Uitspraak
RECHTBANK Overijssel
Civiel recht
Zittingsplaats Almelo
Zaaknummer: C/08/290717 / KG ZA 23-4
Vonnis in kort geding van 10 maart 2023
in de zaak van
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
SALTRO B.V.,
gevestigd te Utrecht,
eisende partij,
hierna te noemen: Saltro,
advocaten: mrs. C.M.P. Peersman en K. van Berloo te Zeist,
tegen
het openbaar lichaam op basis van gemeenschappelijke regeling
SAMEN TWENTE / GGD TWENTE,
gevestigd te Enschede,
gedaagde partij,
hierna te noemen: de GGD,
advocaten: mrs. R. Blom en A.J. Koers te Enschede,
waarin heeft gevorderd als partij te mogen tussenkomen, subsidiair zich te mogen voegen aan de zijde van gedaagde in de hoofdzaak:
de stichting
Stichting Streeklaboratorium voor de Microbiologie in Twente en deGelderse Achterhoek,
gevestigd te Hengelo (Ov),
hierna te noemen: Labmicta,
advocaat: mr. R. van Cooten te Deventer.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding met producties,
- de incidentele conclusie tot tussenkomst subsidiair voeging van Labmicta,
- de incidentele conclusie tot tussenkomst subsidiair voeging van Labmicta,
- het e-mailbericht van 22 februari 2023 met productie van de zijde van de GGD,
- de mondelinge behandeling op 24 februari 2023, waar partijen zijn verschenen, bijgestaan door hun advoca(a)t(en). Partijen hebben hun standpunten toegelicht, mede aan de hand van pleitnota’s. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van de mondelinge behandeling.
2.De beslissing samengevat
waarover gaat de zaak?
2.1.
In deze aanbestedingsprocedure worden bezwaren aangevoerd tegen de beoordeling en waardering door de GGD van het implementatie- en uitvoeringsplan (hierna: het plan) dat de inschrijvers bij hun inschrijving moesten indienen. Saltro meent dat dit onjuist dan wel onduidelijk is gebeurd en dat aanbestedingsrechtelijke beginselen zijn geschonden, als gevolg waarvan de (voorlopige) gunningsbeslissing ten gunste van Labmicta geen stand kan houden.
de beslissing van de voorzieningenrechter
2.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de beoordeling en waardering van het plan van zowel Saltro als Labmicta geen aanleiding geven tot ingrijpen door hem en dat de aanbestedingsrechtelijke beginselen niet zijn geschonden. Dit betekent dat de vorderingen van Saltro zullen worden afgewezen. De voorzieningenrechter legt hieronder uit hoe hij tot deze beslissing is gekomen.
3.Wat aan het geschil vooraf is gegaan
3.1.
De GGD heeft najaar 2022 een Europese openbare aanbestedingsprocedure uitge-schreven voor (kort samengevat) de uitvoering van laboratoriumonderzoek en bijbehorende dienstverlening met betrekking tot Soa, PreP, IZB en TBC (hierna ook: de Opdracht). De initiële duur van de overeenkomst is 2 jaar, de GGD kan de overeenkomst eenzijdig twee keer met 12 maanden verlengen. Als gunningscriterium hanteert de GGD “beste prijs kwaliteit-verhouding”.
3.2.
De GGD heeft een zogenoemd ‘Aanbestedingsdocument’ (met bijlagen) opgesteld waarin (onder meer) de Opdracht, de te volgen procedure, het programma van eisen (hierna: PvE), de geschiktheidseisen en de subgunningscriteria worden beschreven en toegelicht. In het Aanbestedingsdocument wordt, voor zover van belang, het volgende vermeld [1] :
“(…)
2.2
Planning
Met betrekking tot deze aanbesteding geldt het navolgende tijdschema:
Datum
Activiteit
(…)
Eind jan – 1 april 2023
Koppeling laboratoriumsysteem met SH Direct/EPD van de GGD
(…)
4.4
Gunningscriterium
Het gunningscriterium is “beste prijs-kwaliteitverhouding”. Dit houdt in dat naast de prijs een aantal kwalitatieve beoordelingscriteria gehanteerd worden. Aan de Inschrijver die een geldige Inschrijving heeft ingediend met de beste prijs-kwaliteitverhouding zal een voornemen tot gunnen worden verzonden.
De Inschrijvingen worden geëvalueerd aan de hand van onderstaande gunningcriteria. Bij elk criterium is de maximale score aangegeven die Inschrijvers kunnen verdienen. De Inschrijver met (een geldige Inschrijving en die) de hoogste eindscore heeft, heeft de Inschrijving met de beste prijs-kwaliteitverhouding gedaan.
De volgende gunningscriteria worden gehanteerd:
Nr.
Beoordelingscriteria
Maximale puntenscore
P
Prijs
P1
Te beoordelen prijzen A + B + C + D
400
K
Kwaliteit
K1
Kwaliteit dienstverlening
300
K2
Implementatie- en uitvoeringsplan
250
K3
Duurzaamheid
50
Totale score
4.5
Beoordeling Prijs
(…)
4.6
Beoordeling Kwaliteit
De Inschrijver dient de kwaliteit van zijn Inschrijving per subgunningscriterium (kwaliteitswens) te beschrijven. Ten aanzien van de beoordeling van de inschrijvingen kan op het subgunningscriterium kwaliteit maximaal 600 punten worden gescoord. De beoordeling van de kwalitatieve aspecten van de Inschrijvingen op het subgunningscriterium Kwaliteit vindt plaats aan de hand van een aantal kwaliteitswensen.
De te behalen rapportcijfers zijn als volgt gedefinieerd:
Beoordelingskader subgunningscriteria 1 t/m 3
Punten
Uitstekend,dat wil zeggen dat:
alle gevraagde onderdelen op goede en zeer overtuigende wijze zijn beschreven (solide onderbouwing);
op een of meerdere onderdelen een positief verrassende aanpak gegeven wordt, wat de werkwijze van inschrijver onderscheidend maakt (toegevoegde waarde);
de inschrijving het volle vertrouwen tot maximale samenwerking en uitvoering van de opdracht geeft overeenkomstig de doelstellingen van GGD en de gestelde eisen.
