Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 21/1834
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam bedrijf] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. R.E. Izeboud),
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel, verweerder
(gemachtigden: R. Orie en H.F. Beuvink).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een aantal voorschriften die zijn verbonden aan de omgevingsvergunning voor de activiteiten “bouwen van een bouwwerk” en “veranderen of veranderen van de werking van een inrichting”, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Verweerder heeft de omgevingsvergunning aan haar verleend
bij besluit van 16 september 2021, verzonden 17 september 2021 (het bestreden besluit).
1.1.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 25 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van verweerder. Eiseres en haar gemachtigde zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
2. De rechtbank beoordeelt of de door eiseres betwiste voorschriften van de omgevingsvergunning in stand kunnen blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3. De rechtbank is van oordeel dat een aantal van de door eiseres betwiste voorschriften niet in stand kan blijven. In twee voorschriften heeft verweerder aan eiseres in strijd met het stelsel van de Wabo een bouwplicht opgelegd. Een derde voorschrift gaat over een wasplaats die buiten de aanvraag valt. In een vierde voorschrift is een te korte termijn gesteld en een vijfde voorschrift is onvoldoende gespecificeerd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep relevante wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Wie heeft het beroep ingesteld?
4. De rechtbank gaat – net als verweerder ter zitting – ervan uit dat het beroep is ingesteld door [naam bedrijf] B.V. en niet door [naam bedrijf 2] Beheer B.V., zoals onder andere staat in het beroepschrift. De rechtbank komt tot deze conclusie omdat in het handelsregister geen rechtspersoon is ingeschreven met de naam [naam bedrijf 2] Beheer B.V. Verder acht de rechtbank van belang dat de gemachtigde van eiseres in een brief van 6 januari 2020 heeft aangegeven dat [naam bedrijf 2] Beheer B.V. niet langer bestaat en de omgevingsvergunning - blijkens het voorblad - is verleend aan [naam bedrijf] B.V. Eiseres en haar gemachtigde waren niet aanwezig op de zitting, zodat zij dit niet hebben kunnen bevestigen.
Relevante feiten en omstandigheden
5. De rechtbank gaat bij de boordeling van dit geschil uit van de volgende relevante feiten en omstandigheden.
5.1.
Eiseres exploiteert een bedrijf op de percelen [percelen A, B, C, D en E] in [vestigingsplaats] (het bedrijf). Het bedrijf houdt zich onder meer bezig met het transporteren, opslaan, overslaan en verwerken van afval dat buiten het bedrijf is ontstaan. Daarom is het bedrijf een vergunningplichtige inrichting in de zin van artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer en artikel 2.1, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (bijlage I, onderdeel C, categorie 28). Eiseres heeft al vele jaren een (omgevings)vergunning voor deze inrichting. Op 14 december 2010 heeft verweerder eiseres een revisievergunning verleend (de revisievergunning), waaraan een groot aantal voorschriften is verbonden.
5.2.
Op 23 mei 2019 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteiten “bouwen van een bouwwerk” en “veranderen of veranderen van de werking van een inrichting”, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en e, van de Wabo. De aangevraagde verandering houdt in dat de percelen [percelen F, G, H, I en J] in [vestigingsplaats] deel gaan uitmaken van de inrichting. Op deze percelen zal voornamelijk op- en/of overslag van containers gaan plaatsvinden. Ook zal de huidige tankinstallatie worden verplaatst van het perceel [perceel E] naar het perceel [perceel J 1] en zal op dit perceel een tankstation voor diesel en AdBlue komen te staan. Verder zal de puinbreker worden verplaatst van het perceel [perceel E] naar de percelen [percelen A, B, C en F] .
5.3.
Met het bestreden besluit heeft verweerder aan eiseres de aangevraagde omgevingsvergunning verleend (de omgevingsvergunning). Verweerder heeft de voorschriften die zijn verbonden aan de revisievergunning ook verbonden aan deze omgevingsvergunning. Verweerder heeft een deel van deze voorschriften ambtshalve geactualiseerd. Het bestreden besluit is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiseres heeft geen zienswijze ingebracht tegen het ontwerpbesluit.
5.4.
Eiseres is het niet eens met een deel van deze voorschriften en enkele daaraan ten grondslag gelegde overwegingen. De rechtbank zal de beroepsgronden van eiseres hierna per bestreden voorschrift bespreken.
Voor welke activiteiten is omgevingsvergunning verleend?
6. Eiseres heeft in beroep aan de orde gesteld dat het niet duidelijk is of bij het bestreden besluit ook omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit “bouwen van een bouwwerk”, nu deze activiteit niet is genoemd in het dictum van dit besluit.
6.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat ook omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit “bouwen van een bouwwerk” en dat het niet noemen van deze activiteit in het dictum een kennelijke verschrijving is.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat uit het bestreden besluit voldoende duidelijk blijkt dat zowel omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit “het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting” als voor de activiteit “het bouwen van een bouwwerk”.
