting en de begeleiding wordt beëindigd en dat de cliënt binnen 1 uur de woning moet verlaten. De cliënt wordt dan overgebracht naar een escape-adres, waar hij/zij tijdelijk mag verblijven. Er zijn huisregels opgesteld waar de cliënten zich aan moeten houden. Bij het overtreden van een huisregel krijgt de cliënt een officiële waarschuwing. Bij drie waarschuwingen moet de cliënt de woning verlaten. Dit is ook vastgelegd in de zorgovereenkomst.
2. Eiser woont met zijn gezin in het naastgelegen pand. De echtgenote van eiser heeft verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik dat de stichting van de woning op het perceel maakt. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat dit gebruik in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
De stichting heeft vervolgens een aanvraag om een omgevingsvergunning bij verweerder ingediend om dit strijdige gebruik te legaliseren. De besluitvorming op die aanvraag ligt in deze uitspraak voor.
Juridisch kader
3. Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bepaalt, voor zover hier van belang, dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo bepaalt dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor).
Artikel 2.7 van het Bor bepaalt dat als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo, de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II worden aangewezen.
Artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Bor bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komt: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein.
4. Verweerder heeft beleid vastgesteld met betrekking tot zijn bevoegdheid om op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor af te wijken van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Dit betreft de “Beleid(sregels) afwijkingsmogelijkheden bestemmingsplan gemeente Hengelo”, versie mei 2017 (hierna: de Beleidsregels).
De relevante passages uit de Beleidsregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
5. Het perceel is gelegen binnen het bestemmingsplan “Hart van Zuid” (hierna: het bestemmingsplan). Het bestemmingsplan is op grond van de Wet ruimtelijke ordening tot stand gekomen. Aan het perceel is in het bestemmingsplan de bestemming “Wonen” toegekend.
De relevante artikelen uit dit bestemmingsplan zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Besluitvorming
6. Bij aanvraag van 4 oktober 2020 heeft de stichting verweerder verzocht haar een omgevingsvergunning te verlenen voor het in gebruik nemen van de woning op het perceel voor wonen met zorg. Deze aanvraag ziet op de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
7. In het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ verleend. Verweerder heeft hierbij toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Bor.
Beoordeling van het beroep
De bevoegdheid
8. Zoals hiervoor reeds is aangegeven, is het perceel in het bestemmingsplan aangewezen voor “Wonen”. Deze gronden zijn, voor zover hier van belang, bestemd voor woningen. Onder ‘woning’ wordt verstaan: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden (artikel 1.41 van de planregels). De term ‘wonen’ is niet gedefinieerd in het bestemmingsplan.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat, indien het begrip ‘wonen’ niet is gedefinieerd in het bestemmingsplan, naast zelfstandige bewoning door een gezin, ook minder traditionele woonvormen zich met een woonbestemming verdragen, indien daarbij sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning met een zekere verbondenheid tussen de bewoners. Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een woonsituatie met nagenoeg zelfstandige bewoning of van een situatie van wonen met zorg, moet betekenis worden toegekend aan de mate van zorg (toezicht en begeleiding) die aan de bewoners van de betrokken woning wordt verleend. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:397.
De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat in deze zaak sprake is van een woonvorm die past binnen de woonbestemming. Dit is door eiser ook niet bestreden.
Verder onderschrijft de rechtbank het standpunt van verweerder dat deze woonvorm niet kan worden geduid als één huishouden in de zin van de planregels, gelet op de rechtspraak over deze materie. Uit deze rechtspraak volgt dat hierbij van belang is of de bewoners de intentie hebben om bestendig, voor onbepaalde tijd, een met een gezinsverband vergelijkbaar samenlevingsverband met elkaar aan te gaan. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL;RVS:2018:309. Indien het samenwonen zich kenmerkt door een tevoren vaststaande tijdelijkheid van de samenwoning, zoals in deze zaak het geval is, is hiervan geen sprake. Dit is door eiser ook niet bestreden.
Dit betekent dat in deze zaak de strijdigheid met het bestemmingsplan eruit bestaat dat de cliënten/bewoners niet met elkaar samenleven als één huishouden.
9. Vanwege deze strijd met het bestemmingsplan is een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo vereist. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Partijen zijn verdeeld over de vraag of deze omgevingsvergunning kan worden verleend.
Eiser heeft de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan niet bestreden.
Ambtshalve oordeelt de rechtbank dat het gebruik kan worden geschaard onder de categorie zoals opgenomen in artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Bor. Daarom heeft verweerder zich terecht bevoegd geacht om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Bor, een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo te verlenen.