10
Goed,dat wil zeggen dat:
alle gevraagde onderdelen op goede wijze zijn beschreven en als passend zijn beoordeeld;
de inschrijving voldoende vertrouwen tot goede samenwerking en uitvoering van de opdracht
geeft overeenkomstig de doelstellingen van GGD en de gestelde eisen.
7
Voldoende,dat wil zeggen dat:
alle gevraagde onderdelen zijn beschreven doch een of enkele onderdelen op onvoldoende of niet overtuigende wijze, waardoor het antwoord in totaliteit als redelijk passend is beoordeeld (geen toegevoegde waarde);
de inschrijving redelijk vertrouwen geeft tot samenwerking en uitvoering van de opdrachtovereenkomstig de doelstellingen van GGD en de gestelde eisen.
4
Onvoldoende,dat wil zeggen dat:
niet alle gevraagde onderdelen heeft beschreven of meerdere onderdelen op onvoldoende of niet overtuigende wijze, waardoor het antwoord in totaliteit als niet passend is beoordeeld (geen toegevoegde waarde);
de inschrijving nauwelijks vertrouwen geeft tot samenwerking en uitvoering van de opdracht overeenkomstig de doelstellingen van GGD en de gestelde eisen.
De beoordelingscriteria zijn:
Volledig: de mate waarin de beantwoording volledig antwoord geeft op het gevraagde.
Transparant: de mate waarin de beantwoording helder, eenduidig en concreet (beschreven) is.
Specifiek: de mate waarin de beantwoording is toegespitst op het beoogde Opdracht en GGD en invulling geeft aan de beoogde wensen en doelstellingen van GGD.
Realistisch: de mate waarin de beantwoording haalbaar is, en steekhoudend onderbouwd is met logische argumenten, best-practices en/of voorbeelden uit de praktijk.
Het beoordelingsteam bestaat uit ter zake deskundige leden te weten:
• Artsen Algemene Gezondheidszorg
• Sociaal verpleegkundigen
• Externe consultant
• Leidinggevende
De leden van het beoordelingsteam beoordelen de Inschrijvingen ieder afzonderlijk, waarna het definitieve rapportcijfer per subgunningcriterium na onderling overleg door consensus tot stand komt. Er worden hele rapportcijfers verstrekt. Tussenliggende rapportcijfers zijn niet mogelijk.
SUBGUNNINGSCRITERIA
1
Kwaliteit van de dienstverlening
De GGD heeft, onder verwijzing naar paragraaf 1.4.1 behoefte aan een dienstverlening:
* die kwalitatief goed is geborgd met oog voor de belangen in het werkgebied van de GGD;
* waarbij testuitslagen zo snel als mogelijk is beschikbaar zijn voor de GGD;
* waarbij de Opdrachtnemer goed zicht heeft op de regionale volksgezondheid in het werkgebied van
de GGD en waarbij de Opdrachtnemer een duidelijke toegevoegde waarde heeft in de ketenbeheersing
op gebied van volksgezondheid op het gebied van o.a. de Soa’s;
* waarbij de risico’s zo goed als mogelijk worden gecontroleerd;
* waarbij optimaal wordt geprofiteerd van nieuwe ontwikkelingen in de markt.
Beschrijf, in maximaal 2A4 (lettertype max 10 pnt) op welke manier u een optimale dienstverlening voor GGD
garandeert, zoals beschreven in dit Aanbestedingsdocument. Betrek hierbij in ieder geval onderstaande
onderdelen en beschrijf uw antwoord zo SMART mogelijk:
Op welke wijze is de dienstverlening ingericht: Hierbij wordt het gehele proces dienstverlening
inbegrepen. Laat duidelijk naar voren komen op welke manier de kwaliteit van de dienstverlening is
geborgd. Ga tevens in op de wens van GGD om uitslagen van testen zo snel als mogelijk is beschikbaar
te hebben en onderbouw hoe u dat borgt. Omschrijf daarbij wat van GGD wordt verwacht en wat GGD
van u mag verwachten.
Samenwerking: Beschrijf welke kansen/verbeteringen en risico’s u ziet in onderhavige opdracht.
Beschrijf welke maatregelen u treft om de door u voorziene risico’s voor GGD tot een minimum te
beperken? Beschrijf op welke wijze u zicht heeft en houdt op de regionale volksgezondheid in het
werkgebied van de GGD welke duidelijke toegevoegde waarde u daarin heeft.
Beschrijf op welke wijze u invulling geeft aan innovatie van de dienstverlening.
Surveillance: In aanvulling op eis 3.8(formulier 4) heeft de GGD ook een screenings/surveillance functie
in de regio Twente. Beschrijf op welke wijze u zorgdraagt voor de juiste en actuele informatie vanuit
huisartsen en ziekenhuizen in het kader van SOA, lZB en TBC voor een optimale surveillance door de
GGD. Tot slot zien wij graag op welke wijze u verantwoordelijkheid neemt om de infectiepreventie op
de kaart te zetten en kennis te hebben van het regionale zorglandschap/ regionale setting.
2
Implementatie- en uitvoeringsplan
Beschrijf in maximaal 2xA4 (lettertype max 10 pnt), hoe u aantoonbaar gaat garanderen dat uw laboratorium
per datum aanvang van de overeenkomst operationeel gereed is en gedurende de looptijd van de
overeenkomst uitvoering gaat geven aan de in deze offerteaanvraag beschreven opdracht. Het is daarbij een
duidelijke pré wanneer u ervaring heeft met koppelen van uw systeem aan het EPD-systeem (SH-Direct) van
de GGD.