Vast staat dat eiseres een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor deze beide activiteiten. In het bestreden besluit staat namelijk niet dat de aanvraag is afgewezen voor wat betreft de activiteit “bouwen van een bouwwerk”, noch dat pas op een later moment een beslissing zal worden genomen over die activiteit. De tekst van het bestreden besluit geeft ook geen aanleiding om aan te nemen dat verweerder heeft bedoeld de aanvraag voor deze activiteit af te wijzen of de beslissing daarover uit te stellen. Uit de tekst van het bestreden besluit kan juist worden afgeleid dat verweerder heeft beoordeeld of is voldaan aan de voorwaarden die gelden voor deze activiteit en dat hij tot de conclusie is gekomen dat dit het geval is. In het besluit staat namelijk dat de aanvraag is getoetst aan het ter plaatse geldende bestemmingsplan en dat het bouwplan daaraan voldoet, dat de welstandscommissie positief heeft geadviseerd over het bouwplan en dat het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit 2012 en de gemeentelijke bouwverordening. Bovendien zijn in het besluit voorschriften opgenomen voor de activiteit “bouwen van een bouwwerk”. Hieruit kan worden afgeleid dat het niet noemen van de activiteit “bouwen van een bouwwerk” berust op een kennelijke verschrijving.
Voorschrift 1.7.1 (termijnstelling)
7. Voorschrift 1.7.1 houdt – voor zover hier van belang – in dat het bouwen van de nieuwe hallen en overkappingen, de aanleg van nieuwe verharding en nieuwe riolering en het aanbrengen en afwerken van alle keerwanden binnen één jaar na het in werking treden van de omgevingsvergunning moet plaatsvinden.
7.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat dit voorschrift geen stand kan houden. Daartoe voert zij in de eerste plaats aan dat het voorschrift onvolledig is, omdat daaruit niet kan worden opgemaakt welke consequentie is verbonden aan het niet, niet tijdig of niet volledig uitvoeren van de in het voorschrift genoemde activiteiten. Daarnaast is eiseres van mening dat het afdwingen van bouw- en aanlegactiviteiten niet aanvaardbaar is en dat verweerder daarom in de voorschriften geen bouwplicht mag opnemen.
7.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen reden is om dit voorschrift te vernietigen. Volgens verweerder is het niet gebruikelijk om de consequentie van het niet naleven van een voorschrift te vermelden in dat voorschrift. Als wordt geconstateerd dat een voorschrift niet wordt nageleefd, heeft het bevoegd gezag een beginselplicht tot handhaving. Het niet voldoen aan voorschrift 1.7.1 leidt niet tot het (gedeeltelijk) vervallen van de vergunning. Verder is verweerder van mening dat in het voorschrift terecht is bepaald dat
de nieuwe hallen, overkappingen, verharding, riolering en keerwanden binnen één jaar na de inwerkingtreding van de vergunning moeten worden gerealiseerd. Volgens verweerder dient dit voorschrift het belang van de bescherming van het milieu. Als deze bouwwerken en voorzieningen niet worden gerealiseerd, kan het bedrijf nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaken. Verweerder zegt toe dat hij pas tot eventuele handhaving van dit voorschrift zal overgaan nadat de vergunning één jaar lang onherroepelijk is. Voor het geval de rechtbank dit onvoldoende rechtszeker vindt, verzoekt verweerder haar om voorschrift 1.7.1 zodanig te wijzigen dat “binnen 1 jaar na inwerkingtreding van deze vergunning” wordt vervangen door “binnen 1 jaar na onherroepelijk worden van deze vergunning”.
7.3.
De rechtbank is het met eiseres eens dat dit voorschrift niet in stand kan blijven, omdat daarin aan eiseres een verplichting wordt opgelegd tot het bouwen of aanleggen van de in het voorschrift genoemde bouwwerken en voorzieningen. Zo’n verplichting is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het stelsel van de Wabo. Met een omgevings-vergunning wordt namelijk alleen toestemming gegeven om een bepaalde activiteit te verrichten. Als verweerder vindt dat het belang van de bescherming van het milieu vereist dat bepaalde bouwwerken of voorzieningen zijn gerealiseerd voordat die activiteit wordt verricht, kan hij aan de vergunning het voorschrift verbinden dat de activiteit pas mag worden verricht nadat die bouwwerken of voorzieningen zijn gerealiseerd. In dat geval heeft de vergunninghouder de keuze om af te zien van het verrichten van de vergunde activiteit. Verweerder kan de vergunninghouder echter niet verplichten om de in de vergunning(svoorschriften) genoemde bouwwerken en voorzieningen (binnen een bepaalde termijn) te bouwen of aan te leggen. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond slaagt.
Voorschrift 2.3.1 (opslag en handling van asbest)
8. Voorschrift 2.3.1 houdt in dat degene die de inkomende goederen/materialen controleert alvorens tot acceptatie wordt overgaan, getraind en opgeleid dient te zijn om asbest of asbesthoudende producten te herkennen.
