Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 22/1134
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser,
gemachtigde: mr. A. Kwint,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel, verweerder,
gemachtigden: mr. L.M. de Jong, mr. G. Knuttel en mr. dr. A. Schwartz.
Inleiding
Bij besluit van 22 juli 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een subsidie van maximaal € 30.573,77 verleend voor herstel van schade aan zijn schapenstal en kippenschuur op het perceel aan de [adres] in [plaats] .
Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt.
Bij besluit op bezwaar van 17 mei 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder bepaald dat het primaire besluit in stand blijft.
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweer gevoerd.
De rechtbank heeft het beroep op 23 maart 2023 op zitting behandeld. Eiser was hierbij aanwezig, vergezeld door zijn echtgenote [naam] en bijgestaan door zijn gemachtigde. Verder waren H. Plattje en D.G.M. Kortenhorst voor eiser als deskundigen bij de zitting aanwezig. Namens verweerder hebben zijn gemachtigden aan de zitting deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Aanleiding
1.1
De provincie Overijssel (de provincie) is (vaarweg)beheerder van het kanaal Almelo-De Haandrik (het kanaal). In de periode van 2011 tot begin 2016 zijn werkzaamheden aan het kanaal verricht om het toegankelijk te maken voor grotere schepen. Het ging hierbij onder meer om het uitbaggeren van het kanaal, het plaatsen en/of vernieuwen van damwanden en klapankers en het realiseren van wachtplaatsen. In deze periode heeft de provincie ongeveer veertig meldingen ontvangen van schades aan panden langs het kanaal. Deze meldingen zijn volgens de bij de provincie gebruikelijke procedures afgehandeld.
1.2
In het najaar van 2018 ontving de provincie in korte tijd een groot aantal nieuwe schademeldingen, uit een beperkt gebied langs het kanaal. Naar aanleiding hiervan heeft Deltares in opdracht van de provincie twee onderzoeken uitgevoerd naar de oorzaak van de schades en de mogelijke relatie daarvan met de uitgevoerde werkzaamheden. In mei 2020 en september 2021 heeft Deltares van deze onderzoeken rapport uitgebracht. Verweerder heeft geconcludeerd dat uit de onderzoeken van Deltares blijkt dat geen eenduidige oorzaak voor alle schades kan worden gevonden en dat in veel gevallen een verband tussen de gemelde schade en de werkzaamheden van de provincie aan het kanaal niet aan de orde of heel onwaarschijnlijk is. Volgens verweerder blijkt uit het eerste rapport van Deltares dat er in ongeveer een derde deel van de gemelde schadegevallen een kans bestaat dat de provincie heeft bijgedragen aan het ontstaan van schade. Deze schadegevallen liggen in zogenaamde invloedgebieden van mogelijke schadeoorzaken die met handelingen van de provincie te maken hebben. Om vast te stellen of de provincie in deze gevallen daadwerkelijk schade heeft veroorzaakt is nader onderzoek op pandniveau nodig, aldus verweerder.
1.3
Volgens verweerder is er zonder duidelijke oorzaak geen pad waarlangs schade kan worden vergoed. Dit zorgt volgens verweerder voor onzekerheid en kan de leefbaarheid van het gebied aantasten. Om te investeren in leefbaarheid en perspectief voor het gebied heeft verweerder op 3 november 2020 de Regeling aanpak schades kanaal Almelo-De Haandrik (de Schaderegeling) vastgesteld. [1] Verweerder stelt in de toelichting bij de Schaderegeling onder meer dat hij met deze regeling heeft besloten te kiezen voor een ruimhartige aanpak van schades aan panden langs het kanaal. Die aanpak beperkt zich niet alleen tot schades die door de werkzaamheden zijn veroorzaakt.
De Schaderegeling
2.1
Kort samengevat kent de Schaderegeling vier sporen:
1. Daar waar blijkt dat een relatie tussen schade en werkzaamheden aan het kanaal mogelijk is, wordt een verband tussen schade en overheidshandelen (en daarmee aansprakelijkheid) aangenomen. Artikel 1:3, eerste lid, van de Schaderegeling bepaalt daarover dat causaliteit wordt aangenomen, tenzij met zekerheid of met een redelijke mate van waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten dat de schade is veroorzaakt door overheidshandelen. Op basis hiervan hanteert verweerder het uitgangspunt dat bij schade aan panden of andere opstallen die in een invloedgebied liggen, aansprakelijkheid voor die schade wordt erkend, tenzij de in te schakelen schade-expert er bijna zeker van is dat de schade niet door de werkzaamheden van de provincie is veroorzaakt. Indien causaliteit (en dus aansprakelijkheid) wordt aangenomen, vergoedt verweerder naar regels van burgerlijk recht alle schade die het gevolg is van overheidshandelen. In dat geval komt niet alleen de schade aan de woning of het bedrijfspand in aanmerking voor vergoeding, maar ook alle gevolgschade en bijkomende schade.