Het implementatie- en uitvoeringsplan wordt integraal beoordeeld op de mate waarin concreet en helder
navolgende elementen zijn beschreven, welke naar oordeel van de GGD een zo goed als mogelijke en
ongestoorde aanvang en uitvoering van de dienstverlening mogelijk maakt. Het plan moet in ieder geval
onderstaande aspecten bevatten:
Voorbereiding;
Het voldoen aan de doelstellingen en uitgangspunten van GGD;
Interne borging opdracht;
Koppeling/digitale gegevensuitwisseling;
Communicatie met GGD;
Voldoende kundig personeel;
Planmatigheid
3
Duurzaamheid
(…)
4.7
Beoordeling economisch meest voordelige inschrijving
Op basis van de totaalscore op de subgunningscriteria wordt bepaald welke Inschrijver de economisch meest voordelige Inschrijving heeft gedaan. In het geval dat twee of meer Inschrijvingen gelijk als hoogste eindigen zal de Aanbestedende Dienst de Inschrijver die voor gunning in aanmerking komt bepalen aan de hand van de beoordeling van kwalitatieve criteria waarbij de Inschrijver met de hoogste score op de kwalitatieve criteria voor gunning in aanmerking komt.
(…)”
3.3.
Formulier 4, dat als bijlage bij het Aanbestedingsdocument is gevoegd, bevat het PvE. Daarin zijn, onder meer en voor zover van belang, de volgende voorwaarden/eisen opgenomen:
“(…)
2.8
Communicatie Soa labdiagnostiek:
De door Opdrachtnemer aan te leveren digitale laboratoriumgegevens voor de Soa-diagnostiek dienen online opgenomen te kunnen worden in het Soa-Electronisch Patiëntendossier (SH-Direct), voor zover de GGD de aanvraag ook digitaal heeft gedaan. (…) Opdrachtnemer is verplicht voorafgaand aan de start van de overeenkomst (tenzij partijen een andere datum overeenkomen) en zonder berekening van kosten, een volledig werkende koppeling te realiseren met het Soa-EPD van de GGD, zodat het digitaal berichtenverkeer zonder complicaties verloopt. De realisatie dient in goede samenwerking en overleg met de GGD plaats te vinden en haar extern deskundige.
SH-Direct betreft een bestaand contract met GGD-Connect. De koppeling betreft zowel een digitale laborder en optionele ontvangstbevestiging vanuit het laboratorium. SH-Direct ondersteund HL7/3.0/2.5. Nadere informatie is toegevoegd in Bijlage 6.
Indien de Opdrachtnemer verwijtbaar niet voldoet aan deze verplichting behoudt de GGD zich het recht voor geen overeenkomsten te sluiten met Opdrachtnemer en de wachtkamerovereenkomst in te roepen. (…).
2.9
De Opdrachtnemer stemt ermee in dat zolang er geen laboratoriumkoppeling is gerealiseerd, er geen laboratoriumdiagnostiek door de Opdrachtnemer plaatsvindt.
Dit betekent dat de GGD pas testen naar de Opdrachtnemer gaat sturen nadat de koppeling gerealiseerd is.
(…)”
3.4.
Naar aanleiding van een vraag van een (potentieel) inschrijver over het maximaal aantal pagina’s voor het plan heeft de GGD in de Nota van Inlichtingen vermeld dat zij bereid is het aantal pagina’s te verruimen. Het per subgunningscriterium toegestane aantal pagina’s A4 is geworden voor:
- subgunningscriterium 1: 4 pagina’s,
- subgunningscriterium 2: 3 pagina’s,
- subgunningscriterium 3: 2 pagina’s. [2]
3.5.
De GGD heeft drie inschrijvingen, waaronder die van Saltro en Labmicta, voor de Opdracht ontvangen. Bij (voorlopige) gunningsbeslissing van 22 december 2022 (hierna: de gunningsbeslissing) heeft de GGD aan Saltro meegedeeld dat zij als tweede is geëindigd en dat de GGD voornemens is om de Opdracht aan Labmicta te gunnen. In bijlage 1 “Resultaat beoordeling en motivatie” bij de gunningsbeslissing is, voor zover van belang, het volgende opgenomen:
“(…)
Criterium Prijs
U heeft de op één na laagste inschrijving gedaan en heeft daarvoor 316,49 punten ontvangen.
Criterium Kwaliteit: Kwaliteit van de dienstverlening
Voor dit criterium is uw inschrijving gewaardeerd met een ‘voldoende’. U heeft hiervoor 4 punten gekregen.
(…)
Criterium Kwaliteit: Implementatie- en uitvoeringsplan
Voor dit criterium is uw inschrijving gewaardeerd met een voldoende. U heeft hiervoor 4 punten ontvangen.
Alle gevraagde onderdelen zijn in meer of mindere mate beschreven. In welke mate er sprake is van een ongestoorde overgang lijkt in de planning qua data wel te kloppen. Echter, geen aandacht is besteed aan de afhankelijkheid van het daadwerkelijk tijdig opleveren van een werkende koppeling binnen 1,5-2 maanden. Het genoemde risico wordt niet in de planning verwerkt. Men stelt wel dat ervaring van de IT afdeling er is met het koppelen aan SH-direct voor andere klanten. Bij welke klanten (GGD’en) wordt helaas niet genoemd. Een gemiste kans om te overtuigen. De gevraagde deskundigheid van in te zetten personeel is niet beschreven.
Op enkele onderdelen is de inschrijving in dit criterium op niet overtuigende wijze beschreven, waardoor het antwoord in totaliteit als redelijk passend is beoordeeld.
De winnende inschrijving is gewaardeerd met een ‘uitstekend’ en heeft hiervoor 10 punten ontvangen, Op een of meerdere onderdelen wordt een positief verrassende aanpak gegeven tot verbetering en optimalisatie, wat de werkwijze van inschrijver onderscheidend maakt (toegevoegde waarde), naast de reeds aanwezige koppeling met SH-direct.
Dat geeft de beoordelingscommissie het volle vertrouwen tot maximale samenwerking en uitvoering van de opdracht overeenkomstig de doelstellingen van de GGD en de gestelde eisen.
Criterium Kwaliteit: Duurzaamheid
Voor dit criterium is uw inschrijving gewaardeerd met een voldoende. U heeft hiervoor 4 punten
ontvangen.
(…)”
4.De beoordeling
in het incident
4.1.