8.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat in dit voorschrift ten onrechte niet concreet is voorgeschreven aan welke opleidingseisen acceptanten moeten voldoen om asbest of asbesthoudende producten te kunnen herkennen. Eiseres vreest dat dit zal leiden tot onduidelijkheid in het kader van toezicht en handhaving. Zij stelt voor om de cursus “Deskundig Asbest Acceptant” (DAA) voor te schrijven.
8.2.
Verweerder voert aan dat er bewust voor is gekozen om in de vergunning geen specifieke opleiding te noemen om te voorkomen dat het voorschrift niet langer actueel is en er onduidelijkheid ontstaat bij het eventueel veranderen van de opleiding. Verweerder geeft aan dat de opleiding DAA voldoet aan het doel van het voorschrift.
8.3.
De rechtbank is het met verweerder eens dat dit voorschrift voldoende duidelijk is en dat het niet nodig is om daarin een bepaalde, specifieke opleiding te noemen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd waarom hij dit niet heeft gedaan. De door eiseres voorgestelde wijziging heeft bovendien tot gevolg dat bij het veranderen van de betreffende opleiding, dit voorschrift (steeds) moet worden aangepast. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet in het belang van eiseres. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Voorschrift 2.5.1 (acceptatie van afvalstoffen)
9. Voorschrift 2.5.1 bevat een tabel met een overzicht van (de Euralcodes van) de afvalstoffen die in de inrichting mogen worden geaccepteerd.
9.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat dit overzicht onvolledig is, omdat daarin niet de (nieuwe) Euralcodes zijn opgenomen die zij in een e-mail van 23 april 2018 aan verweerder heeft doorgegeven. Eiseres heeft deze e-mail en het daarbij gevoegde (geactualiseerde) overzicht van de binnen de inrichting te accepteren (afval)stoffen met bijbehorende Euralcodes, aan verweerder toegestuurd in het kader van het overleg tussen eiseres, haar adviseurs en verweerder in de aanloop naar de formeel op 23 mei 2019 ingediende aanvraag. Daarom is deze e-mail volgens haar een onderdeel van de aanvraag.
9.2.
Verweerder is van mening dat het overzicht in voorschrift 2.5.1 volledig is. Verweerder heeft besloten op de aanvraag die is ingediend op 23 mei 2019 en de aanvullende gegevens die daarna zijn ingediend. Volgens verweerder blijkt uit deze stukken niet dat de e-mail van 23 april 2018 deel uitmaakt van de aanvraag. Verweerder wijst erop dat eiseres op basis van voorschrift 2.5.2 een verzoek kan doen om een afvalstof met een Euralcode die niet is opgenomen in de tabel in voorschrift 2.5.1, toch te mogen accepteren, zolang wordt voldaan aan de in voorschrift 2.5.2 genoemde voorwaarden.
9.3.
De rechtbank is van oordeel dat wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding geeft om te oordelen dat het overzicht in voorschrift 2.5.1. onvolledig is. Verweerder moet beslissen op de door eiseres ingediende vergunningaanvraag. De rechtbank is het met verweerder eens dat de door eiseres genoemde e-mail van 23 april 2018 geen deel uitmaakt van die aanvraag. Deze e-mail is niet gevoegd bij de aanvraag of één van de latere aanvullingen daarop. Eiseres heeft in (de aanvullingen op) de aanvraag ook niet naar deze
e-mail verwezen. Daarom hoefde verweerder in zijn besluit op de aanvraag geen rekening te houden met deze e-mail. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Voorschriften 2.5.3 en 2.5.4 (AV-beleid en AO/IC)
10. In voorschrift 2.5.3 is – voor zover hier van belang – bepaald dat het gehele
AV-beleid en AO/IC binnen drie maanden na inwerking treden van de vergunning ter goedkeuring aan het bevoegd gezag moeten zijn voorgelegd. Verder is bepaald dat zolang het AV-beleid en AO/IC niet zijn goedgekeurd alleen stoffen mogen worden geaccepteerd volgens de huidige omgevingsvergunningen. In voorschrift 2.5.4 is aangegeven wat in het beleid (AV AO/IC of anderszins) moet worden beschreven. Bijlage 1 bij de vergunning bevat een begrippenlijst. Daaruit blijkt dat onder “AV-AO-IC document” wordt verstaan: Acceptatie- en Verwerkingsbeleid, Administratieve Organisatie en Interne Controle.