2. Daar waar volgens verweerder de schade niet door de werkzaamheden aan het kanaal is veroorzaakt, worden eigenaren eveneens in staat gesteld om autonome schade in de zin van de Schaderegeling aan panden (woningen, bedrijfspanden of gemengde panden) te herstellen. Het gaat volgens de definitie van autonome schade in de Schaderegeling om materiele schade aan een pand of andere opstal door ongelijkmatige zettingen in de bodem, grondwaterverstoringen en/of trillingen. Verweerder verstrekt daarvoor een subsidie.
3. Daar waar de herstelkosten van autonome schade in de zin van de Schaderegeling aan panden lager zijn dan € 5.000,-, vergoedt de provincie de herstelkosten, zonder erkenning van aansprakelijkheid, in de vorm van een coulancevergoeding.
4. Bij alle panden waar zettingsschade van € 5.000,- of meer is vastgesteld, biedt verweerder de eigenaar uitvoering van een funderingsonderzoek aan en - indien nodig - een subsidie van 100% van de totale kosten van de funderingsverbetering.
2.2
In de Schaderegeling is bepaald dat die alleen van toepassing is in het schadegebied zoals dat is weergegeven in bijlage 1 van de regeling. Verder is de regeling alleen van toepassing op aansprakelijkstellingen die na 1 september 2011 en voor 16 juni 2020 bij de provincie zijn ingediend.
2.3
Verder staat in de toelichting dat, voor zover de Schaderegeling bepalingen bevat over de wijze waarop verweerder in de praktijk omgaat met de afhandeling van ontvangen aansprakelijkstellingen en over, kort gezegd, de toepassing daarbij van regels en uitgangspunten van schadevergoedingsrecht uit het Burgerlijk Wetboek, de regeling het karakter heeft van een beleidsregel over privaatrechtelijke bevoegdheden als bedoeld in artikel 4:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Wat betreft het verstrekken van subsidies op grond van de Schaderegeling, is de regeling volgens de toelichting een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23 van Pro de Awb.
De grondslag voor het vaststellen van de Schaderegeling, wat betreft het verstrekken van subsidies, is gelegen in artikel 3 van Pro de Algemene Subsidieverordening Overijssel 2005.
Het eerste lid van dat artikel bepaalt dat verweerder subsidies kan verstrekken voor activiteiten die bijdragen aan doelstellingen van het provinciaal beleid of passen binnen de programmabegroting. Ingevolge het derde lid van dat artikel kan verweerder de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt nader bepalen alsmede de criteria voor die verstrekking vaststellen.
2.4
In de toelichting op de Schaderegeling staat verder dat de provincie (verweerder) op basis van de regeling en het advies van de schade-expert een beslissing neemt over het al dan niet betalen van schadevergoeding of een coulancevergoeding. Tegen die beslissing kan geen bezwaar of beroep worden ingesteld. Wanneer de betrokkene het met de beslissing niet eens is, staat de weg naar de burgerlijke rechter open, aldus de toelichting.
De schademelding van eiser
3.1
Eiser woont op het adres [adres] in [plaats] . Hij heeft op 10 september 2019 bij verweerder een schademelding gedaan. Deze melding ziet op schade die is ontstaan aan de kippenschuur en de schapenstal op zijn perceel. Met de schademelding stelt eiser de provincie aansprakelijk voor de door hem geleden schade.
3.2
Naar aanleiding van eisers schademelding heeft expertisebureau Vanderwal & Joosten (nu McLarens, hierna te noemen: VWJ) op 18 maart 2021 het perceel van eiser bezocht om de schade op te nemen. Op 21 juni 2021 heeft VWJ rapport uitgebracht over de schade van eiser. In dit rapport concludeert VWJ dat op basis van de rapporten van Deltares niet aannemelijk is dat er een relatie bestaat tussen de schades aan de kippenschuur en schapenstal enerzijds en de werkzaamheden aan het kanaal anderzijds. In het rapport van
21 juni 2021 heeft VWJ de herstelkosten van de autonome schade aan de kippenschuur en schapenstal vastgesteld op € 30.573,77, inclusief BTW. Ook heeft VWJ in het rapport van 21 juni 2021 geconcludeerd dat een deel van de schade niet kan worden aangemerkt als autonome schade in de zin van de Schaderegeling.