Labmicta heeft primair gevorderd om te mogen tussenkomen en subsidiair om zich te mogen voegen aan de zijde van de GGD. Saltro en de GGD hebben daartegen geen bezwaren geuit.
4.2.
De voorzieningenrechter heeft tijdens de mondelinge behandeling de vordering van Labmicta om te mogen tussenkomen toegewezen. Labmicta heeft een zelfstandige vordering geformuleerd, inhoudende de GGD te verbieden de Opdracht, indien zij deze nog wenst te gunnen, te gunnen aan een ander dan Labmicta. Labmicta heeft vanwege een dreiging van het verlies van het recht op gunning, een voldoende belang bij tussenkomst.
4.3.
Nu geen verweer is gevoerd tegen de gevorderde tussenkomst kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter worden volstaan met een veroordeling van Saltro in de kosten van het geding in het incident, te begroten op nihil.
in de hoofdzaak
de vordering van Saltro
4.4.
Saltro vordert - samengevat weergegeven - dat de voorzieningenrechter bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
primair:
I. de GGD gebiedt het aan Labmicta toegezonden gunningsvoornemen, evenals de aan Saltro toegezonden afwijzing van 22 december 2022, binnen vijf dagen na de datum van het te wijzen vonnis in te trekken en ingetrokken te houden;
II. de GGD gebiedt de inschrijving van Saltro een score van ‘goed’ toe te kennen op subgunningscriterium “K2 Implementatie- en uitvoeringsplan”, en de beoordeling voor het overige in stand te laten;
III. de GGD verbiedt de Opdracht op basis van de onderhavige aanbestedingsprocedure te gunnen aan een andere inschrijver dan Saltro;
IV. de GGD gebiedt, indien zij nog tot gunning van de Opdracht wenst over te gaan, om binnen tien dagen na datum van dit vonnis, althans een in goede justitie te bepalen termijn, de Opdracht op basis van de onderhavige aanbestedingsprocedure te gunnen aan Saltro, althans de GGD gebiedt binnen dezelfde termijn aan alle inschrijvers een nieuw gunningsvoornemen te zenden, waarbij Saltro als de voorlopig gegunde partij wordt aangemerkt, onder vaststelling van een nieuwe rechtsmiddelentermijn;
subsidiair:
I. de GGD gebiedt om het gunningsvoornemen toegezonden aan Labmicta evenals de aan Saltro toegezonden afwijzing van 22 december 2022 binnen vijf dagen na de datum van het te wijzen vonnis in te trekken en ingetrokken te houden;
II. de GGD gebiedt om de inschrijvingen van Saltro en Labmicta te herbeoordelen wat betreft de subgunningscriteria ‘Kwaliteit’ (K1, K2, en K3) met inachtneming van het gelijkheidsbeginsel, het transparantiebeginsel en het overwogene in het te wijzen vonnis en, indien de GGD de Opdracht nog wenst te gunnen, op basis van die herbeoordeling een nieuwe voorlopige gunningsbeslissing te nemen;
III. een andere voorlopige voorziening te treffen die hem in goede justitie passend acht en die recht doet aan de belangen van Saltro;
primair en subsidiair:
I. de GGD veroordeelt tot betaling van de (na)kosten en de wettelijke rente daarover.
4.5.
De GGD en Labmicta hebben verweer gevoerd. Op de standpunten van partijen zal hierna, voor zover van belang, nader worden ingegaan.
de beoordeling door de voorzieningenrechter
spoedeisend belang
4.6.
Het spoedeisend belang vloeit voort uit de aard van het gevorderde.
toetsingskader
4.7.
Vooropgesteld wordt dat de door de GGD georganiseerde aanbestedingsprocedure een zogeheten ‘procedure voor sociale en andere specifieke diensten (SAS-procedure)’ is. Op de SAS-procedure zijn de artikelen 74 tot en met 76 van de Richtlijn 2014/24/EU en de artikelen 2.38. en 2.39. van de Aanbestedingswet 2012 (Aw) van toepassing. Meer in zijn algemeenheid wordt het kader van deze aanbestedingsprocedure gevormd door de algemene aanbestedingsbeginselen, de Aw en de Gids Proportionaliteit.
4.8.
Het gelijkheidsbeginsel beoogt de ontwikkeling van een gezonde mededinging tussen de deelnemende ondernemingen te bevorderen en vereist dat alle inschrijvers dezelfde kansen krijgen. Het betekent dus dat voor de inschrijvers dezelfde voorwaarden moeten gelden. Het doel van het transparantiebeginsel is het waarborgen dat elke vorm van favoritisme en willekeur door de aanbestedende dienst wordt uitgebannen. Het impliceert dat alle voorwaarden, modaliteiten en aanbestedingsstukken van de procedure op duidelijke en ondubbelzinnige wijze zijn geformuleerd en normaal oplettende inschrijvers de juiste draagwijdte kunnen begrijpen en zij die op dezelfde wijze manier interpreteren, en daarnaast de aanbestedende dienst in staat is metterdaad na te gaan of de inschrijvingen beantwoorden aan de criteria die op de betrokken opdracht van toepassing zijn. Deze eisen betreffen mede de door de aanbestedende dienst te hanteren beoordelingssystematiek (vgl. HvJEU 29 april 2004, C-496/99 P, ECLI:EU:C:2004:236 (Succhi di Frutta)).
subgunningscriterium K2 (het implementatie- en uitvoeringsplan)
4.9.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de door Saltro aangevoerde bezwaren alleen betrekking hebben op (de beoordeling van) subgunningscriterium K2, het implementatie- en uitvoeringsplan. Saltro stelt zich op het standpunt dat de beoordeling van dit criterium en de daaruit voortvloeiende puntentoekenning/score voor zowel Saltro als Labmicta onjuist dan wel onduidelijk is en in strijd is met aanbestedingsrechtelijke beginselen. Dit betekent volgens Saltro dat de gunningsbeslissing geen stand kan houden.
beoordeling van het plan van Saltro
4.10.
