Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 21/39
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Wildbeheereenheid De Noordwesthoek, uit Tuk, eiseres,
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder
(gemachtigden: H.G. Bos, H.L. Gerrevink en A.G. van der Wal).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Stichting Faunabeheereenheid Overijssel
Stichting Faunabeheereenheid Overijssel
uit Deventer (de FBE).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen één van
de voorschriften die is verbonden aan de vergunning die verweerder op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) heeft verleend aan de FBE voor het verjagen van kolganzen, grauwe ganzen en brandganzen met ondersteunend afschot in en rond een aantal Overijsselse Natura 2000-gebieden. Deze natuurvergunning ziet op het doden van ganzen
in de periode van 1 maart tot 1 oktober (de zomerperiode). Met het besluit van 27 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 25 mei 2020 tot het verlenen van deze natuurvergunning ongegrond verklaard en de vergunning en het door eiseres betwiste voorschrift in stand gelaten.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) als deskundige geraadpleegd. De StAB heeft op 17 november 2022 een eindverslag uitgebracht. Verweerder heeft schriftelijk gereageerd op dit eindverslag.
De rechtbank heeft het beroep op 24 januari 2023 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon 1] , [persoon 2] en [persoon 3] namens eiseres, de gemachtigden van verweerder en [persoon 4] namens de FBE. De rechtbank heeft het beroep behandeld samen met het beroep van drie maatschappen met zaaknummer ZWO 21/63, het beroep van Vogelbescherming Nederland met zaaknummer ZWO 21/81 en het beroep van Stichting De Faunabescherming met zaaknummer ZWO 21/110. Ook die beroepen richten zich tegen het bestreden besluit. In die beroepen doet de rechtbank apart uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
2. Het beroep van eiseres richt zich tegen voorschrift 21 van de natuurvergunning, waarin is bepaald dat in Natura 2000-gebied De Wieden (De Wieden) in maart geen kolganzen mogen worden geschoten. De rechtbank beoordeelt of dit voorschrift in stand kan blijven. Zij doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
De rechtbank ziet in de beroepsgronden geen aanleiding voor het oordeel dat voorschrift 21 niet in stand kan blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Waar gaat deze zaak over?
3. Het is verboden zonder natuurvergunning een project te realiseren dat niet
direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied,
maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Gedeputeerde Staten mogen alleen een natuurvergunning verlenen als de aanvrager van de vergunning voor het project een passende beoordeling heeft gemaakt van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied en daaruit de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. In de passende beoordeling moet rekening worden gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied. Dit is geregeld in artikel 2.7, tweede en derde lid, en artikel 2.8, eerste en derde lid, van de Wnb. Op grond van artikel 5.3, eerste lid, van de Wnb kunnen aan een natuurvergunning voorschriften worden verbonden.
Eiseres is een vereniging van jagers uit het Noordwesten van Overijssel. Zij houdt zich onder meer bezig met het afschieten van ganzen in het kader van schadebestrijding op agrarische percelen in de buurt van De Wieden.
De FBE heeft op 25 februari 2020 bij verweerder een natuurvergunning aangevraagd voor het doden van kolganzen, grauwe ganzen en brandganzen in en rond Overijsselse Natura 2000-gebieden in de zomerperiode (de vergunde activiteit).
Met het besluit van 25 mei 2020 heeft verweerder aan de FBE de aangevraagde natuurvergunning verleend. Deze vergunning heeft betrekking op negen Overijsselse Natura 2000-gebieden, waaronder De Wieden. Deze vergunning is verleend tot 1 oktober 2024. Aan de vergunning ligt een passende beoordeling ten grondslag die is opgesteld door het bureau Sweco op 18 februari 2020 (de passende beoordeling). Aan de vergunning zijn voor acht van de negen Natura 2000-gebieden voorschriften verbonden. De voorschriften en de daarin opgenomen beperkingen verschillen per Natura 2000-gebied.
Met het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en (voorschrift 21 van) de natuurvergunning in stand gelaten.
De rechtbank zal de vergunde activiteit hierna ook aanduiden als ‘het doden van ganzen’ of als ‘het project’.
Kan het vergunningvoorschrift dat in De Wieden in maart geen kolganzen mogen worden geschoten in stand blijven?
