Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 22/229
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1] , [eiseres] en [eiser 2] uit [woonplaats] , eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Hellendoorn, verweerder.
Inleiding
Bij besluit van 10 mei 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder een verkeersbesluit genomen. Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij besluit van 17 december 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank dit beroep.
De rechtbank heeft het beroep op 1 november 2022 op zitting behandeld. Eisers waren aanwezig. Verweerder was vertegenwoordigd door T. Mensink en R. Valk.
Feiten
Voorgeschiedenis
1. De Grotestraat in Nijverdal is in 2019 heringericht. Het gedeelte tussen de Meijboomstraat en de Maximastraat is aangewezen als erf. Omdat sprake was van overlast door vrachtverkeer en te hard rijden door automobilisten, is in november 2019 een vrachtwagenverbod ingesteld en zijn er bloembakken geplaatst om te hard rijden te voorkomen.
2. De problemen met de verkeersveiligheid waren volgens verweerder daarmee niet opgelost. Fietsers en voetgangers kwamen in het gedrang, er werd geparkeerd op blindegeleidelijnen, de snelheid was te hoog en automobilisten eigenden zich het gebied toe. Vooral ter hoogte van de Zuivelhoeve en op het gedeelte tussen het Henri Dunantplein en de Maximastraat voelde men zich onveilig.
3. In juli en augustus 2020 is een proef gehouden met het afsluiten van de Grotestraat, tussen de Meijboomstraat en de Maximastraat, met hekken en bebording. Alleen voetgangers en fietsers mochten van de straat gebruik maken.
4. De proef is geëvalueerd in het rapport “Evaluatie afsluiten Grotestraat”. Aan dit rapport ligt een verkeersonderzoek (verkeerstellingen en kentekenonderzoek) en een belevings-onderzoek (enquête onder bezoekers, inwoners en ondernemers) ten grondslag. In het rapport wordt geadviseerd om de Grotestraat op drukke momenten af te sluiten. Daarbij is in ogenschouw genomen dat de afsluiting van de Grotestraat door het winkelend publiek als succes is ervaren, maar dat er neveneffecten zijn die niet uit het oog verloren mogen worden, zoals extra verkeer op omliggende wegen en een toename van verkeersonveiligheid op de alternatieve route over parkeerterrein Noord.
Verkeersbesluit
6. Verweerder heeft op 10 mei 2021, bekendgemaakt in de Staatscourant op 21 mei 2021, het “Verkeersbesluit tijdelijke afsluiting Grotestraat in Nijverdal” genomen. Besloten is door het plaatsen van het bord C1 met onderbord voorzien van de tekst “uitgezonderd fietsers” uit bijlage 1 van het RVV 1990, een geslotenverklaring in te stellen op de Grotestraat, tussen de Meijboomstraat en de Maximastraat. Deze geslotenverklaring geldt voor alle voertuigen, ruiters en geleiders van rij- en trekdieren of vee, uitgezonderd fietsers, uit beide richtingen en betreft de volgende periodes en momenten:
- voor wat betreft 2021: 10 juli tot en met 5 september, 27 november 2021 tot en met 3 januari 2022, alle zaterdagen en zondagen, en tijdens evenementen;
- voor wat betreft 2022 en latere jaren: zomervakanties (in regio noord, midden en zuid), de weken rond Sinterklaas en kerst (eind november tot begin januari), alle zaterdagen en zondagen, en tijdens evenementen.
7. Volgens verweerder is het verkeersbesluit op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW1994) wenselijk en noodzakelijk om de veiligheid op de diverse wegen te verzekeren, ter bescherming van de weggebruikers en de passagiers, om de vrijheid van verkeer zoveel mogelijk te waarborgen en ter voorkoming of beperking van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade. Het verkeersbesluit heeft, aldus verweerder, met name tot doel de veiligheid van fietsers en voetgangers in de Grotestraat te beschermen.
8. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers, in afwijking van het advies van de bezwaarcommissie, ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
9. Eisers exploiteren allen een onderneming in het gebied dat door het verkeersbesluit wordt bestreken. Zij vrezen voor omzetdaling door verminderde bereikbaarheid en zichtbaarheid van hun ondernemingen en door belemmeringen bij het laden en lossen.