De besluiten van verweerder
4.1
Aan het primaire besluit heeft verweerder allereerst ten grondslag gelegd dat eiser niet in aanmerking komt voor schadevergoeding, omdat de schade niet is veroorzaakt door de werkzaamheden van de provincie. Deze conclusie is gebaseerd op de vaststelling dat de kippenschuur en schapenstal niet in een invloedgebied liggen. Vervolgens heeft verweerder in het primaire besluit, onder overneming van de conclusies van VWJ uit het rapport van
21 juni 2021, aan eiser een subsidie van maximaal € 30.573,77 verleend voor het herstellen van de autonome schade aan de kippenschuur en schapenstal. Aan de verlening van deze subsidie is in het primaire besluit onder meer de voorwaarde verbonden dat eiser uiterlijk op 30 januari 2022 met de schadeherstelwerkzaamheden moet beginnen.
4.2
In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. In dit besluit stelt verweerder zich onder meer op het standpunt dat alleen de beslissing over de verlening van subsidie het voor bezwaar vatbare deel van het primaire besluit is. Verder betrekt verweerder bij het bestreden besluit dat eiser per brieven van 25 november 2021 en 23 februari 2022 is meegedeeld dat zijn schapenstal in aanmerking komt voor een funderingsonderzoek. In die brieven is eiser aangeraden om te wachten met het herstellen van de schade aan zijn schuren en eerst de uitkomst van het funderingsonderzoek af te wachten. Om die reden heeft verweerder eiser in de brieven van 5 oktober 2021, 23 februari 2022 en 2 maart 2022 meegedeeld dat de termijn voor het starten met schadeherstel is opgeschort totdat een besluit is genomen over eventuele funderingsverbetering.
Beoordeling van het beroep
5. In het vervolg van deze uitspraak beoordeelt de rechtbank aan de hand van wat eiser daartegen in beroep aanvoert of het bestreden besluit in stand kan blijven.
Omvang van het geding
6. De rechtbank stelt allereerst vast dat eiser ter zitting heeft verklaard dat het beroep niet is gericht tegen het niet toekennen van een schadevergoeding, omdat dat - zoals verweerder ook stelt - geen appellabel besluit is in de zin van de Awb. Het beroep richt zich dus uitsluitend tegen de verlening van de subsidie van maximaal € 30.573,77 voor het herstellen van schade aan de kippenschuur en schapenstal van eiser. Daarover overweegt de rechtbank het volgende.
Criteria om voor subsidieverlening in aanmerking te komen
7.1
Artikel 1.5 van de Schaderegeling bepaalt dat verweerder, conform het bepaalde in de hoofdstukken 3, 4 en 5, subsidie kan verstrekken voor:
herstelkosten van autonome schade aan panden met een omvang van meer dan € 5.000,-, inclusief BTW;
het wegnemen van een onveilige situatie door schade aan andere opstallen;
het uitvoeren van een contra-expertise.
Artikel 3.1, eerste lid, van de Schaderegeling bepaalt dat, indien en voor zover een claimant naar het oordeel van verweerder geen aanspraak heeft op schadevergoeding, noch op een coulancevergoeding, de aansprakelijkstelling wordt gezien als een aanvraag voor een subsidie als bedoeld in artikel 1.5, onder a en/of b.
7.2
Eiser stelt zich primair op het standpunt dat de rechtbank, gelet op de inhoud van deze bepaling, voor een geclaimde schade allereerst dient te beoordelen of hij recht heeft op schadevergoeding. Want als dat het geval is heeft hij geen recht op subsidie. Daarbij zou de rechtbank dan voor de afzonderlijke schades inhoudelijk moeten toetsen of verweerder terecht geen causaal verband heeft aangenomen tussen een schade en de aan het kanaal verrichte werkzaamheden.
7.3
De rechtbank kan eiser daarin niet volgen. Zij begrijpt dat dit een essentieel punt uit het beroep van eiser is en dat bij hem het beeld heerst dat zijn schade het gevolg is van de werkzaamheden van de provincie. Als eiser daarover echter een rechterlijk oordeel wil, moet hij zich wenden tot de burgerlijke rechter. Het is uiteindelijk aan de burgerlijke rechter om te oordelen over de vraag of eiser recht heeft op schadevergoeding als gevolg van de werkzaamheden van de provincie. Bij de beantwoording van die vraag zal doorslaggevend zijn of er - civielrechtelijk gezien - een causaal verband bestaat tussen de schade en de werkzaamheden.
