Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/1537
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. C. van Deutekom),
en
het college van burgemeester en wethouders van Almelo, verweerder
(gemachtigde: D.A. Cohen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de invordering van twee verbeurde dwangsommen van elk € 2.000,-.
1.1.
Met de twee primaire besluiten van 29 november 2022 heeft verweerder besloten over te gaan tot invordering van de door eisers verbeurde dwangsommen. Dit betreft een door eiser [eiser 2] verbeurde dwangsom van € 2.000,- en een door eiser
[eiser 1] verbeurde dwangsom van eveneens € 2.000,-.
1.2.
Met het bestreden besluit van 6 juni 2023 op het bezwaar van beide eisers is verweerder bij de twee primaire besluiten gebleven.
1.3.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 28 mei 2024 op zitting behandeld.
Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, waargenomen door
mr. M.E. Horseling, en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
De feiten / planologische situatie
2. Eisers waren ten tijde van de primaire besluiten en het bestreden besluit gezamenlijk eigenaar van het pand op het perceel [adres] (hierna: het pand en het perceel). Het pand betreft een woning die door eisers wordt verhuurd.
2.1.
Het perceel is gelegen in gebied waarvoor het bestemmingsplan ‘Haghoek Rosarium Westeres’ geldt en het heeft daarin de bestemming “Wonen”. Tevens is het bestemmingsplan “Parapluherziening wonen” (hierna: het bestemmingsplan) van toepassing. De gronden waar wonen is toegestaan zijn bestemd voor het wonen in een woning.
2.2.
Op grond van artikel 1 van Pro het bestemmingsplan zijn de volgende definities van toepassing:
(1.6) Hoofdverblijf: een gebouw of een deel van een gebouw dat fungeert als de vaste verblijfplaats van die persoon, hetgeen blijkt uit de basisregistratie personen (brp);
(1.7) Huishouden: een persoon, of groep personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling;
(1.8) Kamerbewoning: wonen door één persoon in een geëxploiteerde woonruimte die bereikbaar is via een gezamenlijke hoofdingang van een gebouw en waarbij sprake is van gezamenlijk gebruik van één of meer gemeenschappelijke voorzieningen zoals sanitair, kook- en wasgelegenheid;
(1.10) Wonen: het woonachtig zijn in een hoofdverblijf;
(1.11) Woning: een complex van ruimten, dat door de indeling en inrichting uitsluitend bedoeld is voor de huisvesting van één huishouden. Kenmerkend voor een woning is de aanwezigheid van een eigen toegangsdeur/voordeur en alleen door het betreffende huishouden te gebruiken voorzieningen zoals kook- en wasgelegenheid en sanitair.
2.3.
Onder strijdig gebruik met het bestemmingsplan wordt op grond van artikel 3.3 van de planregels in ieder geval verstaan bewoning van een woning door meer dan één huishouden en het splitsen van een woning in meerdere woningen. Kamerbewoning is slechts toegestaan op bepaalde adressen. Kamerbewoning is op het perceel niet toegestaan.
2.4.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het (laten) gebruiken van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan verboden.
Eerdere /samenhangende besluitvorming
3. Tijdens een controle op 19 januari 2022 werd geconstateerd dat het pand door zes personen werd bewoond die samen geen gezamenlijk huishouden vormden.
3.1.
Verweerder heeft in verband hiermee bij afzonderlijke besluiten van 15 maart 2022 aan zowel eiser 1 als eiser 2 een last onder dwangsom (LOD) opgelegd. In de (identieke) LOD’s staat dat dat eisers de overtredingen van artikel 2.1., eerste lid, onder c van de Wabo op het perceel moeten (laten) beëindigen en dat deze niet opnieuw mogen plaatsvinden. Zij kunnen dat doen door het gebruik van het pand voor de huisvesting van meerdere personen, die samen geen gemeenschappelijke huishouding voeren en/of die daar niet hun hoofdverblijf hebben te (laten) beëindigen en beëindigd te houden.