Saltro stelt zich op het standpunt dat de toekenning van punten voor haar plan niet navolgbaar is. In de motivering van de beoordeling noemt de GGD vier onderwerpen die Saltro niet op overtuigende wijze beschreven zou hebben, maar voor al deze onderwerpen geldt dat het gaat om ontbreken van gegevens waarom niet is gevraagd. Zo wordt Saltro erop afgerekend dat zij geen aandacht heeft besteed aan het daadwerkelijk tijdig realiseren van een werkende koppeling binnen 1,5-2 maanden, terwijl die termijn niet wordt genoemd in de aanbestedingsstukken. Ook zou een bepaald ‘risico’ niet in een planning zijn verwerkt, terwijl ter zake geen vraag is gesteld. Het beschrijven van risico’s wordt wel gevraagd in het kader van de ‘kwaliteit van de dienstverlening’, maar het is niet houdbaar het risico dat in het plan met betrekking tot de kwaliteit van de dienstverlening wordt gevraagd te beschrij-ven in verband te brengen met het plan met betrekking tot de implementatie en uitvoering. Daarnaast vermeldt de GGD ook dat Saltro niet noemt bij welke klanten (GGD’s) zij reeds ervaring heeft met de SH-koppeling. Saltro constateert dat ervaring met de koppeling door de GGD als pré is genoemd, maar dat niet is gevraagd om te beschrijven met welke partijen de ervaring is opgedaan. Verder heeft de GGD ten onrechte gesteld dat de deskundigheid van het personeel niet beschreven staat. De punten die de GGD als minpunt voor het plan van Saltro formuleert kunnen geen stand houden. Dit betekent dat in ieder geval de score “goed” had moeten worden gegeven. Het afrekenen van Saltro op criteria die niet gevraagd zijn en die zij niet behoefde te kennen is in strijd met het rechtszekerheids- en transparantie-beginsel. Ten slotte merkt Saltro op dat voor het gehele plan maximaal 3 A4 pagina’s was toegestaan. Daarom was Saltro genoodzaakt om alle aspecten “vrij compact” te verwerken. Dat is in de ogen van Saltro relevant voor de terugkoppeling en de puntentoekenning.
4.11.
De GGD stelt zich op het standpunt dat zij de inschrijving van Saltro beoordeeld heeft binnen de kaders van de in het Aanbestedingsdocument geformuleerde systematiek en dat het plan daarmee op een juiste wijze inhoudelijk is beoordeeld. De motivering in de gunningsbeslissing kan deze beoordeling dragen. Niet ter discussie staat dat in het plan van Saltro een planning is opgenomen die de koppeling met SH-direct in de voorbereiding, de uitvoering en de afronding laat terugkomen. Daar blijft het wat betreft de GGD echter bij. Saltro heeft de activiteiten niet (nader) beschreven en toegelicht. Onder verwijzing naar paragraaf 1.6 van het Aanbestedingsdocument en de eisen 2.8 en 2.9 van het PvE stelt de GGD dat de SH-directkoppeling een ICT-gerelateerd proces is waarbij de opdrachtnemer afhankelijk is van diverse partijen zoals de GGD, haar extern deskundige SH-direct en de overige partijen die de opdrachtnemer nodig heeft om de koppeling daadwerkelijk te kunnen realiseren. Saltro beschrijft niet, laat staan dat zij aantoont, zoals expliciet is gevraagd door de GGD, hoe zij garandeert dat de koppeling met SH-direct uiterlijk op 1 april 2023 zal zijn gerealiseerd. In het plan wordt met geen enkel woord gerept over hoe wordt gewaarborgd dat de planning wordt gehaald en Saltro houdt er in haar planning geen rekening mee dat zij afhankelijk is van (de capaciteit van) andere partijen om tijdig een werkende koppeling te kunnen realiseren. Dat risico is in de gunningsbeslissing benoemd. De GGD betwist dat zij het risico dat Saltro heeft beschreven in het kader van de kwaliteit van de dienstverlening in verband heeft gebracht met of anderszins heeft betrokken bij de inhoudelijke beoordeling van het plan van Saltro. Gelet op de beoordelingsaspecten volledig, transparant, specifiek en realistisch heeft het beoordelingsteam van de GGD ook geoordeeld dat het een gemiste kans is dat Saltro in haar plan alleen vermeldt dat zij ervaring heeft, maar dat zij niet concreet maakt voor welke andere klanten zij de vereiste koppeling heeft uitgevoerd en gerealiseerd. De ervaring van Saltro met het koppelen aan SH-direct wordt volgens het beoordelingsteam dan ook op onvoldoende althans niet overtuigende wijze beschreven in het plan. Saltro heeft alleen schematisch weergegeven welke rollen en taken zij kent uit gelijksoortige opdrachten en de daarbij passende tijdsbesteding gedurende de implementatiefase vermeld. Naar het oordeel van het beoordelingsteam heeft Saltro de kundigheid van het door haar in te zetten personeel op onvoldoende wijze althans niet overtuigende wijze beschreven. De GGD acht het opmerkelijk dat Saltro stelt dat zij genoodzaakt was om alle gevraagde onderdelen “vrij compact” weer te geven, aangezien het verzoek tot verruiming van het aantal pagina’s niet is gedaan door Saltro en het maximaal aantal pagina’s ook niet volledig is benut door Saltro.
4.12.
De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
4.13.
Wanneer het, zoals in dit geval, aankomt op de beoordeling van een kwalitatief gunningscriterium, komt de voorzieningenrechter slechts een beperkte toetsingsvrijheid toe. Aan het aangewezen beoordelingsteam, waarvan de deskundigheid in beginsel moet worden aangenomen, moet dienaangaande de nodige vrijheid worden gegund, mede waar van een rechter niet kan worden verlangd dat die specifieke deskundigheid bezit op het gebied van het onderwerp van de opdracht. Enige subjectiviteit bij de beoordeling is niet te vermijden. Uitgangspunt is dat de voorzieningenrechter niet op de stoel van het beoordelingsteam gaat zitten. Hij dient slechts marginaal te toetsen of de door het beoordelingsteam uitgevoerde beoordeling van een inschrijving voldoende grondslag vindt in de onderliggende stukken. Daaruit vloeit voort dat het niet aan de voorzieningenrechter is om kwalificaties als ‘goed’ of ‘voldoende’ aan onderdelen van een inschrijving toe te kennen. Slechts wanneer sprake is van een onbegrijpelijke beoordeling, dan wel procedurele of inhoudelijke onjuistheden/ onduidelijkheden, die zouden kunnen meebrengen dat de gunningsbeslissing niet deugt, is plaats voor ingrijpen door de rechter.