7.4
In dit geval heeft verweerder geconcludeerd dat eiser voor de door hem geclaimde schades geen aanspraak kan maken op schadevergoeding. Daarom is zijn verzoek om schadevergoeding aangemerkt als subsidieaanvraag. Bij het bestreden besluit heeft verweerder beslist op het verzoek om subsidie. De bestuursrechter is bevoegd om te oordelen over besluiten om wel of geen subsidie te verlenen.
7.5
Gelet op deze bevoegdheidsverdeling zal de rechtbank niet inhoudelijk beoordelen of er een causaal verband bestaat tussen de schade van eiser en de werkzaamheden van de provincie aan het kanaal.
De rechtbank zal bij de beoordeling van het beroep en de vraag of het bestreden besluit in stand kan blijven uitgaan van de conclusie van verweerder dat eiser geen aanspraak heeft op schadevergoeding. En voorts dat de schademelding van 10 september 2019 op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de Schaderegeling moet worden gezien als een aanvraag voor een subsidie als bedoeld in artikel 1.5, onder a en/of b van de Schaderegeling.
7.6
Dit betekent dat de rechtbank vervolgens de vraag moet beantwoorden of de aan eiser verleende subsidie niet te laag is. Daarover overweegt de rechtbank als volgt.
De vaststelling van de schade en de hoogte van de subsidie
8.1
Het gaat in dit geval om een situatie als bedoeld in artikel 1.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Schaderegeling (subsidie voor herstelkosten van autonome schade aan panden met een omvang van meer dan € 5.000,-, inclusief BTW).
Volgens artikel 1.1 van de Schaderegeling wordt onder autonome schade verstaan: materiële schade aan een pand of andere opstal door ongelijkmatige zettingen in de bodem, grondwaterverstoringen en/of trillingen.
Onder pand wordt verstaan: een woning, bedrijfspand of gemengd pand (zowel woning als bedrijfspand). Dit betekent dat voor herstel van autonome schade aan andere opstallen, zoals losstaande schuren en tuinhuisjes, geen subsidie wordt verleend.
Verder bepaalt artikel 1.6 van de Schaderegeling dat herstelkosten de kosten van deugdelijk herstel in de oude toestand door een erkend aannemer zijn.
Artikel 3.3, eerste lid, van de Schaderegeling bepaalt dat de subsidie voor herstel van autonome schade als bedoeld in artikel 1.5, onder a, maximaal 100% van de subsidiabele kosten bedraagt.
Ingevolge artikel 3.4, eerste lid, van de Schaderegeling gaat verweerder bij het vaststellen van de subsidiabele kosten uit van het advies van de deskundige. Verweerder kan gemotiveerd afwijken van het advies.
In deze zaak is dit advies uitgebracht door VWJ.
Het zesde lid van artikel 2.2 van de Schaderegeling schrijft voor dat claimanten aan de deskundige alle gevraagde inlichtingen verstrekken en desgevraagd meewerken aan opneming ter plaatse.
8.2
In het rapport van 21 juni 2021 heeft VWJ vastgelegd dat tijdens de inspectie op
18 maart 2021 de door of namens eiser gemelde gebreken zijn opgenomen, zoals weergegeven in het opnameverslag (bijlage 2 van het rapport van 21 juni 2021). Vervolgens heeft VWJ in een begroting per gebrek aangegeven of het gaat om autonome schade in de zin van de Schaderegeling of om een schadepost die een andere oorzaak heeft (bijlage 3 van het rapport). In die begroting is verder voor elk gebrek dat als autonome schade is aangemerkt aangegeven wat de herstelkosten daarvan zijn. Op deze manier zijn in het rapport van VWJ de herstelkosten van de autonome schade aan de kippenschuur en schapenstal van eiser bepaald op € 30.573,77.
8.3
In het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat de werkwijze van VWJ conform de Schaderegeling is. Volgens verweerder worden alleen de schades die door de bewoner zijn aangewezen en op basis daarvan in het opnameverslag zijn opgenomen meegenomen in de rapportage en begroting van VWJ. Ter zitting heeft verweerder hierover verklaard dat aan VWJ de opdracht is gegeven om tijdens de inspectie met de bewoner door het pand te lopen, de schades op te nemen die worden aangewezen en ook goed om zich heen te kijken. Daarbij moest VWJ de schade ruim beoordelen, maar niet zelf een volledig onderzoek doen, aldus verweerder ter zitting. Verder stelt verweerder in het bestreden besluit dat, als blijkt dat er schades zijn gemist, die alsnog moeten worden begroot. In het bestreden besluit concludeert verweerder echter dat niet is gebleken van schade die ten onrechte niet is meegenomen in de schadebepaling van VWJ.