Het pand mag enkel mag worden gebruikt voor de huisvesting van maximaal één huishouden dat daar zijn hoofdverblijf heeft hetgeen moet blijken uit de brp. De overtreding moet uiterlijk op 26 april 2022 zijn beëindigd en beëindigd gehouden worden. Als eisers de overtreding niet, niet tijdig, of niet volledig beëindigen of opnieuw laten plaatsvinden, verbeuren zij allebei een dwangsom van € 2.000,- per week of gedeelte van een week dat de overtreding na afloop van de begunstigingstermijn voortduurt met een maximum van
€ 10.000,-.
3.2.
Eisers hebben tegen de LOD’s geen bezwaar gemaakt, zodat deze in rechte onaantastbaar zijn geworden.
Voorliggende besluitvorming
4. Op 2 mei 2022 heeft verweerder in het pand opnieuw een controle laten uitvoeren. Tijdens deze controle heeft de toezichthouder geconstateerd dat in het pand drie personen woonden die met elkaar geen gezamenlijke huishouding voerden.
Verweerder heeft op grond van het controlerapport vastgesteld dat er op 2 mei 2022 in het pand ten minste twee huishoudens woonachtig waren terwijl twee bewoners niet op het adres stonden ingeschreven in de brp. Daarmee was, volgens verweerder, sprake van overtreding van de LOD’s.
4.1.
Met twee identieke brieven van 13 mei 2022 heeft verweerder aan eiser 1 en eiser 2 als de eigenaren van het pand meegedeeld dat op 2 mei 2022 van rechtswege een dwangsom van € 2.000,- is verbeurd. Verweerder heeft beide eisers verzocht om dit bedrag uiterlijk 13 juni 2022 te betalen.
4.2.
Verweerder heeft op verzoek van eisers de betalingstermijn verlengd tot 4 november 2022. Omdat betaling uitbleef heeft verweerder eisers met de primaire besluiten van 29 november 2022 laten weten dat wordt overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen.
4.3.
Eisers hebben een bezwaarschrift ingediend.
4.4.
Hierna heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
5. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht is overgegaan tot invordering bij eisers van de dwangsommen van € 2.000,-. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
5.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht tot invordering van de dwangsommen bij eisers is overgegaan. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder geheel of gedeeltelijk zou moeten afzien van invordering is geen sprake.
5.2.
Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
In dit geval heeft verweerder aan beide eisers met besluiten van 15 maart 2022 een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Is verweerder terecht overgegaan tot (volledige) invordering bij eisers van twee verbeurde dwangsommen van € 2.000,- ?
7. Eisers voeren aan dat sprake is van een uitzonderlijke situatie op grond waarvan verweerder van het (volledig) invorderen van de verbeurde dwangsommen moet afzien omdat sprake is van het uitzonderlijke geval dat evident geen sprake is van een overtreding en zij niet als overtreder kunnen worden aangemerkt.
Overtreding van de last
8. Eisers voeren daartoe aan dat de toezichthouder weliswaar op 2 mei 2022 heeft geconstateerd dat in het pand drie personen - een echtpaar en een neef - woonden, maar dat toen sprake was van één gezamenlijke huishouding. De bewoners waren familie van elkaar en zij leefden ook nauw samen. De neef betaalde weliswaar huur aan de vrouw maar daarmee is niet gezegd dat sprake is van twee huishoudens. De huur werd in de vorm van één huurbedrag overgemaakt. De bewoners deelden cruciale voorzieningen van de woning zoals de woonkamer, keuken en badkamer. Het feit dat alleen de vrouw in de brp stond ingeschreven maakt evenmin dat geen sprake was van een gezamenlijke huishouding; de feitelijke situatie is doorslaggevend. De man van het echtpaar stond niet ingeschreven in de brp vanwege zijn eigen bedrijf, waarmee hij in zowel Nederland als Polen werkzaam is. Van overtreding van de regels van het bestemmingsplan was geen sprake zodat aan de last werd voldaan.
8.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij op grond van de bevindingen van de controle van 2 mei 2022 terecht heeft geconcludeerd dat het pand in strijd met de planregels door meerdere huishoudens werd gebruikt en dat de opgelegde last werd overtreden.
Twee van de drie bewoners stonden niet in de brp ingeschreven. Eisers hebben daarmee niet voldaan aan de opgelegde lasten.
8.2.
De rechtbank overweegt als volgt.