De aanwending van de bevoegdheid
10. Van de hiervoor vermelde afwijkingsbevoegdheid kan vanwege het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo slechts gebruik worden gemaakt als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat verweerder bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft. Dat betekent in dit geval dat verweerder de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
11. In deze zaak heeft verweerder het aanwenden van de kruimelafwijkingsbevoegdheid nader ingevuld door middel van het vaststellen van de Beleidsregels.
De rechtbank stelt vast dat uit paragraaf 3.10 van de Beleidsregels volgt dat sprake moet zijn van reeds bestaande bebouwing. Daar wordt aan voldaan. Er zijn verder geen specifieke beleidsregels vastgesteld en er zal van geval tot geval een individuele beoordeling worden uitgevoerd. Ook mag het gewijzigde gebruik niet conflicteren met andere gemeentelijke beleidsnota’s.
Dit betekent dat het toetsingskader, zoals verwoord in overweging 10 van deze uitspraak, onverkort van toepassing is.
12. Eiser stelt dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen concluderen dat het wijzigen van het gebruik van de woning op het perceel, waardoor hier maximaal vijf cliënten van de stichting (zijnde ex-verslaafden) gehuisvest kunnen worden, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In dat kader heeft eiser, samengevat weergegeven, aangevoerd dat verweerder ten onrechte de door hem gestelde overlast heeft geobjectiveerd. Er moet worden uitgegaan van de overlast die eiser ervaren heeft en nog steeds ervaart. Dit betreft harde muziek, schreeuwen en vloeken in de tuin en dealen op straat. Dat op andere locaties die de stichting exploiteert geen overlast is ervaren, is niet relevant. Het gaat in deze zaak immers om eiser en zijn gezin en de overlast die zij ervaren van het gebruik van de naastgelegen woning. Verder heeft verweerder niet meegewogen dat ex-verslaafden vaak terugvallen in hun verslaving. Van wekelijkse controle op middelengebruik is eiser niet gebleken; hij heeft dit niet waargenomen.
Volgens eiser is sprake van een onevenredige inbreuk op zijn gezinsleven, wat blijkt uit de overlastmeldingen. Hierdoor wordt artikel 8 van Pro het EVRM geschonden. De belangenafweging had daarom in zijn voordeel moeten uitvallen. Eiser mist in het bestreden besluit een (expliciete) belangenafweging.
13. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
13.1.
Uit de rechtspraak volgt dat bij de beoordeling van de vraag of verweerder in redelijkheid van een bestemmingsplan heeft kunnen afwijken, niet voorbij kan worden gegaan aan de mogelijkheden waarin het bestemmingsplan reeds voorziet. In het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan heeft namelijk al een belangenafweging plaatsgevonden over de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Zodra een bestemmingsplan onherroepelijk is geworden, is ten aanzien van activiteiten die in overeenstemming zijn met dat bestemmingsplan geen ruimte voor een belangenafweging. Ten aanzien van deze activiteiten staat vast dat deze in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. Daarom gaat het in dit geval bij de belangenafweging om de ruimtelijke effecten die optreden als gevolg van de vergunde afwijking van het bestemmingsplan, afgezet tegen de met de afwijking gediende belangen. De ruimtelijke effecten van wat al op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, blijven daarbij buiten beschouwing. Zie de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:492.
13.2.
In deze zaak is het gebruiken van de woning door vijf personen, mits zij samen één huishouden vormen, in overeenstemming met het bestemmingsplan. Met de ruimtelijke effecten van bewoning door meerdere personen is daarom in het bestemmingsplan al rekening gehouden en van dit gebruik staat vast dat dit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Een bepaalde mate van overlast die inherent is aan wonen, is dan ook al verdisconteerd in het bestemmingsplan en is in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening.
13.3.
Bij het vergunnen van afwijkend gebruik (in deze zaak: het huisvesten van maximaal vijf personen die niet samen één huishouden vormen) moet worden beoordeeld wat de objectief te verwachten ruimtelijke effecten zijn van dit gebruik. Om hiervan een beeld te krijgen, mag er worden gekeken naar de situatie bij andere locaties van de stichting. De stelling van eiser dat enkel gekeken mag worden naar de thans voorliggende locatie, onderschrijft de rechtbank dan ook niet. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt niet dat bij de andere locaties sprake is van overlast die verder gaat dan de overlast als gevolg van bewoning conform het bestemmingsplan.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder betekenis mogen toekennen aan het feit dat er geen sprake is van crisisopvang maar dat de cliënten al met succes een afkicktraject hebben afgerond. De huisvesting in de woning is een vervolgstap naar zelfstandig kunnen functioneren in de maatschappij. Verder heeft verweerder mee mogen laten wegen dat de stichting streng controleert op een eventuele terugval. Er wordt wekelijks op het gebruik van middelen gecontroleerd en bij geconstateerd middelengebruik wordt de zorg en de huisvesting onmiddellijk beëindigd. Dat eiser niet heeft waargenomen dat wekelijks een urinemonster wordt afgenomen en onderzocht, is evident. Dit gebeurt in de beslotenheid van de woning, buiten het zicht van de buren. Verder is het hoogst ongebruikelijk dat de uitslagen van deze testen met de buren worden gedeeld.