10. Uit onderzoek blijkt, aldus eisers, dat de wegafsluiting leidt tot nieuwe gevaarlijke situaties elders. Het probleem wordt verschoven en tegelijkertijd worden meerdere ondernemers gedupeerd. Er is geen overleg geweest met horeca, ondernemers en winkeliers. Ook is het verkeersbesluit, zoals de bezwaarcommissie in haar advies vaststelt, onzorgvuldig voorbereid, omdat verweerder zich ten onrechte tot de mogelijkheid van een wegafsluiting heeft beperkt en alternatieven, zoals het aanbrengen van drempels, niet heeft onderzocht.
Beoordeling door de rechtbank
Wettelijk kader en toetsingskader
11.1
Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
11.2
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, zie onder meer ECLI:NL:RVS:2023:278, komt een bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij het uitleggen van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW 1994 genoemde begrippen. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte, in overeenstemming is met het recht. Daarbij beoordeelt de bestuursrechter of het bestuursorgaan de hem toekomende beoordelingsruimte redelijkerwijs op die manier heeft kunnen invullen.
11.3
Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen naar zijn oordeel bij het besluit moeten worden betrokken, moet het vervolgens die belangen tegen elkaar afwegen. Bij die afweging heeft het bestuursorgaan beleidsruimte. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot dezelfde belangenafweging en daarmee tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)).
Belang van verkeersveiligheid
12.1
Ten aanzien van het door eisers gestelde dat het verkeersbesluit leidt tot verkeersonveiligheid elders, overweegt de rechtbank dat verweerder dit gegeven erkent en in de besluitvorming heeft meegenomen.
12.2
Zo heeft verweerder bij het bestreden besluit overwogen dat uit de enquête blijkt dat de proefafsluiting de verkeersveiligheid op de drukke momenten in de Grotestraat, tussen de Meijboomstraat en Maximastraat, heeft verbeterd, maar dat er op de alternatieve route Meijboomstraat-Grotestraat Noord nieuwe gevaarlijke punten zijn ontstaan. Ook overweegt verweerder dat door toename van drukte op de route Smidsweg-Molenweg-Constantijnstraat de wachttijd om het parkeerterrein bij Action/Coop op en af te kunnen rijden, groter is geworden en de oversteekbaarheid van de Smidsweg is verslechterd.
12.3
Tijdens de proefafsluiting hebben zich volgens verweerder overigens geen ongevallen voorgedaan.
12.4
Omdat de problematiek van verkeersonveiligheid op de Grotestraat zich vooral voordoet op drukke momenten, zoals in de zomermaanden, in de periode rond kerst en sinterklaas, op zaterdagen en tijdens evenementen, heeft verweerder besloten alleen dán de Grotestraat af te sluiten. Op die manier wordt de veiligheid van fietsers en voetgangers in de Grotestraat verbeterd, maar wordt - door de wegafsluiting zo veel mogelijk in tijd te beperken - tegelijk rekening gehouden met het feit dat de wegafsluiting op andere plekken tot ongewenste effecten leidt.
12.5
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot deze afweging heeft kunnen komen. Eisers hebben niet bestreden dat sprake is van verkeersonveiligheid op de Grotestraat en dat hier iets aan moet worden gedaan. Door de wegafsluiting zo veel mogelijk in tijd te beperken heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank een redelijke balans gevonden tussen het belang van de verkeersveiligheid op de Grotestraat enerzijds en het belang van de verkeersveiligheid op de omliggende wegen anderzijds. Daarbij is van belang dat niet is gebleken dat de verkeersonveiligheid op de omliggende wegen groter is dan die op de Grotestraat.
Alternatief van verkeersdrempels
13.1
Verweerder is bij de beslissing op bezwaar afgeweken van het advies van de bezwaarcommissie. De bezwaarcommissie adviseerde om het bezwaar gegrond te verklaren, omdat verweerder uitsluitend de mogelijkheid van wegafsluiting zou hebben onderzocht. Verweerder zou hebben verzuimd andere opties, zoals het aanbrengen van verkeers-drempels, te overwegen.
13.2
Volgens de bezwaarcommissie kan het aanbrengen van drempels, eventueel in combinatie met andere fysieke maatregelen in de als erf ingerichte Grotestraat, wellicht een bijdrage leveren aan de verkeersveiligheid. Daarbij is relevant dat verkeersdrempels het gehele jaar effect hebben op de snelheid van het gemotoriseerde verkeer. De bezwaarcommissie verwijst in dit verband naar een rapport van de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid uit 2018 over de verkeersveiligheid in 30 km/uur-gebieden.