8.2.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat de LOD’s van 15 maart 2022 onherroepelijk zijn. Deze hebben daarmee formele rechtskracht.
8.2.2.
Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is [1] .
8.2.3.
De rechtbank is van oordeel dat van een uitzonderlijk geval, in die zin dat evident geen overtreding is gepleegd, geen sprake is.
8.2.4.
Verweerder heeft aan het invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag gelegd [2] , in de vorm van een controlerapport van 2 mei 2022. De ter zake deskundige toezichthouder heeft die dag tijdens de controle in het pand drie personen heeft aangetroffen, een echtpaar en een neef. Zij verklaarden allen daar te wonen, maar geen gezamenlijke huishouding te vormen. De mannen verklaarden tegenover de toezichthouder collega’s van elkaar te zijn (zelfstandig stukadoors). De neef verklaarde dat hij huur betaalde aan de vrouw van het echtpaar. De neef heeft verder verklaard dat hij zijn eigen boodschappen deed en dat hij een eigen kamer had op de eerste verdieping. De beide mannen stonden niet in de brp ingeschreven.
8.2.5.
Volgens rechtspraak van de Afdeling maken de omstandigheden dat de bewoners gezamenlijk eten, de kosten van de woning delen en dat de kamers niet afsluitbaar zijn nog niet aannemelijk dat de bewoners een vaste groep vormen tussen wie een band bestaat die het enkel gezamenlijk bewonen van een bepaalde woonruimte te boven gaat en die de bedoeling heeft om bestendig en voor onbepaalde tijd een huishouden te vormen. Een duurzaam gemeenschappelijk huishouden is niet aan de orde indien bewoners slechts samenwonen om de kosten te delen, maar in materiële noch in immateriële aangelegenheden in betekenisvolle mate van elkaar afhankelijk zijn [3] .
De stelling van eisers dat in de Poolse cultuur de verhoudingen tussen familieleden (veel) nauwer zijn dan in Nederland, geeft onvoldoende grond om aan te nemen dat de neef en het echtpaar de bedoeling hadden om bestendig en voor onbepaalde tijd een huishouden te vormen. Verweerder op grond van de bevindingen van de toezichthouder mogen concluderen dat het pand op 2 mei 2022 door meerdere, in elk geval twee, huishoudens werd gebruikt voor bewoning terwijl twee bewoners niet op het adres stonden ingeschreven in de Brp. Daarmee werd aan de LOD’s niet voldaan.
8.3.
De beroepsgrond slaagt niet.
Overtreder(s)
9. Eisers voeren aan dat zo al, op 2 mei 2022, sprake was van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid en onder c, van de Wabo, zij niet als de ‘overtreder’ kunnen worden aangemerkt. Zij waren niet de directe, fysieke, overtreder van de LOD’s. Zij mogen daarom alleen als overtreder worden aangemerkt indien overtreding van de in de LOD’s neergelegde bepalingen aan hen kan worden toegerekend op grond van ‘functioneel daderschap’. Verweerder heeft niet deugdelijk gemotiveerd waarom daarvan sprake is.
Na oplegging van de LOD’s van 15 maart 2022 heeft eiser [eiser 2] de eerdere overeenkomst met het uitzend- en verhuurbedrijf [bedrijf], ingeschakeld voor de verhuur van het pand, beëindigd. Hierna heeft eiser [eiser 2], op 15 april 2022 met de neef, die op 2 mei 2022 in de woning aanwezig was, een huurovereenkomst gesloten. Daarin staat dat de woning niet in strijd met het bestemmingsplan mag worden gebruikt. Eisers voeren daarnaast aan dat zij er zelf niet over kunnen beschikken of een huurder zich in de brp inschrijft. Volgens eisers hadden zij het dus niet in hun macht om aan de LOD’s te voldoen.
9.1.
Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat eisers deze beroepsgrond in deze invorderingsprocedure niet met succes kunnen aanvoeren, omdat zij die eerder, tegen de lasten onder dwangsom hadden moeten aanvoeren. Volgens verweerder is daarnaast geen sprake van een uitzonderlijk geval en moeten eisers als overtreder worden aangemerkt. Verweerder wijst daarbij op rechtspraak van de Afdeling, waarin is overwogen dat, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, onder het ‘gebruiken van gronden’ als bedoeld in deze bepaling mede moet worden verstaan het ‘laten gebruiken van gronden’.