4.14.
Met inachtneming van het vorenstaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat Saltro niet aannemelijk heeft gemaakt dat de beoordeling door het beoordelingsteam van de GGD ten aanzien van subgunningscriterium K2 niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. De toegekende score is namens de GGD in de bekendmaking van de gunningsbeslissing afdoende gemotiveerd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit paragraaf 4.6 van het Aanbestedingsdocument volgt dat bij de toekenning van een score de aspecten volledig, transparant, specifiek en realistisch van belang zijn. Verder wordt in deze paragraaf vermeld welke elementen concreet en helder moeten worden beschreven in het plan. Uit de door de GGD gegeven toelichting bij subgunningscriterium K2 komt duidelijk naar voren dat veel waarde wordt gehecht aan de koppeling van het systeem van de inschrijver aan SH-direct en de planning. Uit het Aanbestedingsdocument blijkt ook voldoende dat de hiervoor bedoelde koppeling uiterlijk op 1 april 2023 gerealiseerd moet zijn. Het plan van Saltro lezende is de voorzieningenrechter van oordeel dat, mede bezien in het licht van de eisen 2.8 en 2.9 in het PvE, niet kan worden geconcludeerd dat het beoordelingsteam bij haar beoordeling niet heeft mogen betrekken dat Saltro bij haar planning geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat zij bij de realisatie van de koppeling (op uiterlijk 1 april 2023) afhankelijk is van diverse andere partijen. Dat het beoordelingsteam dit als een risico aanmerkt en heeft laten meewegen bij de score is dan ook niet onbegrijpelijk. Anders dan Saltro betoogt, is de namens de GGD genoemde termijn van 1,5 tot 2 maanden wel uit de aanbestedingsstukken af te leiden, namelijk in ieder geval uit paragraaf 2.2. van het Aanbestedingsdocument.
De beschrijving bij subgunningscriterium K2 in het Aanbestedingsdocument vermeldt dat het een duidelijke pré is wanneer een inschrijver ervaring heeft met het koppelen van zijn systeem aan SH-direct. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter had dit een aanwijzing moeten zijn voor elke inschrijver om, als dergelijke ervaring aanwezig is, dit niet enkel te benoemen, maar ook concreet en helder te beschrijven waar, wanneer en hoe deze ervaring is opgedaan. Daarmee maakt een inschrijver die ervaring inzichtelijk voor de GGD. Dat het beoordelingsteam het niet concretiseren van de gestelde ervaring door Saltro als een gemiste kans ziet, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook niet onbegrijpelijk.
In het plan moest daarnaast ook aandacht worden geschonken aan de kundigheid van het personeel. Dat het beoordelingsteam van mening is dat Saltro de gevraagde deskundigheid niet heeft beschreven, is niet onbegrijpelijk. Saltro heeft in feite alleen beschreven welke rollen en verantwoordelijkheden zij heeft en de functienamen genoemd, maar niet duidelijk en voldoende specifiek beschreven, bijvoorbeeld door het vermelden van opleiding, ervaring dan wel specifieke competenties, waarom haar medewerkers goed in staat zouden moeten worden geacht de Opdracht goed uit te voeren. De opmerking van Saltro dat zij, gelet op het maximaal voorgeschreven pagina’s, genoodzaakt was om alle gevraagde onderdelen vrij compact in haar plan te verwerken, wekt verbazing, nu Saltro het maximaal aantal pagina’s voor de beschrijving van haar plan niet volledig heeft benut. Dit komt voor rekening en risico van Saltro. Wat hier ook van zij, dat (de beschrijving van) het plan maximaal 3 A4 pagina’s mag beslaan, is een gegeven dat voor iedere inschrijver gold. Als Saltro zich hier niet in kon vinden, had het op haar weg gelegen om dit tijdens de inlichtingenronde aan de orde te stellen. Dat heeft zij niet gedaan.
4.15.
Uit de gunningsbeslissing blijkt dat het beoordelingsteam de hiervoor genoemde aspecten heeft betrokken bij de beoordeling en waardering van het plan van Saltro en dat zij tot het oordeel is gekomen dat enkele onderdelen daarin op een niet overtuigende wijze zijn beschreven en dat het plan van Saltro in zijn totaliteit redelijk passend is. Dat oordeel is in beginsel aan het beoordelingsteam voorbehouden. Dat het apert onjuist of onbegrijpelijk is kan, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, niet worden gezegd.
Van strijd met aanbestedingsrechtelijke beginselen, meer in het bijzonder het transparantie- en rechtszekerheidsbeginsel, is dan ook geen sprake.
beoordeling van het plan van Labmicta
4.16.
Het beoordelingsteam heeft het plan van Labmicta beoordeeld als “uitstekend”. In de gunningsbeslissing zijn de kenmerken en relatieve voordelen van de inschrijving van Labmicta benoemd en gemotiveerd toegelicht. Het beoordelingsteam meent dat Labmicta op een of meerdere onderdelen een positief verrassende aanpak heeft gegeven tot verbetering en optimalisatie, wat de werkwijze van inschrijver onderscheidend maakt: dit is in de ogen van het beoordelingsteam een toegevoegde waarde. Daarnaast wijst het beoordelingsteam op de reeds aanwezige koppeling met SH-direct.
4.17.