8.4
Eiser is van mening dat VWJ de autonome schade in de zin van de Schaderegeling te laag heeft vastgesteld en dat daarom de verleende subsidie te laag is. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft hij bouwkundig expertisebureau A2 Experts B.V. (A2 Experts) gevraagd om een second opinion uit te brengen over de hoogte van zijn schade en de schadeoorzaak. Hierop heeft H. Plattje van A2 Experts de gebouwen van eiser op 5 juli 2021 en 14 juli 2021 visueel geïnspecteerd en op 8 september 2021 een contra-expertise uitgebracht. Op 27 januari 2022 heeft eiser een herziene versie van deze contra-expertise, met dagtekening 25 januari 2022, bij verweerder ingediend. Eiser voert onder meer aan dat A2 Experts de herstelkosten van de schade heeft vastgesteld op € 81.965,93. Daarvan ziet een bedrag van € 67.779,14 op herstelkosten voor schades die VWJ ook heeft beoordeeld. Daarnaast heeft A2 Experts tijdens de opnames schades aangetroffen die VWJ ten onrechte niet heeft meegenomen in zijn rapport van 21 juni 2021. Dat gaat om in totaal elf schadeposten, waarvan A2 Experts de herstelkosten heeft vastgesteld op € 14.186,79. Verder heeft A2 Experts ‘bijkomende kosten’ vastgesteld. Dat zijn kosten die eiser volgens A2 Experts heeft moeten maken als gevolg van de door hem geleden schade. In de contra-expertise is de hoogte van deze kosten vastgesteld op € 70.659,-. Dit bedrag bestaat uit de kosten van vervangende ruimte voor de schapenstal voor de periode van 1 januari 2019 tot en met
1 januari 2023, schoonmaakkosten, een overlastvergoeding voor 15 weken (elektra, water, toilet etc.) en kosten van het opstellen van het expertiserapport.
Algemene overwegingen over de vaststelling van de subsidiabele schade
8.5
De rechtbank is het niet eens met verweerder dat uit de Schaderegeling volgt dat alleen de schades die tijdens de inspectie van VWJ door de bewoner worden aangewezen moeten worden meegenomen in de schadebegroting van VWJ. Dat staat niet in de Schaderegeling en het kan lastig zijn om alle schades in één keer goed in beeld te brengen. De bewoner is immers geen deskundige op dit terrein en van haar/hem kan niet worden verwacht dat zij/hij alle relevante schades in beeld heeft. Ook uit de verschillen tussen de rapporten van VWJ en A2 Experts blijkt dat het vaststellen van de autonome schade een complexe aangelegenheid is. Verder strookt het uitgangspunt dat alleen door de bewoner aangewezen schades worden meegenomen in de schadebegroting niet met de overweging uit de Schaderegeling dat daarin is gekozen voor een ruimhartige aanpak van schades. Op basis hiervan is de rechtbank van oordeel dat bewoners ook in de bezwaarfase nog ‘vergeten schades’ kunnen aandragen en dat verweerder die in het besluit op bezwaar moet meenemen als vallend onder de aanvraag. Dit betekent dat verweerder de schades waarvan A2 Experts in de contra-expertise heeft gesteld dat die ten onrechte niet door VWJ zijn meegenomen in het rapport van 21 juni 2021, in het bestreden besluit had moeten meenemen als zijnde aangevraagd.
8.6
Over de door eiser gestelde bijkomende kosten overweegt de rechtbank dat dit geen autonome schade is als bedoeld in artikel 1.5, onder a, van de Schaderegeling. Op grond van die bepaling wordt alleen subsidie verleend voor materiële schade aan een woning of bedrijfspand die is ontstaan door ongelijkmatige zettingen in de bodem, grondwaterverstoringen en/of trillingen. Dat is bij de gestelde bijkomende kosten niet het geval. Die kosten zijn wellicht aan te merken als gevolgschade, maar niet als autonome schade in de zin van artikel 1.5, onder a, van de Schaderegeling, zodat die niet voor subsidieverlening in aanmerking komen. Daarbij is van belang dat voor de kosten van het opstellen van de contra-expertise door A2 Experts op grond van artikel 1.5, onder c, van de Schaderegeling subsidie kan worden verleend. Verweerder heeft in het verweerschrift ook onweersproken gesteld dat voor deze kosten een subsidie van € 2.000,- aan eiser is verstrekt. Die subsidieverlening is echter geen onderdeel van dit geschil.