10.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat in deze voorschriften ten onrechte wordt geëist dat zij binnen drie maanden haar AV-beleid en/of de AO/IC moet aanpassen en ter goedkeuring moet voorleggen, terwijl voor verweerder geen beslistermijn is voorgeschreven. Daardoor moet eiseres mogelijk eindeloos wachten op beoordeling en goedkeuring, terwijl zij in de tussentijd minder afvalstoffen mag accepteren. Eiseres is van mening dat het voorschrift uit het oogpunt van rechtszekerheid een beslistermijn moet bevatten. Volgens eiseres is (de termijn die wordt genoemd in) artikel 4:13 van Pro de Awb hier niet van toepassing, omdat deze bepaling alleen betrekking heeft op aanvragen tot het geven van beschikkingen, terwijl het hier gaat om een verzoek om goedkeuring. Verder is eiseres van mening dat de in die bepaling genoemde beslistermijn van acht weken veel te ruim is, omdat het hier slechts gaat om de beoordeling van de aanpassing of aanvulling van het bij de aanvraag gevoegde AV-beleid en/of de AO/IC. Volgens eiseres klemt dit temeer nu aan het ontbreken van goedkeuring de consequentie is verbonden dat alleen stoffen mogen worden geaccepteerd volgens de huidige omgevingsvergunningen.
10.2.
Verweerder is van mening dat de voorschriften niet in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. Hij wijst erop dat uit artikel 4:13 van Pro de Awb volgt dat hij binnen een redelijke termijn moet beslissen en dat deze redelijke termijn in ieder geval is verlopen als acht weken zijn verstreken na ontvangst van het in te dienen beleid.
10.3.
De rechtbank stelt vast dat de beroepsgrond zich niet richt tegen de verplichtingen om het beleid aan te passen en ter goedkeuring voor te leggen, noch tegen de termijn waarbinnen dit moet gebeuren. De beroepsgrond richt zich alleen tegen het ontbreken van een beslistermijn voor verweerder. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet verplicht is om in het voorschrift een beslistermijn op te nemen en dat daartoe in dit geval ook geen aanleiding bestond. Naar het oordeel van de rechtbank is een verzoek tot het goedkeuren van AV-beleid en AO/IC, als dit is voorgeschreven in een vergunning, een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. In zo’n geval is sprake van een verzoek van een belanghebbende aan een bestuursorgaan tot het nemen van een schriftelijke beslissing, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Hieruit volgt dat artikel 4:13 van Pro de Awb van toepassing is. Naar het oordeel van de rechtbank is de in het tweede lid van die bepaling genoemde beslistermijn van acht weken in een geval als hier aan de orde, niet onredelijk lang. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Voorschriften 2.6.3 en 2.6.4 (bedrijfsvoering)
11. In voorschrift 2.6.3 is bepaald dat het mengen van partijen slibafval niet is toegestaan, indien voor een individuele partij slibafval hoogwaardigere toepassing mogelijk is dan de genoemde minimumstandaard in het Landelijk Afvalbeheersplan 2017-2029 (LAP3), zijnde nuttige toepassing of verwijdering. In voorschrift 2.6.4 is bepaald dat bij het mengen van slibafval geen chemische reacties (endotherm of exotherm) mogen plaatsvinden of anderszins gevaarlijke of giftige dampen mogen ontstaan.
11.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat in deze voorschriften ten onrechte wordt gesproken over het “mengen” van (partijen) slibafval. Volgens eiseres is binnen de inrichting geen sprake van mengen maar van het (functioneel) samenvoegen van (partijen) slibafval. Eiseres wijst erop dat, hoewel het samenvoegen van partijen volgens het LAP3 ook een mengingshandeling kan zijn, dit niet altijd het geval is.
11.2.
Verweerder is van mening dat in de voorschriften geen onderscheid hoeft te worden gemaakt tussen mengen en samenvoegen, omdat samenvoegen – blijkens de definitie van mengen in het LAP3 – valt onder mengen.
11.3.
De rechtbank is het met verweerder eens dat het niet nodig is om in dit voorschrift onderscheid te maken tussen mengen en samenvoegen. Naar het oordeel van de rechtbank is het voorschrift voldoende duidelijk. Daarbij wijst de rechtbank erop dat in bijlage 1 van de omgevingsvergunning een definitie is gegeven van het begrip “mengen”. Uit deze definitie – die grotendeels overeenkomt met de door verweerder genoemde definitie in het LAP3 – blijkt duidelijk dat onder “mengen” in ieder geval wordt verstaan het samenvoegen van afvalstoffen die vallen binnen verschillende afvalcategorieën, het samenvoegen van afvalstoffen met niet-afvalstoffen, het verdunnen van afvalstoffen en het samenvoegen van afvalstoffen binnen één afvalcategorie. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Voorschrift 3.2.4 (voormalige wasplaats)
12. In voorschrift 3.2.4 is bepaald dat de vergunninghouder uiterlijk één maand na het onherroepelijk van kracht worden van de vergunning de op de rioleringstekening aangegeven “voormalige wasplaats” op de locatie [percelen F en C] buiten gebruik moet stellen en moet afkoppelen van het rioolstelsel.
12.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat dit voorschrift moet worden geschrapt. Zij betwist dat uit de aanvraag kan worden opgemaakt dat zij de (voormalige) wasplaats buiten bedrijf wil stellen. Volgens eiseres kan de eerder vergunde (voormalige) wasplaats in bedrijf blijven zolang deze voldoet aan de ter zake geldende voorschriften en zou het buiten bedrijf stellen van de wasplaats leiden tot kapitaalvernietiging.