Saltro stelt zich (kort gezegd) op het standpunt dat deze motivering/beoordeling aantoont dat Labmicta een plan heeft gemaakt dat uitgaat van de huidige werkwijze en daar plannen voor verbetering en optimalisatie voor aandraagt. De verbetering en optimalisatie van de huidige werkwijze is geen onderdeel van het gevraagde en kan daarom volgens Saltro geen invloed hebben op de score. Daar komt bij dat de kennis van het bestaan van knelpunten alleen bij de zittende partij, Labmicta, bekend is en ook niet bij andere partijen bekend kan zijn. Het toekennen van een hogere score aan de zittende partij die zich daarbij baseert op elementen die bij andere partijen niet bekend konden zijn is niet in lijn met de beoordeling zoals beschreven in de aanbestedingsstukken. Dat is strijdig met zowel het gelijkheidsbeginsel als het transparantiebeginsel. Dit geldt in nog sterkere mate omdat het gaat om verbetering van het eigen handelen van Labmicta. Ook indien de verbetering en optimalisatie op zichzelf wel mee zouden kunnen wegen voor de score “uitstekend”, geldt dat deze wijze van beoordeling Labmicta een oneerlijke voorsprong geeft, nu uitsluitend bij haar bekend is wat eventuele knelpunten zijn en zij hier dus zeer concreet op kan ingaan. Saltro meent dat de GGD passende maatregelen had moeten treffen om een gelijk speelveld te creëren en zo te voorkomen dat de mededinging binnen de aanbesteding wordt vervalst en het gelijkheidsbeginsel wordt geschonden. De GGD hecht blijkens de gunningsbeslissing veel waarde aan de ‘reeds aanwezige koppeling met SH-direct’. Dit acht Saltro ook niet in lijn met het Aanbestedingsdocument. Daarin wordt vermeld dat ervaring met SH-direct een pré is, maar er blijkt allerminst uit dat het ook meeweegt dat er een bestaande koppeling is. Dat zou ook ronduit discriminatoir zijn, aangezien alleen de zittende aanbieder een bestaande koppeling zal hebben.
4.18.
De GGD heeft naar voren gebracht dat Labmicta in haar eigen plan alle gevraagde onderdelen elk afzonderlijk concreet heeft beschreven en onderbouwd. Labmicta heeft op het onderdeel ‘voldoen aan de doelstellingen en uitgangspunten van de GGD’ een positief verrassende aanpak voorgesteld, wat haar werkwijze onderscheidend maakt volgens het beoordelingsteam. Labmicta heeft haar werkwijze op het vlak van laboratoriumdiagnostiek en bijbehorende dienstverlening en hoe die werkwijze verbeterd en geoptimaliseerd kan worden om optimaal aan te (kunnen) sluiten op de doelstellingen van de GGD beschreven. Zij heeft bijvoorbeeld concreet genoemd dat zij de uitslagen voor reguliere diagnostiek uiterlijk de volgende dag bij de GGD zal aanleveren. Knelpunten in de huidige werkwijze van Labmicta die verbeterd of geoptimaliseerd zouden moeten worden, worden in het plan niet genoemd. Saltro neemt ten onrechte aan dat (het beoordelingsteam van) de GGD de verbetering en optimalisatie van die knelpunten heeft beoordeeld en positief gewaardeerd heeft.
De GGD heeft zich bij de beoordeling (ook) niet gebaseerd op informatie die niet bekend was bij de andere inschrijvers. Van een ontoelaatbare kennisvoorsprong aan de zijde van Labmicta is geen sprake. Saltro heeft naar eigen zeggen jarenlange ervaring met het uitvoeren van laboratoriumdiagnostiek en -dienstverlening bij andere klanten. Saltro heeft dan ook met die ervaring alle kans gehad om oplossingen aan te dragen voor het kunnen behalen en realiseren van de doelstellingen van de GGD. Ervaring met de koppeling aan SH-direct van een GGD is een pré. Die ervaring heeft Labmicta aantoonbaar met de bestaande koppeling en zij heeft dus een pré. Ook de andere inschrijvers hebben deze pré als zij ervaring hebben met het koppelen van hun systeem aan SH-direct, maar moeten die wel concreet benoemen. Alle inschrijvers zijn ten aanzien hiervan door het beoordelingsteam gelijk beoordeeld en behandeld. De bestaande koppeling van Labmicta is dus niet beter of hoger gewaardeerd dan de ervaring van de koppeling aan SH-direct van andere inschrijvers, aldus de GGD. Bovendien is wat betreft het betoog van een ongelijk speelveld sprake van rechtsverwerking.
4.19.
Labmicta heeft ook een beroep gedaan op rechtsverwerking. Vooraf is duidelijk gecommuniceerd dat er een zittend dienstverlener was. Saltro heeft geen vragen gesteld over een eventuele kennisvoorsprong en daar vooraf niet over geklaagd. Saltro kent het plan van Labmicta niet. De stellingen van Saltro zijn dus speculatief en gebaseerd op aannames. Labmicta heeft geprobeerd om meerwaarde te bieden, onder meer door zich te focussen op de doelstellingen van de GGD. Dat heeft zij bijvoorbeeld gedaan door middel van inzet van haar hoog volume laboratorium (hierna: HVL). Dit HVL is met name vanwege de korte doorlooptijden en efficiënte processen ook zeer geschikt voor de diagnostiek die voor de GGD moet worden gedaan. Gezien de doelstellingen van de GGD is het logisch dat de GGD een dergelijk aanbod van toegevoegde waarde acht. De doelstellingen van de GGD waren ook voor Saltro kenbaar. Dat de GGD de koppeling met SH-direct een pré noemt, is logisch, aangezien dit expliciet in het Aanbestedingsdocument staat. Die ervaring heeft Labmicta door middel van haar bestaande koppeling concreet aangetoond. Als er al sprake zou zijn van een kennisvoorsprong dan leidt dit nog niet tot verstoring van het level playing field. Labmicta is nu eenmaal zittend dienstverlener. Inherent aan die positie is dat sprake kan zijn van een zeker voordeel. Daar is op zich niets mis mee. Het is bovendien niet vereist dat de eventuele voordelen volledig moeten worden geneutraliseerd.
4.20.
De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
4.21.