Is aannemelijk dat de autonome schade en de subsidie niet te laag zijn vastgesteld?
9.1
In zijn verweerschrift voert verweerder aan dat de kippenschuur bij nader inzien een hobbymatig karakter heeft en ook voor hobbydoeleinden wordt gebruikt, zodat die in het primaire besluit ten onrechte is aangemerkt als een bedrijfspand en daarvoor ten onrechte subsidie is verleend. In het bestreden besluit is hierop vanwege het verbod op reformatio in peius niet teruggekomen. Ter zitting heeft verweerder verduidelijkt dat dit pas in de beroepsfase is gebleken.
9.2
Eiser heeft ter zitting verklaard dat hij 40 tot 50 kippen in de schuur houdt, dat hij daarmee, via de verkoop van eieren, geld verdiende en dat hij de kippenschuur deels hobbymatig, deels bedrijfsmatig gebruikt of gebruikte.
9.3
Op basis van de foto’s uit het dossier en wat eiser daarover ter zitting heeft verteld, volgt de rechtbank verweerder in het in verweer ingenomen standpunt dat de kippenschuur geen bedrijfspand in de zin van de Schaderegeling is en daarvoor ten onrechte subsidie is verleend. Ook volgt de rechtbank verweerder in zijn conclusie dat hij vanwege het verbod op reformatio in peius niet meer op deze subsidieverlening kan terugkomen.
Nu voor de kippenschuur ten onrechte subsidie is verleend, zal de rechtbank niet meer beoordelen of dit deel van de subsidie niet te laag is.
10.1
Over de schapenstal stelt verweerder in het verweerschrift dat die terecht is aangemerkt als een bedrijfspand in de zin van de Schaderegeling, maar dat bij de subsidieverlening ten onrechte geen rekening is gehouden met de mogelijkheid van BTW verrekening. Artikel 3.3, derde lid, van de Schaderegeling bepaalt namelijk dat, indien de BTW door de subsidieontvanger kan worden verrekend, de BTW over de gesubsidieerde activiteiten niet subsidiabel is. Volgens verweerder bedraagt het begrote schadebedrag voor de schapenstal € 25.203,79 en daarvan betreft een bedrag van ruim € 4.300,- BTW. Als eiser die BTW kan verrekenen, is daarvoor ten onrechte subsidie verstrekt.
10.2
Eiser heeft ter zitting ontkend dat hij de BTW kan verrekenen. De rechtbank volgt eiser in dit standpunt, omdat door verweerder niet aannemelijk is gemaakt dat eiser de BTW wel kan terugvragen.
De rechtbank zal daarom beoordelen of de subsidie die aan eiser is verleend voor het herstel van de autonome schade aan de schapenstal, inclusief BTW, niet te laag is.
11.1
Als in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Dit is vaste rechtspraak. [2]
Verder is in artikel 3:9 van Pro de Awb vastgelegd dat verweerder een vergewisplicht heeft ten aanzien van de totstandkoming en de volledigheid van het onderzoek van de deskundige.
De rechtbank moet kunnen controleren of verweerder aan deze vergewisplicht heeft voldaan.
11.2
De rechtbank ziet in het rapport van VWJ, op zichzelf beschouwd, geen reden om te oordelen dat verweerder zich daarop in het primaire besluit niet heeft kunnen baseren. Zoals weergegeven in overweging 8.4, heeft eiser in bezwaar echter een deskundig tegenrapport ingediend, waarin onder meer is gesteld dat VWJ in het rapport van 21 juni 2021 enkele schadeposten niet heeft meegenomen en dat VWJ meerdere schadeposten die wel zijn meegenomen te laag heeft begroot.
11.3
In reactie op de bezwaargrond dat VWJ verschillende schades ten onrechte niet heeft meegenomen, stelt verweerder in het bestreden besluit alleen dat, kort samengevat, VWJ de schades conform de Schaderegeling heeft opgenomen en dat er geen schade is die onterecht niet is meegenomen in de schadeberekening.
11.4
De rechtbank volgt verweerder niet in dit standpunt. Zoals ook is overwogen in overweging 8.5, had verweerder deze gestelde vergeten schades moeten aanmerken als een aanvulling van de aanvraag en had verweerder daarover moeten beslissen. Dit betekent dat verweerder VWJ naar deze vergeten schades had moeten laten kijken en daarop had moeten laten reageren. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder dit heeft gedaan.