4.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat voorschrift 21 van de natuurvergunning, inhoudende dat in De Wieden in maart geen kolganzen mogen worden geschoten, niet in stand kan blijven. Zij is van mening dat kan worden uitgesloten dat het afschieten van kolganzen in dit gebied in de maand maart zal leiden tot significante gevolgen voor deze vogelsoort in dit Natura 2000-gebied. Volgens eiseres blijkt uit haar eigen tellingen over de jaren 2020 en 2021 dat het in de instandhoudingsdoelstellingen van De Wieden genoemde seizoensgemiddelde van 3.800 kolganzen ruim wordt gehaald en dat de populatie kolganzen dus niet in gevaar komt. Daarbij komt volgens eiseres dat het landelijke doelaantal voor kolganzen ook volgens de gegevens van Sovon over het seizoen 2017-2018 ruim wordt gehaald en de landelijke staat van instandhouding gunstig is.
Eiseres is van mening dat de door verweerder gebruikte gegevens van Sovon niet deugdelijk zijn. Ook is zij van mening dat verweerder zijn standpunt dat het gemiddelde over een periode van vijf jaar bepalend is, onvoldoende heeft onderbouwd. Volgens eiseres kan de manier waarop verweerder het seizoensgemiddelde heeft berekend, gelet op de aantallen getelde ganzen, niet kloppen. Er bestaat geen samenhang tussen de gegevens van Sovon over de seizoensmaxima over de periode van 2013 tot en met 2018 en het door verweerder berekende seizoensgemiddelde. Ook kan het volgens eiseres niet kloppen dat het aantal getelde ganzen de laatste jaren is toegenomen, terwijl het seizoensgemiddelde volgens de gegevens van Sovon is gedaald. Verder voert eiseres aan dat Sovon maar twee tellingen per jaar uitvoert (in november en januari) en dat op basis daarvan geen seizoensgemiddelde over twaalf maanden kan worden bepaald.
Daarom is eiseres van mening dat haar eigen tellingen leidend zouden moeten zijn.
In de reactie op het conceptverslag van de StAB heeft eiseres aangegeven dat deze tellingen worden uitgevoerd volgens het door de FBE opgestelde telprotocol en per gebied worden gerapporteerd in het Fauna Registratie Systeem (FRS), waarin alle telgebieden staan ingetekend. Hieruit volgt volgens eiseres dat er een rechtstreekse koppeling, inclusief coördinaten, is tussen de telresultaten en de locaties waar is geteld. Eiseres voert aan dat deze wijze van tellen bekend is bij de provincie en dat deze tellingen volgens de provincie van belang zijn voor het toetsen van de kaders van de ontheffing voor het afschieten van ganzen die aan haar is verleend op grond van de Wnb. Eiseres verwijst in dit kader ook naar een door de Tweede Kamer aangenomen motie, waarin wordt opgeroepen om telgegevens van de wildbeheereenheden te gebruiken om daarmee tot gedragen telcijfers te komen. [1]
4.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat voorschrift 21 nodig is om te kunnen uitsluiten dat de vergunde activiteit zal leiden tot significante gevolgen voor de kolgans in De Wieden. Verweerder voert aan dat het doelaantal van een seizoensgemiddelde van 3.800 kolganzen is gebaseerd op een gestandaardiseerde telmethodiek die wordt beschreven in het aanwijsdocument van het gebied. In deze methodiek wordt gebruikgemaakt van de telgegevens van Sovon. Verweerder verwijst naar de pagina’s 31, 61 en 82 van het besluit van de minister van 9 februari 2015 tot aanwijzing van De Wieden (het aanwijsdocument), waarin de telmethodiek wordt uitgelegd en wordt verwezen naar de cijfers van Sovon. Verweerder voert aan dat hij in zijn besluitvorming uitgaat van de tellingen van Sovon, omdat de minister dit in het aanwijsdocument ook heeft gedaan. Verweerder wijst erop dat het seizoensgemiddelde volgens het aanwijsdocument het gemiddeld aantal in een gebied aanwezige vogels over het gehele seizoen is, berekend aan de hand van maandelijks uitgevoerde tellingen over een reeks van seizoenen (1999/2000-2003/2004). Het (gemiddeld) seizoensmaximum is volgens het aanwijsdocument het gemiddelde van het grootste getelde aantal (piekaantal) per seizoen (juli tot en met juni van het volgende jaar) berekend over een reeks van achtereenvolgende seizoenen (meestal vijf seizoenen). Verweerder stelt dat hij gehouden is om deze telmethodiek te hanteren en om dus uit te gaan van het seizoensgemiddelde over een reeks van vijf seizoenen. Gelet op deze telmethodiek, is het volgens verweerder mogelijk dat een hoger seizoensmaximum niet leidt tot een hoger seizoensgemiddelde. Bij het seizoensgemiddelde wordt immers gekeken naar alle maanden in een jaar, terwijl bij het seizoensmaximum slechts naar één maand wordt gekeken. Verweerder ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de telgegevens van Sovon. Verder is verweerder van mening dat hij een natuurvergunning niet kan baseren op ad hoc telgegevens van derden waarvan niet duidelijk is welke telmethodiek is gehanteerd.