Met inachtneming van de beoordeling door het beoordelingsteam en de tijdens de mondelinge behandeling gegeven toelichting wordt Saltro niet gevolgd in haar betoog dat het beoordelingsteam niet gevraagde onderdelen ten onrechte heeft betrokken bij de beoordeling en waardering van het plan van Labmicta. Het voldoen aan de doelstellingen en uitgangspunten van de GGD vormt een aspect waar aandacht aan moet worden besteed in het plan. Dat heeft Labmicta volgens de GGD gedaan en zij heeft daarbij haar werkwijze beschreven en geprobeerd meerwaarde te bieden door (onder meer) in te zetten op HVL (wat Saltro ook had kunnen aanbieden, maar niet heeft gedaan). Dat het beoordelingsteam dit positief heeft gewaardeerd is niet onbegrijpelijk, dat daarbij de termen “optimalisatie” en “verbetering” zijn gebruikt is in het licht van de aanbestedingsstukken hooguit ongelukkig. Van strijd met het gelijkheids- en transparantiebeginsel is dus geen sprake.
4.22.
Bij de beschrijving van het subgunningscriterium K2 is vermeld dat ervaring met het koppelen met SH-direct een pré is. Labmicta heeft deze ervaring concreet aangetoond door middel van haar bestaande koppeling. Dat dit bij de beoordeling en waardering van haar plan is betrokken is logisch en onvermijdelijk. Ook Saltro had echter concreet kunnen aantonen dat zij deze ervaring heeft. Dat heeft zij in de ogen van het beoordelingsteam niet gedaan. Met inachtneming hiervan kan niet worden gezegd dat de beoordeling door het beoordelingsteam niet binnen de kaders van de beoordelingssystematiek plaatsgevonden heeft of dat die onjuist of onbegrijpelijk is.
4.23.
De voorzieningenrechter volgt Saltro niet in haar betoog dat er geen sprake is van een level playing field. Niet is gebleken dat het voordeel dat Labmicta (mogelijkerwijs) zou genieten voortvloeit uit enige gedraging van de GGD. Tenzij een zittende dienstverlener van een nieuwe aanbesteding zou worden uitgesloten, valt niet te vermijden dat zij een voordeel geniet, aangezien bedoeld voordeel inherent is aan iedere situatie waarin sprake is van een vervolgaanbesteding (een “inherent de facto voordeel”). Van een ontoelaatbare verstoring van het level playing field is geen sprake. Saltro had, zoals reeds overwogen, haar ervaring met SH-direct ook (beter) onderbouwd kunnen aantonen, (nader) kunnen ingaan op de doelstellingen en uitgangspunten van de GGD en haar eigen werkwijze bij haar plan kunnen betrekken. Zij heeft zelf onvoldoende gebruik gemaakt van de ruimte die haar is geboden om zichzelf te presenteren en heeft zich wat meer volgzaam en lijdzaam opgesteld. Zij heeft niet overtuigend kunnen onderbouwen waarom zij niet de namen van de GGD’s waar zij al een SH-direct koppeling had gerealiseerd in haar plan had kunnen vermelden, waarom zij de expertise en ervaring van haar mensen niet nader had kunnen omschrijven en waarom zij niet haar HVL heeft aangeboden. Ten slotte kan er niet aan voorbij worden gegaan dat Saltro voorafgaand aan haar inschrijving niet te kennen heeft gegeven dat op basis van de informatie in het Aanbestedingsdocument sprake is van een ongeoorloofde kennisvoorsprong bij de zittende dienstverlener, waardoor er in haar ogen geen gelijke kansen zouden zijn op gunning van de Opdracht.
slotsom
4.24.
Uit al het voorgaande volgt dat de vorderingen van Saltro niet toegewezen kunnen worden.
4.25.
In de stellingen van de GGD ligt besloten dat zij (nog steeds) voornemens is om de Opdracht aan Labmicta te gunnen. Bij die stand van zaken heeft Labmicta geen belang bij toewijzing van haar vordering. Deze zal dan ook worden afgewezen.
proceskosten
4.26.
Als de in het ongelijk gestelde partij zal Saltro worden veroordeeld in de kosten van het geding aan de zijde van de GGD. Deze kosten zullen worden begroot op € 676,- aan griffierecht en € 1.079,- aan salaris van haar advocaat.
4.27.
Ondanks de afwijzing van het door Labmicta gevorderde moet Saltro in relatie tot Labmicta worden aangemerkt als de in het ongelijk gestelde partij. Het doel van Labmicta was immers te voorkomen dat de vorderingen van Saltro zouden worden toegewezen, welk doel is bereikt. Saltro zal dan ook worden veroordeeld in de proceskosten van Labmicta. Deze kosten zullen worden begroot op € 676,- aan griffierecht en € 1.079,- aan salaris van haar advocaat.
4.28.
Labmicta zal wat betreft de door haar ingestelde vordering worden veroordeeld in de kosten van de GGD, welke kosten worden begroot op nihil, nu niet is gebleken dat de GGD als gevolg van deze vorderingen extra kosten heeft moeten maken.
5.De beslissing
De voorzieningenrechter
in het incident
5.1.
staat Labmicta toe tussen te komen;
5.2.
veroordeelt Saltro in proceskosten in het incident, tot op heden aan de zijde
van Labmicta en de GGD te begroten op nihil;
in de hoofdzaak
5.3.
wijst het door Saltro en Labmicta gevorderde af;
5.4.
veroordeelt Saltro in de proceskosten aan de zijde van de GGD, welke kosten tot op heden begroot worden op € 1.755,-;
5.5.
veroordeelt Saltro in de proceskosten aan de zijde van Labmicta, welke kosten tot op heden begroot worden op € 1.755,-;
5.6.
veroordeelt Labmicta wat betreft de door haar ingestelde vordering jegens de GGD in de kosten van de GGD, tot op heden begroot op nihil;
5.7.
verklaart dictumonderdeel 5.5. uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. K.J. Haarhuis en in het openbaar uitgesproken op
10 maart 2023 door mr. U. van Houten.
10 maart 2023 door mr. U. van Houten.