In het verweerschrift van 18 oktober 2022 is verweerder alsnog ingegaan op de door eiser gestelde vergeten schades. Kort gezegd concludeert verweerder in het verweerschrift over het merendeel van de vergeten schades dat op de foto’s die A2 Experts daarvan heeft gemaakt geen schade is te zien of dat, voor zover er wel schade is, die van zo’n geringe aard is dat die met het toegekende subsidiebedrag kan worden hersteld, gelet op de ruime wijze van calculeren die VWJ heeft gehanteerd.
De rechtbank acht dit onvoldoende om het gebrek uit het bestreden besluit te herstellen. Uit het verweerschrift blijkt namelijk nog steeds niet dat VWJ naar de gestelde vergeten schades heeft gekeken en die heeft beoordeeld. De rechtbank is van oordeel dat dit alsnog moet gebeuren.
11.5
In het bestreden besluit stelt verweerder verder dat de verschillen tussen de rapporten van VWJ en A2 Experts ten aanzien van de hoogte van de herstelkosten van de schades, voor zover die wel zijn meegenomen in het rapport van 21 juni 2021, zijn te verklaren doordat A2 Experts hogere prijzen hanteert. Ook zou A2 Experts bij de schadebedragen toeslagen optellen die in het rapport van VWJ al in de prijzen zijn verwerkt. Verder gaat A2 Experts volgens verweerder bij het bepalen van de herstelkosten uit van werkzaamheden die verder gaan dan deugdelijk herstel in de oude toestand en houdt A2 Experts geen rekening met de leeftijd, bouwwijze en onderhoudstoestand van de gebouwen en scheurvorming door verschillen in krimpen/uitzetten van materialen.
11.6
De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit ook op dit punt onvoldoende is gemotiveerd. Eiser heeft in bezwaar het rapport van VWJ gemotiveerd bestreden met een deskundige contra-expertise. In het bestreden besluit had verweerder daarop beter en concreter moeten reageren, bij voorkeur met een reactie van VWJ op de contra-expertise. A2 Experts bestrijdt in de contra-expertise dat VWJ de herstelkosten van de schade aan de schapenstal juist heeft vastgesteld. Het had voor de hand gelegen dat VWJ hierop in de bezwaarfase ten behoeve van het bestreden besluit had gereageerd en had gemotiveerd waarom de contra-expertise geen aanleiding geeft om het rapport van 21 juni 2021 aan te passen. Niet is gebleken dat dat is gebeurd.
In het verweerschrift van 18 oktober 2022 is verweerder concreter ingegaan op de door A2 Experts gestelde kosten voor herstel van de schade aan de schapenstal. Die weerlegging acht de rechtbank echter eveneens onvoldoende om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen, omdat ook daaruit niet blijkt dat de contra-expertise door VWJ is beoordeeld.
12. Verweerder stelt in het bestreden besluit dat, als met de herstelwerkzaamheden wordt begonnen en uit een offerte van een erkende aannemer blijkt dat deze door het stijgen van (eenheids)prijzen niet kunnen worden verricht voor de nu verleende subsidie, opnieuw naar het toegekende bedrag zal worden gekeken en eventueel een extra vergoeding wordt toegekend. De rechtbank acht dit in zijn algemeenheid aanvaardbaar, maar dit neemt niet weg dat in het bestreden besluit voldoende aannemelijk moet worden gemaakt dat de verleende subsidie naar de situatie ten tijde van dat besluit niet te laag is om de schade waarvoor die is verleend te herstellen.
13. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat uit het rapport van VWJ onvoldoende blijkt dat de aan eiser verleende subsidie voor de herstelkosten van autonome schade aan de schapenstal niet te laag is, gelet op wat A2 Experts daartegen heeft aangevoerd. Het beroep is in zoverre gegrond.
Overige beroepsgronden
14.1
Eiser voert in beroep nog aan dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat daarin niet duidelijk staat welke bezwaren ongegrond zijn en welke niet-ontvankelijk.
14.2
Dit volgt de rechtbank niet. In het bestreden besluit staat dat verweerder in de bezwaarprocedure weliswaar de gehele schadeclaim van eiser opnieuw heeft bekeken, maar dat alleen tegen de toegewezen subsidie bezwaar kan worden gemaakt. De conclusie van het bestreden besluit luidt dat het primaire besluit in stand blijft en dat eiser dus een subsidie van maximaal € 30.573,77 krijgt. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt hieruit voldoende dat in het bestreden besluit het bezwaar tegen de subsidieverlening ongegrond is verklaard en dat verweerder van mening is dat de beslissing om geen schadevergoeding toe te kennen op grond van de Awb niet appellabel is. Uit wat eiser ter zitting heeft verklaard blijkt dat hij het met dit laatste eens is. De beroepsgrond dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat dat verwarrend of onduidelijk is slaagt daarom niet.