4.3
De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen reden om te oordelen dat voorschrift 21 van de natuurvergunning niet in stand kan blijven. Zij legt dit hierna uit.
4.3.1
Voorschrift 21 van de natuurvergunning houdt in dat in de periode van 1 maart tot 1 april binnen de begrenzing van het Natura 2000-gebied De Wieden niet op kolganzen mag worden geschoten.
4.3.2
In de natuurvergunning staat dat het doel van de aanwijzing van De Wieden ter bescherming van de kolgans is het behoud in omvang en kwaliteit van het leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 3.800 vogels (het seizoensgemiddelde). Gesteld wordt dat het doelaantal (het seizoensgemiddelde van 3.800 kolganzen) over de seizoenen 2013/2014 tot en met 2017/2018 gemiddeld niet is gehaald en dat daarom niet kan worden uitgesloten dat het afschieten van kolganzen in de maand maart leidt tot significant negatieve gevolgen op de kolgans. Om dit te voorkomen heeft verweerder voorschrift 21 aan de vergunning verbonden.
4.3.3
De StAB constateert dat uit de passende beoordeling en de overwegingen bij het besluit blijkt dat op basis van telgegevens van Sovon over de seizoenen 2013/2014 tot en met 2017/2018 het verbod op het schieten in maart op de kolgans is opgenomen, teneinde de winterpopulatie te beschermen. De StAB wijst erop dat raadpleging van de huidige telgegevens van Sovon van kolganzen in De Wieden uitwijst dat nu ook de gegevens over de seizoenen 2018/2019 en 2019/2020 bekend zijn, te weten een seizoensgemiddelde van 2.209 respectievelijk 1.869. Op de website van Sovon is de datum waarop de gegevens over deze twee seizoenen zijn gepubliceerd, niet genoemd, waardoor niet is vast te stellen of in het bestreden besluit is uitgegaan van de gegevens die op dat moment het meest recent waren. De StAB wijst er daarbij op dat het behalen van de instandhoudingsdoelstelling van de kolgans in de seizoenen 2018/2019 en 2019/2020 nog verder uit beeld is geraakt.
De StAB ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de gegevens van Sovon. Zij wijst erop dat op de website van Sovon alleen cijfers worden toegevoegd die een uitgebreide volledigheidscontrole en validatieprocedure hebben doorlopen. Over de tellingen die eiseres heeft aangedragen merkt de StAB op dat daaruit niet concreet blijkt op welke locatie(s) en volgens welke methode de vogels zijn geteld zijn. Ook blijkt niet of die tellingen gevalideerd zijn conform de richtlijnen uit de “Handleiding Sovon watervogel- en slaapplaatstellingen 2012”. De StAB wijst er verder op dat opmerkingen van eiseres over
de landelijke staat van instandhouding geen rol spelen bij de beoordeling van de mogelijke gevolgen voor het Natura 2000-gebied. Voor de toetsing zijn de instandhoudings-doelstellingen in het aanwijzingsbesluit van belang, aldus de StAB.
4.3.4
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) mag een bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat is anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. [2]
4.3.5
De rechtbank is niet gebleken dat het eindverslag van de StAB onzorgvuldig tot stand is gekomen of andere gebreken bevat, waardoor het niet gevolgd zouden kunnen worden.
Verweerder en eiseres hebben gereageerd op het conceptverslag van de StAB. De StAB heeft in de bijlage bij het eindverslag gereageerd op deze reacties. Verweerder heeft een schriftelijke reactie ingediend op het eindverslag. Verder zijn verweerder, eiseres en de FBE op de zitting van 24 januari 2023 ingegaan op een aantal aspecten van het eindverslag.
De rechtbank ziet in wat partijen hebben aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de constateringen en de conclusies van de StAB. Daarom gaat de rechtbank af op de inhoud van het eindverslag.
4.3.6
De rechtbank zal in het midden laten of de telgegevens over de seizoenen 2018/2019 en 2019/2020 al bekend waren op het moment dat verweerder het bestreden besluit nam. Zoals de StAB heeft aangegeven, blijkt uit de telgegevens over deze beide seizoenen dat het behalen van de instandhoudingsdoelstelling voor de kolgans in De Wieden in deze seizoenen nog verder uit beeld is geraakt. Als deze gegevens ten onrechte niet zouden zijn meegenomen in het bestreden besluit, zou dit niet tot de conclusie kunnen leiden dat er in dit besluit ten onrechte vanuit is gegaan dat de instandhoudingsdoelstelling niet wordt gehaald. Verder stelt de rechtbank vast dat de door eiseres overgelegde telgegevens over het seizoen 2020/2021 ten tijde van het bestreden besluit nog niet bekend waren en dat deze gegevens daarom niet in de besluitvorming konden worden betrokken. Daarom kan de omstandigheid dat het aantal kolganzen dat in dit seizoen is geteld boven
de instandhoudingsdoelstelling ligt ook niet tot de conclusie leiden dat verweerder er in het bestreden ten onrechte van is uitgegaan dat deze doelstelling niet wordt gehaald.