9.2.
De rechtbank verwijst in de eerste plaats naar haar overweging onder 8.2.2.
De rechtbank is verder van oordeel dat geen sprake is van een uitzonderlijk geval, in die zin dat eisers evident geen overtreder zijn. De rechtbank overweegt als volgt.
9.2.1.
Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
9.2.2.
Eisers zijn in de LOD’s van 15 maart 2022 als zijnde huiseigenaren van het pand aangemerkt als overtreder. In de aan hen opgelegde LOD’s staat dat eisers de in het pand geconstateerde overtredingen van artikel 2.1., eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, moeten beëindigen en beëindigd moeten houden. De LOD’s hebben formele rechtskracht.
9.2.3.
Ook op 2 mei 2022 waren eisers de eigenaren van het pand.
9.2.4.
Van een eigenaar van een pand mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het door hem verhuurde pand wordt gemaakt. Het is aan de eigenaar van een pand om aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat in het pand overtredingen werden begaan [4] .
9.2.5.
De Afdeling heeft in 2023 de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023 [5] , onderschreven die inhoudt, kortgezegd, dat zowel voor de bestuurlijke boete als voor herstelsancties moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. Die aansluiting geldt zowel voor natuurlijke personen als voor rechtspersonen. Voor zover het daarbij gaat om natuurlijke personen houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad in dat: ‘een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen ‘het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging’ [6] .
9.2.6.
De rechtbank is van oordeel dat eisers ook in het licht van dit toetsingskader, en gelet op de feitelijke omstandigheden zoals aangetroffen tijdens de controle van 2 mei 2022, als overtreders moeten worden aangemerkt.
Een woningeigenaar kan in de regel beschikken over de wijze van gebruik van zijn woning, ook als hij deze heeft verhuurd. Eisers hebben weliswaar de samenwerking met het [bedrijf] opgezegd en hebben vervolgens zélf een huurovereenkomst gesloten met een huurder. Het feit echter dat de huur niet door die huurder zelf werd overgemaakt maar door een ander, had reeds een aanwijzing kunnen en moeten zijn dat het pand opnieuw in gebruik was voor meerdere huishoudens. Eisers hebben niet die zorg betracht die in redelijkheid van hen kon worden gevergd, teneinde de herhaling van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en lastgevingen in de LOD’s te voorkomen.
9.3.
Van strijd met het motiveringsbeginsel is geen sprake.
9.4.
De beroepsgrond slaagt niet.
Cumulatie van dwangsommen.
10. Eisers voeren aan dat verweerder van volledige invordering zou moeten afzien vanwege bijzondere omstandigheden. Volgens eisers is sprake is van een onrechtmatige cumulatie van dwangsommen. Door aan beide eisers afzonderlijk een dwangsom op te leggen, gelden twee herstelsancties voor één overtreding.
10.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de verbeurde dwangsommen bij beide eisers kan invorderen nu beiden verantwoordelijk waren voor naleving van de aan ieder van hen opgelegde LOD. De kans op beëindiging van een overtreding wordt vergroot als aan de beide huiseigenaren een last wordt opgelegd. Van onrechtmatige invordering is geen sprake.
10.2.
De rechtbank overweegt als volgt.
10.2.1.
Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend belang te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
10.2.3.
Op grond van artikel 5:6 van Pro de Awb legt een bestuursorgaan geen herstelsanctie op zolang een andere, wegens dezelfde overtreding opgelegde, herstelsanctie van kracht is.
Daarvan is in dit geval geen sprake.
10.2.4.
Het was zowel aan eiser 1 als eiser 2, als huiseigenaren, om ervoor te zorgen dat geen sprake zou zijn van een herhaling van de eerder geconstateerde overtreding. Beide eisers hebben niet voldaan aan de opgelegde LOD’s. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van invordering bij beide eisers had moeten afzien. Van een onrechtmatige cumulatie van dwangsommen als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan de in te vorderen bedragen moeten worden verlaagd is geen sprake [7] .
10.3.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.M. van Westerlaak, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroepEen partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.