Uitspraak
Rechtbank Overijssel
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 22/996 en 22/997
uitspraak van de voorzieningenrechter op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam], te [plaats], eiser,
gemachtigde: mr. Y. Eryilmaz,
en
het college van burgemeester en wethouders van Almelo, verweerder,
gemachtigde: mr. A.V. Abdoel.
Procesverloop
Besluitvorming
Op 17 juni 2021 (bij verweerder ingekomen op 21 juni 2021) heeft eiser bij verweerder een verzoek ingediend ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) voor het verstrekken van informatie: “Ik verzoek om u verstrekking van kopieën van alle documenten en eventuele andere gegevensdragers gedateerd, opgemaakt of op een andere wijze gecreëerd in de periode januari 2017 tot en met heden, waaronder begrepen maar niet beperkt tot brieven, e-mails, notities, (telefonische) correspondentie (daaronder onder meer begrepen SMS en Whatsapp-berichten), agenda’s van vergaderingen, notulen, verslagen van interne besprekingen, besprekingen met derden of anderszins, concepten, samenvattingen en conclusies van besprekingen intern en/of met derden, alsmede alle andere stukken aangaande Zorgcentra Het Mozaïek B.V. en/of Zorgloket Het Mozaïek en/of Mozaïek steeds in de breedste zin des woords.”
Op 17 augustus 2021 heeft eiser zijn Wob-verzoek desgevraagd als volgt gepreciseerd: “Wij zouden graag alle beschikbare documenten die betrekking hebben op Zorgcentra het Mozaïek in de periode januari 2017 t/m heden en alle correspondenties tussen de gemeente Almelo en de overige Twentse gemeenten die deelnemen aan het samenwerkingsverband “samen 14” waarvan het onderwerp Zorgcentra het Mozaïek B.V. betreft willen ontvangen.”
Verweerder heeft derden op 8 september 2021 in de gelegenheid gesteld om hierop hun zienswijze in te dienen. Daarvan is geen gebruik gemaakt.
Bij besluit van 8 oktober 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser meegedeeld naar aanleiding van zijn Wob-verzoek 17 met name genoemde documenten te hebben aangetroffen die de door eiser gevraagde informatie bevatten. Daarvan heeft verweerder besloten niet openbaar te maken:
- processtukken die hebben gediend in een civiele procedure tussen Mozaïek en de gemeente Enschede (artikel 28 van het Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering);
- informatie in e-mails, waarvan openbaarmaking niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van ambtenaren die niet in de openbaarheid treden (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e van de Wob);
- informatie die is aan te merken als een persoonlijke beleidsopvatting in documenten die bestemd zijn voor intern beraad (artikel 11, eerste lid van de Wob);
- informatie in documenten die buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen (al eerder aan eiser toegezonden of anderszins al bij hem bekend).
Eiser heeft tegen dit besluit op 26 oktober 2021 bezwaar gemaakt.
Lopende procedure
Bij besluit van 28 april 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder besloten om van één van die documenten (nr. 2) alsnog de emailextensie openbaar te maken en één document (nr. 8) alsnog gedeeltelijk (met uitzondering van persoonsgegevens van medewerkers en ambtenaren, gegevens betreffende inspectie, controle en toezicht en gegevens betreffende een onderzoek van een andere gemeente (artikel 10, lid 2, aanhef en onder d en lid 2 onder e van de Wob) openbaar te maken.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft de bij het primaire en het bestreden besluit gedeeltelijk openbaar te maken documenten onder toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in ongelakte vorm aan de voorzieningenrechter voorgelegd. Verder heeft verweerder onder toepassing daarvan forumberichten uit het Zorgportaal overgelegd. Eiser heeft er mee ingestemd dat alleen de voorzieningenrechter kennis neemt van de ongelakte documenten.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 februari 2023. Partijen hebben zich ter zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerders gemachtigde is bijgestaan door E.J. van den Hoff.