15.1
Verder voert eiser nog aan dat één van de redenen om bezwaar te maken was dat in het primaire besluit staat dat hij uiterlijk op 30 januari 2022 met de herstelwerkzaamheden moest beginnen. Daarna heeft verweerder die termijn per brief van 5 oktober 2021 opgeschort. Volgens eiser is dat een wijzigingsbesluit waarmee gedeeltelijk aan zijn bezwaar is tegemoetgekomen, zodat het bezwaar op dat punt gegrond had moeten worden verklaard.
15.2
Ten tijde van het primaire besluit bepaalde artikel 3.6 van de Schaderegeling al dat verweerder de termijn waarbinnen met de herstelwerkzaamheden moet worden gestart op verzoek van de subsidieontvanger kan verlengen. Voor het verlengen van deze termijn had eiser dus een verzoek kunnen indienen bij verweerder en was het voor hem niet nodig om bezwaar te maken tegen het primaire besluit. Naar het oordeel van de rechtbank is met het verlengen van de termijn waarbinnen met de herstelwerkzaamheden moet worden gestart dan ook niet gedeeltelijk tegemoetgekomen aan het bezwaar van eiser. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
16. Ten slotte voert eiser in beroep aan dat in het bestreden besluit ten onrechte geen beslissing is genomen op zijn verzoek om een vergoeding voor de kosten van rechtsbijstand en deskundigenkosten in de bezwaarfase. Dit voert eiser terecht aan, zoals verweerder in het verweerschrift ook heeft erkend. In het nieuw te nemen besluit op bezwaar zal verweerder hierover alsnog een beslissing moeten nemen.
Conclusie en gevolgen
17.1
Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en omdat het niet berust op een deugdelijke motivering.
De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover dat ziet op de verleende subsidie voor de schapenstal en verweerder opdragen om op dat onderdeel opnieuw op het bezwaar van eiser te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. In dat nieuwe besluit op bezwaar moet verweerder ook alsnog beslissen op eisers verzoek om een kostenvergoeding voor de bezwaarfase.
17.2
De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden.
De rechtbank zou dan een tussenuitspraak moeten doen, waarin verweerder de gelegenheid wordt geboden om de gebreken uit het bestreden besluit te herstellen. Indien verweerder van die gelegenheid gebruik maakt, zou eiser daarna op de herstelpoging van verweerder mogen reageren. De rechtbank vermoedt dat dit deze procedure aanzienlijk zal verlengen, terwijl tegen een tussenuitspraak nog geen hoger beroep kan worden ingesteld. In deze uitspraak beslist de rechtbank op enkele principiële punten over de uitleg van de Schaderegeling, waarover partijen het niet eens zijn. Ook is het de rechtbank bekend dat er bij verweerder momenteel meerdere bezwaarprocedures over soortgelijke schademeldingen lopen. Gelet hierop acht de rechtbank een bestuurlijke lus niet wenselijk, onder meer ook met het oog op de mogelijkheid van het instellen van hoger beroep.
17.3
Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder aan eiser een proceskostenvergoeding betalen. De proceskosten van eiser bestaan allereerst uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank de vergoeding voor deze kosten vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 837,-; wegingsfactor 1).
Daarnaast kent de rechtbank aan eiser een vergoeding toe voor de kosten van het meenemen van A2 Experts als deskundige naar de zitting. Uit de beroepen die de rechtbank op
23 maart 2023 heeft behandeld blijkt dat A2 Experts ook is verschenen bij meerdere hoorzittingen die verweerder in deze en soortgelijke zaken in bezwaar heeft gehouden. Bij de behandeling van het beroep met zaaknummer ZWO 22/1135 op de zitting van 23 maart 2023 heeft Plattje verklaard dat hij voor het verschijnen bij de hoorzittingen in bezwaar een vergoeding van € 137,- in rekening brengt. Dit bedrag vindt de rechtbank niet onredelijk en zal de rechtbank ook toekennen voor het verschijnen in deze zaak op de zitting van 23 maart 2023.
Op basis hiervan stelt de rechtbank de totale proceskostenvergoeding vast op € 1.811,-.
17.4
Verder moet verweerder het betaalde griffierecht aan eiser vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de verleende subsidie voor de schapenstal;
- draagt verweerder op om op dat onderdeel opnieuw op het bezwaar van eiser te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser in beroep tot een bedrag van
€ 1.811,-;
- gelast verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, voorzitter, en mr. A.T. de Kwaasteniet en mr. M.A. Heldeweg, leden, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.