12.2.
Verweerder is van mening dat dit voorschrift terecht is opgenomen, omdat in de aanvraag staat dat de oude wasplaats buiten gebruik wordt gesteld. Daarnaast wijst verweerder erop dat het Waterschap Drents Overijsselse Delta in haar advies van 3 april 2020 adviseert om de voormalige wasplaats af te koppelen van het rioleringssysteem. Verweerder heeft dit advies opgevolgd.
12.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder dit voorschrift ten onrechte aan de omgevingsvergunning heeft verbonden, omdat de voormalige wasplaats geen deel uitmaakt van de aanvraag. In de aanvulling op de aanvraag van 3 januari 2020 staat expliciet dat de wasplaats geen onderdeel is van de aanvraag. Anders dan verweerder stelt, kan uit (de aanvullingen op) de aanvraag niet worden afgeleid dat eiseres de wasplaats buiten gebruik wil stellen. Daarnaast geldt dat uit de toelichting blijkt dat dit voorschrift niet is opgenomen in het kader van de actualisatie van de voorschriften. In die toelichting staat namelijk dat dit voorschrift alleen betrekking heeft op de huidige aanvraag. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond slaagt.
Voorschrift 3.2.11 (lozingseisen)
13. Eiseres voert aan dat in voorschrift 3.2.11. “lieter” staat, terwijl “liter” is bedoeld. Zij stelt zich op het standpunt dat dit moet worden verbeterd om misverstanden te voorkomen. De rechtbank is het met verweerder eens dat het duidelijk is dat is bedoeld om het woord “liter” te schrijven en dat het niet nodig is om deze kennelijke verschrijving te verbeteren. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Voorschrift 3.3.2 (onderzoek minimalisatie ZZS in afvalwater)
14. In voorschrift 3.3.1 is bepaald dat, wanneer uit het gewijzigde AV-beleid blijkt dat de lozing van afvalwater met zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) niet kan worden voorkomen, een onderzoek moet plaatsvinden om de lozing te minimaliseren. In voorschrift 3.3.2 is bepaald dat de vergunninghouder uiterlijk zes maanden na het van kracht worden van de vergunning bij het bevoegd gezag het onderzoek, zoals bedoeld in voorschrift 3.2.1 (de rechtbank begrijpt voorschrift 3.3.1), ter goedkeuring moet indienen.
14.1.
Eiseres is van mening dat dit voorschrift niet aansluit op de voorschriften 2.5.3 en 2.5.4. Op grond van die voorschriften heeft eiseres drie maanden de tijd om het gewijzigde AV-beleid ter goedkeuring aan verweerder voor te leggen. Daarom zou de termijn voor het uitvoeren en ter goedkeuring voorleggen van het onderzoek volgens eiseres eerst moeten beginnen indien en zodra het gewijzigde AV-beleid is goedgekeurd.
Daarnaast stelt eiseres zich op het standpunt dat in deze voorschriften ten onrechte wordt geëist dat zij binnen zes maanden haar onderzoek ter goedkeuring moet indienen, terwijl voor verweerder geen beslistermijn is voorgeschreven. Eiseres vindt dat het voorschrift uit het oogpunt van rechtszekerheid een beslistermijn moet bevatten. Volgens eiseres is (de termijn die wordt genoemd in) artikel 4:13 van Pro de Awb hier niet van toepassing, omdat deze bepaling alleen betrekking heeft op aanvragen tot het geven van beschikkingen, terwijl het hier gaat om een verzoek om goedkeuring. Verder is eiseres van mening dat de in die bepaling genoemde beslistermijn van acht weken veel te ruim is, omdat het hier slechts gaat om de beoordeling van een onderzoek naar de minimalisering van lozing van ZZS.
14.2.
Verweerder erkent dat de termijn van zes maanden kort is als de volledige termijn van acht weken wordt gebruikt voor het goedkeuren van het gewijzigde AV-beleid. Daarom verzoekt verweerder de rechtbank om voorschrift 3.3.2 zo te wijzigen dat dit komt te luiden: “Uiterlijk zes maanden na goedkeuring door het bevoegd gezag van het gewijzigde AV-beleid, als bedoeld in voorschrift 2.5.2, moet de vergunninghouder bij het bevoegd gezag het onderzoek, zoals bedoeld in voorschrift 3.3.1, ter goedkeuring indienen.” Verder is verweerder van mening dat het ontbreken van een beslistermijn niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Hij wijst erop dat uit artikel 4:13 van Pro de Awb volgt dat hij binnen een redelijke termijn moet beslissen en dat deze redelijke termijn in ieder geval is verlopen als acht weken zijn verstreken na ontvangst van het in te dienen onderzoek.
14.3.
De rechtbank stelt vast dat de beroepsgrond zich niet richt tegen de verplichtingen om onderzoek te doen en dit ter goedkeuring voor te leggen, maar alleen tegen de termijn waarbinnen dit moet gebeuren en het ontbreken van een beslistermijn voor verweerder.