Na afloop van de zitting heeft verweerder op 8 februari 2023 desgevraagd transcripties overgelegd van gegevens over gerechtelijke procedures en een eerder bij verweerder ingediend Wob-verzoek van eiser.
Het onderzoek is vervolgens gesloten.
Overwegingen
Onmiddellijke uitspraak in de hoofdzaak
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
De gronden van het beroep
2. Eiser voert in zijn beroepschrift – kort samengevat – het volgende aan.
Feitelijke gegevens: Verweerder heeft de stukken van de ambtenaren– zonder per afzonderlijk onderdeel te toetsen of daarvan sprake is – onder persoonlijke beleidsopvattingen geschaard; de daarin gegeven feitelijke gegevens hadden openbaar moeten worden gemaakt. Verweerder heeft verder onder het mom van persoonsgegevens zonder belangenafweging hele teksten geanonimiseerd, terwijl het lijkt te gaan om feitelijke gegevens.
Memo: Van document 8 (memo vertrouwelijk d.d. 28 november 2018) is te weinig openbaar gemaakt, terwijl de commissie volledige openbaarmaking adviseert; hierin staan geen persoonlijke beleidsopvattingen, maar enkel feitelijke gegevens.
Forumberichten: Verweerder heeft geweigerd de forumberichten uit het Zorgportaal openbaar te maken op grond van het standpunt dat deze voornamelijk (dus niet uitsluitend) persoonlijke beleidsopvattingen en persoonsgegevens bevatten; verweerder dient echter per alinea na te gaan of het een bestuurlijke aangelegenheid betreft. Volgens verweerder dateren de forumberichten van 21 juni 2021 en ouder, en daarmee van na het Wob-verzoek. De zinsnede “en ouder” impliceert dat deze binnen het wob-verzoek vallen en ten onrechte zijn geweigerd.
Ontbrekende documenten: Uit verscheidene stukken van andere gemeenten volgt dat met derden is gecommuniceerd over de raamovereenkomst. Die stukken ontbreken geheel. Datzelfde geldt voor mailwisseling met gemeente Almelo.
Beoordeling
3. De voorzieningenrechter concludeert dat eiser zich niet verzet tegen het feit dat verweerder de in de betwiste documenten opgenomen sec op de persoon gerichte persoonsgegevens (namen, functies, emailadressen en telefoonnummers) heeft weggelakt. Daar waar dergelijke gegevens in de documenten op de grond van artikel 10, tweede lid en onder e van de Wob zijn weggelakt, acht de voorzieningenrechter dit ook niet ten onrechte gedaan. Hieruit volgt, dat verweerder deze weigeringsgrond van de Wob op alle 17 documenten terecht heeft toegepast, zodat die gegevens niet openbaar zijn.
Wel meent eiser dat verweerder persoonsgegevens ten onrechte heeft aangemerkt als behorend tot persoonlijke beleidsopvattingen. De voorzieningenrechter zal de gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten wel op dat aspect beoordelen.
De voorzieningenrechter concludeert verder, dat verweerder de reikwijdte van het Wob-verzoek terecht heeft gesteld op de periode van 1 januari 2017 tot en met 21 juni 2021, zijnde de datum waarop het oorspronkelijke verzoek bij verweerder is ontvangen. Documenten die dateren van voor en na die periode vallen buiten het verzoek tot openbaarmaking en blijven daarom buiten de beoordeling in dit geschil. Hieruit volgt, dat de forumberichten in het Zorgportaal buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen en hier daarom buiten beoordeling blijven.
Verder is tussen partijen niet in geschil, dat documenten die inmiddels al aan eiser bekend zijn gemaakt, eveneens buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. De voorzieningenrechter laat die documenten daarom ook buiten beoordeling.