4.3.7
De rechtbank stelt vast dat de instandhoudingsdoelstelling voor kolganzen in De Wieden in het aanwijsdocument van dit gebied is vastgesteld op een seizoensgemiddelde van 3.800 ganzen. Verder stelt de rechtbank vast dat de manier waarop dit seizoensgemiddelde moet worden vastgesteld (de telmethodiek) is voorgeschreven in dat aanwijsdocument. Uit het aanwijsdocument volgt dat het seizoensgemiddelde wordt berekend door het totaal aantal ganzen dat in de twaalf maanden van een bepaald seizoen is geteld te delen door twaalf. Verder wordt op grond van de voorgeschreven telmethodiek uitgegaan van het gemiddelde over meerdere (doorgaans vijf) opeenvolgende seizoenen. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat deze telmethodiek al wordt gebruikt vanaf het moment dat De Wieden is aangewezen als Natura 2000-gebied en dat door steeds dezelfde methodiek te gebruiken een idee kan worden gekregen van de trend. De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat verweerder terecht het seizoensgemiddelde heeft beschouwd, en dat hij bij het vaststellen van dit seizoensgemiddelde terecht is uitgegaan van deze telsystematiek.
4.3.8
De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder er in redelijkheid voor heeft kunnen kiezen om de berekening van het seizoensgemiddelde te baseren op telgegevens van Sovon. Daarbij neemt zij in aanmerking dat in het aanwijsdocument weliswaar niet expliciet is voorgeschreven dat de telgegevens van Sovon moeten worden gebruikt, maar dat uit dit document wel blijkt dat de keuze van de vogelsoorten waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen en de voor die soorten vastgestelde doelaantallen zijn ontleend aan telgegevens van Sovon. De rechtbank ziet – net als de StAB – geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de telgegevens van Sovon. De rechtbank ziet geen reden om eraan te twijfelen dat Sovon heeft geteld overeenkomstig de telmethodiek die is voorgeschreven in het aanwijsdocument. Eiseres heeft haar stelling dat Sovon slechts tweemaal per jaar telt, niet aannemelijk gemaakt. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder op de zitting heeft toegelicht dat het seizoensmaximum en het seizoensgemiddelde niet worden gebaseerd op dezelfde tellingen en dat er geen relatie bestaat tussen deze maxima.
Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder op de zitting heeft toegelicht
dat als Sovon op een bepaald moment onvoldoende tellers heeft om het gehele gebied te dekken, het totale aantal wordt berekend door middel van extrapolatie.
4.3.9
De rechtbank ziet, gelet op het voorgaande, geen reden om te oordelen dat verweerder had moeten uitgaan van de telgegevens van eiseres. Dit geldt te meer, omdat de StAB heeft vastgesteld dat niet duidelijk is volgens welke methode eiseres de ganzen heeft geteld en of die tellingen zijn gevalideerd. Daarbij is mede van belang dat de tellingen van eiseres worden verricht met het oog op de schadebestrijding, terwijl de tellingen van Sovon worden uitgevoerd in het kader van de doelstellingen voor het Natura 2000-gebied. De door eiseres genoemde motie geeft geen aanleiding voor een ander oordeel.
4.3.10
Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat verweerder voorschrift 21 niet in redelijkheid heeft kunnen stellen. Daarom slagen de beroepsgronden van eiseres niet.
4.3.11
De rechtbank merkt ten overvloede op dat de natuurvergunning bij uitspraken van heden is herroepen naar aanleiding van de beroepen van Stichting De Faunabescherming en Vogelbescherming Bescherming. Dit betekent dat deze natuurvergunning niet langer geldt.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. E. Hoekstra en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 8:47
1. De bestuursrechter kan een deskundige benoemen voor het instellen van een onderzoek. (…)
4 De bestuursrechter stelt een termijn binnen welke de deskundige aan hem een schriftelijk verslag van het onderzoek uitbrengt. (…).
Habitatrichtlijn
Artikel 6
2 De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3 Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Wet natuurbescherming (Wnb)
Artikel 2.7
2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3 Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8. (…).
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. (…)
3 Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. (…).
Artikel 5.3, eerste lid
Aan een vrijstelling, vergunning of ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.