13.3
Verweerder heeft aangegeven dat verkeersdrempels al in het voortraject als een niet reëel alternatief zijn bestempeld en verweerder vindt dat nog steeds. Tijdens het ontwerpproces van de Grotestraat, dat in co-creatie met een ontwerpteam van circa 150 mensen plaatsvond, is al gesproken over drempels. Voor deze maatregel is toen niet gekozen, omdat drempels leiden tot afremmen en optrekken, wat resulteert in lawaai en uitstoot op de omliggende terrassen. Om te voorkomen dat het verkeer om de drempels heen rijdt, zouden de drempels over de volle breedte van de straat moeten worden aangelegd, wat esthetisch niet als fraai wordt ervaren. Bovendien was sprake van een verhuizing van de markt naar de Grotestraat en dan zijn drempels niet handig. Ook zou de straat geschikt moeten zijn om daar allerlei evenementen te kunnen organiseren en voor sommige evenementen is een vlak wegoppervlak handiger dan een wegoppervlak met drempels.
13.4
De verwijzing in het advies van de bezwaarcommissie naar het rapport over de inrichting van 30 km/uur-wegen acht verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht niet relevant. De Grotestraat is immers ingericht als erf waar, anders dan door de bezwaarcommissie wordt verondersteld, een maximumsnelheid van 15 km per uur geldt.
13.5
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het voorgaande dat verweerder voldoende onderzoek heeft gedaan naar het plaatsen van verkeersdrempels als alternatief met minder ingrijpende gevolgen dan een (periodieke) wegafsluiting. Dit geldt ook voor andere alternatieven. Zo zijn er bloembakken neergezet, maar deze maatregel bracht de snelheid van het verkeer niet naar beneden en leidde evenmin tot een daling van het aantal auto’s. Ook ontstonden er nieuwe problemen met gevaar voor fietsers en voetgangers: het klemrijden van fietsers, het rechts passeren van de bloembakken waardoor voetgangers in de knel raakten, en het slalom rijden van automobilisten die er (op rustige uren) een sport van maakten zo snel mogelijk de bloembakken te passeren.
13.6
Verweerder heeft ook de gevolgen van de wegafsluiting zelf voldoende onderzocht, door eerst te kijken naar de effecten van een proefafsluiting.
13.7
Gelet op al het voorgaande is van een onzorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake.
Inspraak ondernemers
14.1
Eisers worden niet gevolgd in het gestelde dat verweerder het verkeersbesluit heeft genomen zonder overleg met horeca, ondernemers en winkeliers.
14.2
Verweerder heeft de plaatselijke ondernemers betrokken bij de besluitvorming door een belevingsonderzoek uit te zetten onder de ondernemers en in overleg te treden met de ondernemersvereniging ‘Op naar Nijverdal’.
14.3
Hiermee heeft verweerder de betrokken ondernemers voldoende gelegenheid geboden hun standpunt over het voorgenomen verkeersbesluit kenbaar te maken. Dat eisers zich, zoals zij ter zitting hebben toegelicht, niet vertegenwoordigd voelen in de ondernemersvereniging, maakt dit niet anders.
14.4
Overigens blijkt uit de in het kader van het belevingsonderzoek uitgevoerde enquête dat er onder de plaatselijke ondernemers voldoende draagvlak is voor een wegafsluiting. Bijna de helft van alle ondernemers wil de Grotestraat definitief afgesloten hebben. Een kwart van de ondernemers wil geen afsluiting. De rest van de ondernemers ziet graag een variant waarbij de straat is afgesloten tijdens de zomermaanden, in de kerstperiode en in de weekenden.
Vrees voor omzetverlies
15.1
De rechtbank stelt vast dat eisers op geen enkele wijze hebben onderbouwd dat omzetverlies aannemelijk is.
15.2
Uit de onder ondernemers uitgevoerde enquête blijkt overigens dat de meerderheid van de ter plekke gevestigde ondernemers geen verandering heeft gemerkt in de winkelsituatie sinds de afsluiting van de Grotestraat en geen problemen heeft gehad met de bevoorrading.
15.3
De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder in redelijkheid geen doorslaggevend gewicht hoefde toe te kennen aan de vrees van eisers voor omzetverlies.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is ongegrond. Het verkeersbesluit blijft in stand.
Proceskosten
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en
mr. A.J.G.M. van Montfort, leden, in aanwezigheid van mr.A. Landstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
mr. A.J.G.M. van Montfort, leden, in aanwezigheid van mr.A. Landstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Bij afwezigheid van de voorzitter is deze uitspraak ondertekend door de oudste rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 2
1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden;
c. de bestrijding van de epidemie van covid-19.
[…]
Artikel 15
1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW)
Artikel 21
De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.