4. Concreet heeft verweerder bij het primaire besluit de volgende documenten, met uitzondering van de gegevens vallend onder de daarbij genoemde weigeringsgrond ingevolge de Wob, openbaar gemaakt:
1. E-mailwisseling 4-7-2018 en 5-7-2018: Mozaïek (10 lid 2 aanhef en onder e van de Wob).
2. E-mail d.d. 15-07-2018 inzake onderzoeksgegevens Mozaïek (10 lid 2 aanhef en onder e van de Wob).
3. E-mail d.d. 28-11-2018 Memo onderzoek Zorgcentra Het Mozaïek, (10 lid 2 aanhef en
onder e van de Wob), weigering openbaarmaking memo (artikel 11 van de Wob).
4. Informerende brief Zorgcentrum het Mozaïek d.d. 18-12-2018 (10 lid 2 aanhef en
onder e van de Wob).
5. E-mail d.d. 19-12-2018: FW: ingebrekestellingen Zorgcentra Mozaïek: (10 lid 2 aanhef en onder e van de Wob)
5.1
Bijlage, Factsheet ingebrekestelling en bereidverklaring 2019 Zorgcentra het Mozaïek Versie 1, d.d. 18-12-2018 (artikel 11 van Wob) en bijlage brief aan verzoeker d.d. 18-12-2018 inzake ingebrekestelling en bereidverklaring (bekend bij verzoeker; valt buiten de reikwijdte van het verzoek).
6. E-mailwisseling 21-12-18: Ingebrekestelling zorgcentra het Mozaïek (10 lid 2 aanhef en onder e van de Wob).
7. E-mailwisseling 21-12-18 RE: Ingebrekestelling Zorgcentra Het Mozaïek (10 lid 2 aanhef en onder e van de Wob).
8. MEMO — VERTROUWELIJK d.d. 28 december 2018: memo van de gemeente Hengelo gericht aan OZJT, gemeente Almelo en gemeente Enschede (artikel 11 van de Wob) met begeleidende e-mailwisseling d.d. 2 januari 2019 (10 lid 2 aanhef en onder e van de Wob).
9. Factsheet ingebrekestelling en bereidverklaring 2019 Zorgcentra het Mozaïek
Versie 2, d.d. 31-12-2018 (artikel 11 van de Wob).
10. Ontbinding raamovereenkomsten, brief gericht aan verzoeker d.d., 31 december 2018: (bekend bij verzoeker; valt buiten de reikwijdte van het verzoek).
11. Factsheet (artikel 11 Wob) en brief ontbinding Zorgcentra het Mozaïek e-mail d.d. 2 januari 2019 (10 lid 2 aanhef en onder e van de Wob).
12. E-mail d.d. 18-01-2019: Spoed: volmacht kort geding Zorgcentra het Mozaïek, nodig
voor 28 januari (10 lid 2 aanhef en onder e van de Wob), bijbehorende bijlagen, dagvaarding en voorbeeld volmacht (bekend bij verzoeker; valt buiten de reikwijdte van het verzoek).
13. E-mail d.d. 11-01-19 Kort geding Zorgcentra het Mozaïek (10 lid 2 aanhef en onder e van de Wob).
14. E-mail d.d. 14-01-2019: Inzake zorgcentrum het Mozaïek (10 lid 2 aanhef en onder e van de Wob).
15. E-mail d.d. 15-01-2019: Inzake zorgcentrum het Mozaïek (10 lid 2 aanhef en onder e van de Wob).
16. E-mail d.d. 25-01-2019 Kort geding Mozaïek - geen aanwezigheid namens CM (artikel 11 van de Wob).
17. E- mail 11-02-2019 KOPIE: Kort geding Zorgcentra het Mozaïek (10 lid 2 aanhef en onder e van de Wob), bijlage uitspraak kort geding (bekend bij verzoeker; valt buiten de reikwijdte van het verzoek).
Bij het bestreden besluit heeft verweerder daarnaast alsnog besloten:
- document 2: de emailextensie openbaar te maken;
- document 8: gedeeltelijk openbaar te maken, met uitzondering van de persoonsgegevens van medewerkers en ambtenaren, gegevens betreffende inspectie, controle en toezicht en gegevens betreffende een onderzoek van een andere gemeente (artikel 10, tweede lid aanhef en onder d van de Wob).