14.3.1.
De rechtbank is met partijen van oordeel dat de termijn voor het indienen van het onderzoek te kort is. De rechtbank is het eens met wat partijen daarover hebben aangevoerd. Daarom slaagt deze beroepsgrond voor zover deze zich richt tegen de termijn waarbinnen eiseres het onderzoek moet indienen.
14.3.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet verplicht is om in het voorschrift een beslistermijn op te nemen en dat daartoe in dit geval ook geen aanleiding bestond. Naar het oordeel van de rechtbank is een verzoek tot het goedkeuren van een onderzoek, als dit is voorgeschreven in een vergunningsvoorschrift, een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Kortheidshalve verwijst de rechtbank in dit verband verder naar rechtsoverweging 10.3 van deze uitspraak. De beroepsgrond voor zover deze zich richt tegen het ontbreken van een beslistermijn slaagt ook in dit geval niet.
14.3.3.
De rechtbank stelt vast dat in voorschrift 3.3.2 staat: “het onderzoek, zoals bedoeld in voorschrift 3.2.1”. In voorschrift 3.2.1 wordt echter niet gerept over een onderzoek. De rechtbank begrijpt dat verweerder bedoelt “het onderzoek, zoals bedoeld in voorschrift 3.3.1”.
Voorschrift 4.5.1 (bodembelastingsonderzoek)
15. In voorschrift 4.5.1 zijn enkele uitgevoerde bodem(belastings)onderzoeken genoemd en is bepaald dat in aanvulling daarop nog de nulsituaties van enkele deellocaties moeten worden vastgesteld. Op grond van dit voorschrift moeten de resultaten daarvan uiterlijk drie maanden nadat de vergunning in werking is getreden aan het bevoegd gezag zijn overgelegd.
15.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat in dit voorschrift ten onrechte niet het bodembelastingsonderzoek van Envita is genoemd, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in een rapport van 21 april 2011 (kenmerk 201157). Volgens eiseres heeft verweerder de inhoud van dit rapport ten onrechte niet betrokken en beoordeeld bij de totstandkoming van dit voorschrift. Volgens eiseres had verweerder moeten bepalen of dit onderzoek beschouwd kan worden als een toereikend nulsituatieonderzoek. Doordat verweerder het onderzoek niet heeft beoordeeld, weet eiseres nu niet of zij nog nader onderzoek moet verrichten.
15.2.
De rechtbank is het met verweerder eens dat het door eiseres genoemde onderzoek van Envita geen onderdeel is van de aanvraag. Daarom hoefde verweerder dit onderzoek niet te betrekken bij de beoordeling van de aanvraag en hoefde hij daar geen rekening mee te houden bij het vaststellen van dit voorschrift. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat verweerder erop heeft gewezen dat, als de activiteiten niet zijn verplaatst, een eerder uitgevoerd nulsituatieonderzoek nog steeds geldt. Als eiseres meent dat daarmee wordt voldaan aan het voorschrift, kan zij het onderzoek alsnog indienen.
Voorschrift 4.7.1 (nulsituatie-onderzoek)
16. In voorschrift 4.7.1 is bepaald dat voorafgaand aan de ingebruikname van de [perceel J] de actuele bodemkwaliteit ter plaatse van de AdBlue-installatie aanvullend moet worden vastgelegd, uiterlijk drie maanden na het onherroepelijk van kracht worden van deze vergunning.
16.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat in dit voorschrift ten onrechte geen melding wordt gemaakt van het reeds door BOOT uitgevoerde bodemonderzoek van 19 juli 2017. Eiseres is van mening dat er, gelet op de inhoud van het rapport van dat onderzoek, geen aanleiding is om een nulsituatieonderzoek voor te schrijven, althans dat de onderzoeksverplichting moet worden beperkt tot de parameter Ureum.
16.2.
Verweerder is van mening dat terecht een nulsituatieonderzoek is voorgeschreven. Hij voert aan dat het onderzoek van BOOT ziet op het vaststellen van de nulsituatie ter plaatse van de aan te leggen tankplaats. Het onderzoek heeft zich gericht op de stoffen “minerale olie” en “vluchtige aromaten”. AdBlue is een oplossing van Ureum (32,5%) in gedemineraliseerd water. De parameter Ureum is niet meegenomen in het geanalyseerde stoffenpakket in het onderzoek van BOOT.
16.3.
De rechtbank constateert dat uit de reactie van verweerder op deze beroepsgrond blijkt dat alleen een aanvullende vastlegging van de bodemkwaliteit is vereist voor wat betreft de parameter Ureum. Daarom is de rechtbank het met eiseres eens dat verweerder voorschrift 4.7.1 uit het oogpunt van rechtszekerheid nader had moet specificeren en had moeten aangeven dat de onderzoeksverplichting zich beperkt tot de parameter Ureum. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond slaagt.