Dat er op straat wordt gedeald, zoals eiser in het beroepschrift heeft aangevoerd, staat haaks op deze strenge controles. Verder blijkt uit het verslag van de hoorzitting dat dit dealen een vermoeden is; eiser en zijn partner hebben dit niet zelf gezien. Ter zitting heeft eiser desgevraagd bevestigd dat het dealen door de cliënten een vermoeden is.
Uit de stukken blijkt verder dat de stichting er alles aan doet om overlast te voorkomen. Zo heeft de stichting een whatsapp-groep aangemaakt waar omwonenden hun klachten kunnen melden.
13.4.
Gelet op vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het vergunde gebruik niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
13.5.
Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat het vergunde gebruik in betekenende mate zorgt voor meer overlast dan gebruik van de woning door één huishouden van maximaal vijf personen. In dit kader overweegt de rechtbank het volgende.
Eiser heeft ter zitting meegedeeld dat hij in december 2021/januari 2022 drie overlastmeldingen op de website van de gemeente Hengelo heeft geplaatst; hij heeft de gestelde overlast niet gemeld in de whatsapp-groep die de stichting voor dit doel heeft aangemaakt. De overlast bestaat uit schreeuwen in de tuin, gevonden sigarettenpeuken en gestalde fietsen voor het huis. Verweerder heeft hierop meegedeeld dat hij navraag heeft gedaan bij de persoon die binnen de gemeente Hengelo belast is met het afhandelen van (overlast)meldingen. Bij deze persoon zijn geen meldingen bekend over de woning op het perceel. De stichting heeft desgevraagd meegedeeld dat er in 2020 overlastklachten waren, voornamelijk afkomstig van eiser. In de periode daarna is er nog één klacht geweest van een (andere) buurman over roken in de tuin. Die klacht is opgelost doordat de cliënten nu in/nabij de schuur roken. Verder zijn bij de stichting geen overlastklachten binnengekomen.
De belangenafweging is naar het oordeel van de rechtbank toereikend. Dat er helemaal geen belangenafweging heeft plaatsgevonden, zoals eiser stelt, onderschrijft de rechtbank niet. In het advies van de bezwarencommissie, dat verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, is duidelijk en inzichtelijk het vergunde gebruik vergeleken met (de overlast die samenhangt met) gebruik in overeenstemming met het bestemmingsplan. Ook is in dit advies gemotiveerd ingegaan op eisers beroep op artikel 8, eerste lid, van het EVRM. De rechtbank onderschrijft het hieromtrent ingenomen standpunt.
14. Samenvattend oordeelt de rechtbank dat verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht om af te wijken van het bestemmingsplan en dat verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
15. Het beroep is ongegrond.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
BIJLAGE
Bestemmingsplan “Hart van Zuid”
Artikel 3 Wonen Pro
3.1
Bestemmingsomschrijving
De op de plankaart voor
Wonenaangewezen gronden zijn bestemd voor:
Wonenaangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. woongebouwen al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden beroep;
b t/m f. (…).
Artikel 1 Begrippen Pro
42. Woongebouw:
een gebouw dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden;
41. Woning:
een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
Beleid(sregels) afwijkingsmogelijkheden bestemmingsplan gemeente Hengelo
3.1
Wijzigen gebruik bouwwerken
Verlening van een omgevingsvergunning voor een gebruikswijziging, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, is alleen mogelijk bij reeds bestaande bebouwing. Een functiewijziging kan gevolgen hebben voor het woon- en leefmilieu ter plaatse. Dit met name wanneer de functie veel bezoekers trekt en/of er een grote behoefte bestaat aan parkeergelegenheid. Gezien de diversiteit aan bouwwerken wordt van geval tot geval beoordeeld of van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. Een functiewijziging mag uiteraard niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening en gemeentelijke nota´s, zoals bijvoorbeeld de Woonvisie, Detailhandels- en Horecastructuurvisie, de nota Autoparkeren, het Dienstwoningenbeleid en geactualiseerde beleidsvisies welke hetzelfde onderwerp regelen.