5.1
Beoordeeld dient te worden of verweerder op goede gronden van de in de periode van 1 januari 2017 tot en met 21 juni 2021 beschikbare documenten heeft besloten om de door eiser voor openbaarmaking gevraagde documenten gedeeltelijk dan wel geheel niet openbaar te maken.
Kort samengevat komt eisers beroep neer op de stelling dat verweerder daarbij ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de weigeringsgronden van de Wob, zoals bepaald in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d van de Wob én artikel 11, eerste lid van de Wob.
5.2
Op het bestreden besluit zijn de bepalingen van de Wob van toepassing zoals deze golden tot 1 mei 2022.
In artikel 10, tweede lid van de Wob is bepaald dat het verstrekken van informatie eveneens achterwege blijft voor zover het belang niet opweegt tegen de volgende belangen:
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
Op grond van artikel 11, eerste lid van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Naar vaste rechtspraak van de Afdeling, vergelijk de uitspraak van 28 december 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3994), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, heeft de wetgever beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
5.3
Bij de beoordeling van de 17 op grond van artikel 8:29 van de Awb onder de voorzieningenrechter berustende documenten is gebleken dat verweerder ook andere dan persoonlijke gegevens heeft weggelakt in de documenten:
1) in de emailwisseling d.d. 4 juli 2018,
9) in de Factsheet versie 2 van 31 december 2018,
11) in de email van 2 januari 2019,
16) in de email van 25 januari 2019,
en in de transcripties (van gerechtelijke procedures en een eerder Wob-verzoek), voor zover deze binnen de reikwijdte van dit Wob-verzoek vallen:
- in de berichten van 2 oktober 2020, 8 september 2020, 25 mei 2021 en 4 juni 2021
(zonder de sec op de persoon gerichte gegevens zoals namen weg te lakken).
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan de daarin weggelakte informatie niet worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van de vaste rechtspraak van de Afdeling. Van opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten is daarin naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake.
Ook dient de openbaring van de daarin weggelakte informatie niet achterwege te blijven op de grond dat dit belang niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door verweerder, omdat dit belang al jaren geleden is vervallen.
Conclusies
6.1
Uit het vorenstaande volgt, dat verweerder op de 17 documenten en de transcripties, die verweerder in het kader van eisers huidige Wob-verzoek heeft gevonden,
- terecht toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e van de Wob;
- ten onrechte toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en artikel 11, eerste lid van de Wob.
Het bestreden besluit kan daarom niet in stand worden gelaten.
6.2
Het beroep is gegrond en de voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit voor zover verweerder daarbij openbaarmaking van informatie heeft geweigerd op de grondslag van de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder d en 11, eerste lid van de Wob. De voorzieningenrechter herroept het primaire besluit in zoverre.
De voorzieningenrechter draagt verweerder op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak alsnog de informatie openbaar te maken die op grond van de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder d en 11, eerste lid van de Wob in de documenten als genoemd onder 5.3 is weggelakt. De voorzieningenrechter wijst verweerder er hierbij op, dat op de hierboven onder 5.3 genoemde transcripties alsnog toepassing dient te worden gegeven aan artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e van de Wet Open Overheid (WOO).
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Kostenvergoeding
7.1
Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.
7.2
De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674 (1 punt voor het indienen van het beroep- en verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, tegen een waarde per punt van € 837 en de wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit zover verweerder daarbij openbaarmaking van informatie heeft geweigerd op de grondslag van de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder d en 11, eerste lid van de Wob;
- herroept het primaire besluit in zoverre;
- draagt verweerder op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak alsnog de informatie openbaar te maken die op grond van de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder d en 11, eerste lid van de Wob in de documenten als genoemd onder 5.3 is weggelakt;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 368 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. de Kwaasteniet, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van R.K. Witteveen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.