Voorschrift 5.1.1 (energierelevante inrichting)
17. In voorschrift 5.1.1 (“energierelevante inrichting”) is bepaald dat vierjaarlijks, te beginnen 1 januari 2022, een (geactualiseerd) energieonderzoek moet worden ingediend. In het voorschrift is beschreven welke elementen dit onderzoek moet bevatten.
17.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat dit voorschrift onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd, omdat onduidelijk is waarom zij is aangemerkt als “Energierelevante inrichting”. Volgens eiseres kan verweerder het laten uitvoeren van een energie-onderzoek alleen voorschrijven als op voorhand aangetoond en bewezen is dat de inrichting van eiseres ook als zodanig kan worden gekwalificeerd, omdat zij anders wordt geconfronteerd met nodeloze en kostbare onderzoeksverplichtingen.
17.2.
De rechtbank is het met verweerder eens dat in hoofdstuk 19 van de overwegingen bij de vergunning voldoende is gemotiveerd waarom de inrichting van eiseres wordt aangemerkt als een energierelevante inrichting en waarom voorschrift 5.1.1 is opgenomen. Ook is de rechtbank het met verweerder eens dat dit voorschrift terecht is opgelegd. Uit de bij de aanvraag ingediende energiescan van Cauberg Huygen van 13 maart 2019 blijkt dat het gasverbruik van de inrichting weliswaar beperkt is, maar dat in 2018 sprake was van een elektriciteitsverbruik van 1.284.574 kWh. Verweerder heeft dit terecht aangemerkt als een relevant energiegebruik. Naar het oordeel van de rechtbank is het niet nodig om in het voorschrift op te nemen dat de daarin opgenomen verplichtingen slechts van toepassing zijn zolang de inrichting als ‘energierelevante inrichting’ kan worden aangemerkt. Als eiseres haar elektriciteitsverbruik zodanig weet terug te brengen dat dit niet langer relevant is, kan zij verweerder verzoeken om het voorschrift aan te passen. In de voorschriften hoeft geen rekening te worden gehouden met een dergelijke onzekere toekomstige gebeurtenis. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Voorschrift 7.4.7 (geluidsreducerend scherm)
18. In voorschrift 7.4.7 is bepaald dat het geluidsreducerende scherm op de grens van de inrichting, gelegen aan de noordoostzijde van de inrichting (weergegeven in figuur 6.1 van het akoestisch onderzoek), met een hoogte van vijf meter moet zijn gerealiseerd vanaf de datum dat de vergunningsvoorschriften onherroepelijk van kracht zijn.
18.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat dit voorschrift ten onrechte geen rekening houdt met het scenario dat de puinbreker wordt verplaatst naar een andere locatie, waardoor de noodzaak voor het plaatsen van het geluidsscherm komt te vervallen. Volgens eiseres had het voorschrift geformuleerd moeten worden als een voorwaardelijke verplichting, in die zin dat de verplichting tot het plaatsen van een geluidsscherm alleen geldt als de puinbreker op de genoemde locatie gesitueerd blijft. Daarnaast is eiseres van mening dat het afdwingen van bouw- en aanlegactiviteiten niet aanvaardbaar is en dat verweerder daarom in de voorschriften geen verplichting mag opnemen tot het realiseren van een geluidsscherm.
18.2.
Verweerder is van mening dat dit voorschrift terecht op deze manier is gesteld, omdat de vergunde situatie is gebaseerd op de aanvraag en in de aanvraag is aangegeven dat de puinbreker op de in het voorschrift genoemde locatie komt te staan. Verweerder wijst erop dat uit de beoordeling van het akoestisch onderzoek blijkt dat zonder geluidsscherm niet kan worden voldaan aan de grenswaarden voor geluid. Verder wijst verweerder erop dat eiseres een wijziging van de vergunning moet aanvragen als zij de puinbreker ergens anders binnen de inrichting wil plaatsen.
18.3.
De rechtbank stelt vast dat de beroepsgrond zich enerzijds richt tegen (de vastlegging van) de locatie van het geluidsscherm en anderzijds tegen de verplichting om dit scherm te realiseren.
18.3.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de locatie van het geluidsscherm in het voorschrift op de juiste wijze heeft vastgelegd. De locatie van het geluidsscherm houdt direct verband met de locatie van de puinbreker. In het voorschrift heeft verweerder de locatie van het scherm terecht gebaseerd op de uiteindelijk in de aanvulling van 3 januari 2020 door eiseres aangevraagde locatie van de puinbreker. Als eiseres de puinbreker ergens anders wil plaatsen, moet zij daarvoor een nieuwe aanvraag indienen. Hieruit volgt dat de beroepsgrond niet slaagt voor zover deze is gericht tegen de locatie van het geluidsscherm.
18.3.2.
De rechtbank is het met eiseres eens dat dit voorschrift niet in stand kan blijven, omdat daarin aan eiseres een verplichting wordt opgelegd tot het bouwen van het geluidsscherm. Zoals de rechtbank hiervoor in 7.3. heeft overwogen is zo’n verplichting in strijd met het vergunningsstelsel van de Wabo. Als verweerder vindt dat het belang van de bescherming van het milieu eist dat de puinbreker alleen wordt gebruikt als het geluidsscherm is gerealiseerd, kan hij dit in een voorschrift vastleggen. In dat geval heeft eiseres de keuze om af te zien van het gebruiken van de puinbreker. Verweerder kan eiseres echter niet verplichten om het geluidsscherm te bouwen. Hieruit volgt dat de beroepsgrond slaagt voor zover deze is gericht tegen de verplichting om een geluidsscherm te bouwen.
Overweging 12.4 (huidige vergunningsituatie), 16.4 (conclusie nulsituatie) en 19.1 (energie)
19. In overweging 12.4 van de vergunning wordt verwezen naar een “veranderiingsvergunning” van 13 augustus 2013. Overweging 16.4 gaat over het opleggen van de verplichting om een nulsituatieonderzoek uit te voeren. Overweging 19.1 gaat over de verplichting om elke vier jaar een energieonderzoek uit te laten voeren.
19.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat de kennelijke typefout in overweging 12.4 van de vergunning moet worden verbeterd. Ook voert zij aan dat de in overweging 16.4 vermelde conclusie dat de rapporten volledig zijn en de actuele bodemkwaliteit ter plaatse van de AdBlue-installatie ( [perceel J] ) onvoldoende inzichtelijk is, niet juist is. Volgens eiseres is daarbij geen rekening gehouden met het bodemonderzoek van BOOT en is er geen aanleiding voor het voorschrijven van een aanvullend nulsituatieonderzoek. Verder voert zij aan dat onduidelijk is waarom in overweging 19.1 is aangenomen dat haar inrichting een energierelevante inrichting is en waarom haar de verplichting is opgelegd een energieonderzoek uit te voeren.
19.2.
Verweerder is van mening dat geen beroep kan worden ingesteld tegen de overwegingen bij de vergunning. Deze dienen ter onderbouwing van de voorschriften.
19.3.
De rechtbank is van oordeel dat – ondanks de extra i – het helder is dat in overweging 12.4 de veranderingsvergunning van 13 augustus 2013 is bedoeld en dat deze kennelijke verschrijving er niet toe leidt dat de motivering van het bestreden besluit onduidelijk is. De overwegingen 16.4 en 19.1 dienen ter motivering van de voorschriften 4.7.1. en 5.1.1. De rechtbank is hiervoor al ingegaan op wat eiseres heeft aangevoerd tegen (de motivering van) deze voorschriften. Daarom slagen deze beroepsgronden niet.
Conclusie en gevolgen
20. Uit voorgaande overwegingen volgt dat het beroep gegrond is, omdat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Daarom dient het bestreden besluit te worden vernietigd voor zover het de voorschriften 1.7.1, 3.2.4, 3.3.2, 4.7.1 en 7.4.7 betreft.
21. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Dat betekent dat rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit.
21.1.
Daarbij zal de rechtbank bepalen dat voorschrift 3.3.2 gaat luiden:
“Uiterlijk zes maanden na goedkeuring door het bevoegd gezag van het gewijzigde AV-beleid, als bedoeld in voorschrift 2.5.2, moet de vergunninghouder bij het bevoegd gezag het onderzoek, zoals bedoeld in voorschrift 3.3.1, ter goedkeuring indienen.” Dit komt overeen met het voorstel van verweerder.
21.2.
Verder zal de rechtbank bepalen dat voorschrift 4.7.1 gaat luiden:
“Voorafgaand aan de ingebruikname van de [perceel J] moet de actuele bodemkwaliteit ter plaatse van de AdBlue-installatie aanvullend worden vastgelegd ten aanzien van de parameter Ureum, uiterlijk 3 maanden na het onherroepelijk van kracht worden van deze vergunning.”
21.3.
De rechtbank ziet geen aanleiding om - in de plaats van de vernietigde voorschriften 1.7.1, 3.2.4 en 7.4.7 - vervangende voorschriften op te nemen.
22. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 837,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 17 september 2021 voor zover het de voorschriften 1.7.1, 3.2.4, 3.3.2, 4.7.1 en 7.4.7 betreft;
- bepaalt dat de voorschriften 3.3.2 en 4.7.1 zo gaan luiden als in de rechtsoverwegingen 21.1 en 21.2 staat en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 837,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.A.J. Haagen, voorzitter, en mr. A. Oosterveld en mr. M.S. van den Berg, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
(…)
3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
artikel 4:13
1. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.
2. De in het eerste lid bedoelde redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, heeft gedaan.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
e.
1°. het oprichten,
2°. het veranderen of veranderen van de werking of
3°. het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk, (…).
artikel 2.30
1. Voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, beziet het bevoegd gezag regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. (…)
artikel 2.31
1. Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning:
(…)
b. indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt;
(…).
2. Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op:
(…)
b. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is;
(…).