Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 24/3869 en ZWO 24/3870
uitspraak van de voorzieningenrechter op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker 1] en [verzoeker 2], uit [woonplaats 1], verzoekers,
(gemachtigde: mr. J.H.M. Berenschot),
en
het college van burgemeester en wethouders van Kampen, het college,
(gemachtigde: [gemachtigde]).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde belanghebbende] uit [woonplaats 2].
Inleiding
1. Verzoekers wonen sinds 37 jaar aan de [adres].
1.1.
Op 4 juli 2023 heeft de derde-partij het college verzocht handhavend op te treden, omdat verzoekers hun woning aan de [adres] (hierna: de woning) ten onrechte zouden gebruiken als particuliere woning. De derde-partij stelt dat de woning op grond van het geldende bestemmingsplan moet worden gebruikt als bedrijfswoning en dat verzoekers geen bedrijf voeren.
1.2.
In de brieven van 10 oktober 2023 heeft het college vervolgens aan verzoekers medegedeeld dat uit onderzoek inderdaad is gebleken dat zij in strijd met het geldende bestemmingsplan de woning gebruiken voor particuliere bewoning, en dat het college voornemens is handhavend op te treden met een last onder dwangsom.
1.3.
Op 6 december 2023 heeft het college besloten een last onder dwangsom op te leggen aan beide verzoekers. Daarbij is als last opgelegd dat verzoekers het gebruiken van de woning, anders dan ten behoeve van een bedrijfswoning als bedoeld in artikel 1.12 van het bestemmingsplan, dienen te staken en gestaakt dienen te houden. Indien verzoekers zich aan deze lastgeving niet (volledig) houden, verbeuren zij ieder een dwangsom van € 20.000,- ineens. Het college heeft de begunstigingstermijn daarbij voor beiden vastgesteld op 12 weken.
1.4.
Op 17 januari 2024 hebben verzoekers bezwaar gemaakt en verzocht de begunstigingstermijn te verlengen. Met het besluit van 31 januari 2024 heeft het college de begunstigingstermijn voor beiden verlengd tot zes weken na dagtekening van de te nemen beslissingen op de bezwaarschriften.
1.5.
In twee afzonderlijke besluiten van 2 oktober 2024 (hierna: de bestreden besluiten) heeft het college de bezwaren van verzoekers tegen de besluiten van 6 december 2023 ongegrond verklaard en is het college bij deze besluiten gebleven.
1.6.
Verzoekers hebben op 6 november 2024 beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten en de voorzieningenrechter verzocht tot het treffen van een voorlopige voorziening.
1.7.
De voorzieningenrechter heeft gelet op alle belangen aanleiding gezien tot het treffen van de ordemaatregel, inhoudende dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot is beslist op de verzoeken om voorlopige voorziening.
1.8.
Op 29 oktober 2024 en 15 november 2024 hebben verzoekers – onder protest – een aanvraag tot het verlenen van een persoonsgebonden omgevingsvergunning ingediend.
1.9.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 21 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekers, bijgestaan door hun zoon [naam], de gemachtigde van verzoekers en de gemachtigde van het college. De derde-partij heeft zich voor de zitting afgemeld.
Overwegingen
Ook uitspraak op het beroep (kortsluiten)
2. De voorzieningenrechter kan in de voorlopige voorzieningenprocedure naast de beslissing op het verzoek om een voorlopige voorziening direct een uitspraak doen op het ingestelde beroep. Dit wordt “kortsluiten” genoemd. De mogelijkheid tot kortsluiten bestaat, als nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak in beroep. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat in dit geval van die situatie sprake is. De voorzieningenrechter doet daarom niet alleen uitspraak op de verzoeken om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Is de Omgevingswet van toepassing?
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 4 juli 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Is sprake van strijd met het (huidige) bestemmingsplan?
4. Verzoekers wonen op het perceel [adres] (hierna: het perceel). Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Spoorlanden en Zendijk’ (hierna: het bestemmingsplan). Op grond van dit bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming ‘bedrijventerrein’. Op grond van artikel 4.1, onder i, van de planregels zijn de voor ‘bedrijventerrein’ aangewezen gronden mede bestemd voor bedrijfswoningen, uitsluitend voor zover vermeld in bijlage 3 behorende bij de planregels. In bijlage 3 is de [adres] als bedrijfswoning vermeld.
4.1.
In artikel 1.12 van de planregels wordt een bedrijfswoning gedefinieerd als: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is.
5. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het gebruik van de woning op het perceel voor particuliere bewoning in strijd is met de bestemming die het perceel op grond van het bestemmingsplan heeft. Daarnaast is de voorzieningenrechter van oordeel dat geen sprake is van een bedrijfswoning. Verzoekers hebben geen bedrijf en hebben dit op deze locatie ook nooit gehad. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
6. Partijen verschillen echter van mening over het antwoord op de vraag of het gebruik van de woning als particuliere woning valt onder het overgangsrecht zoals bepaald in artikel 20.2. van het bestemmingsplan. Als dit gebruik onder het overgangsrecht valt, is geen sprake van een overtreding en is het college dus niet bevoegd om daar handhavend tegen op te treden.
Het overgangsrecht
7. Artikel 20, lid 20.2, van het bestemmingsplan luidt als volgt:
20.2
Gebruik
Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet, behoudens voor zover uit de richtlijnen 79/409/EEG en 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand onderscheidenlijk van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, beperkingen voortvloeien ten aanzien van ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan bestaand gebruik.
Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het sublid a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind;
Indien het gebruik, bedoeld in sublid a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten;
Geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
7.1.
De voorzieningenrechter constateert dat artikel 20, lid 20.2, sublid d, van de planregels niet adequaat is overgenomen van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro). De voorzieningenrechter is van oordeel dat dit - mede gelet op de plantoelichting - moet worden aangemerkt als een evidente verschrijving. Dit is tussen partijen ook niet (langer) in geschil. Artikel 20, lid 20.2, sublid d, van de planregels moet daarom, overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.2.2, aanhef en onder 4, van het Bro, worden gelezen als:
“Sublid a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.”
8. Bij de gedingstukken is verder overgelegd (voor zover relevant):
het Uitbreidingsplan IJsselmuiden van 14 juli 1943 (hierna: het uitbreidingsplan van 1943);
de Partiële herziening Plan in Onderdelen IJsselmuiden van 23 juni 1961;
de Bouwverordening IJsselmuiden 1968 (hierna: de Bouwverordening 1968), vastgesteld op 11 juli 1968;
het besluit tot vaststelling van de Bouwverordening der gemeente IJsselmuiden 1992 (hierna: de Bouwverordening 1992) van 7 september 1992.
9. Het college stelt zich op het standpunt dat in dit geval sprake is van een situatie zoals bedoeld onder artikel 20.2, sublid d, van de planregels, omdat het gebruik van de bedrijfswoning voor particuliere bewoning al in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan. Daarbij dient als “voorheen geldende bestemmingsplan” het laatst bestaande bestemmingsplan te worden aangewezen. In dit geval is dat het uitbreidingsplan van 1943. Of in dit plan een gebruiksverbod was opgenomen, zoals bijvoorbeeld het verbod uit artikel 352, eerste lid, van de Bouwverordening 1968, is niet relevant voor de vraag of “het gebruik in strijd was met” het voorheen geldende bestemmingsplan. Het gaat volgens het college enkel om de vraag of het gebruik paste in de gegeven bestemming. Daarvan is in dit geval geen sprake. Het college verwijst ter onderbouwing naar de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 november 2023 [1] , de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 27 oktober 2010 [2] en de uitspraken van de Afdeling [3] van 10 maart 2010 [4] en 8 juli 2020 [5] . Verzoekers kunnen dan ook geen geslaagd beroep doen op het overgangsrecht.
10. Verzoekers betwisten dit. Zij volgen het college niet in zijn standpunt dat voor “het voorheen geldende bestemmingsplan” in dit geval moet worden gekeken naar het laatst bestaande bestemmingsplan. Zij wijzen erop dat er in de periode tussen 1 juli 2013 en 14 november 2013 (korte tijd) geen planologisch regime heeft gegolden. In die periode was het gebruik van de bedrijfswoning voor particuliere bewoning dus niet in strijd met een planologische regeling. Daarom valt dit volgens verzoekers onder het overgangsrecht. Daarnaast wijzen zij erop dat het algemeen gebruiksverbod uit artikel 352, eerste lid, van de Bouwverordening 1968 op 1 oktober 1992 door de raad van de voormalige gemeente IJsselmuiden is ingetrokken. Verzoekers stellen zich onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 27 november 2013 [6] op het standpunt dat met het intrekken daarvan ook het algemeen gebruiksverbod, dat voorheen was opgenomen in artikel 352, eerste lid, van die verordening, is komen te vervallen. Volgens verzoekers was het gebruik vanaf dat moment niet langer in strijd met het toen geldende uitbreidingsplan van 1943. Ook om die reden valt dit gebruik onder het overgangsrecht.
11. Het geschil spitst zich daarmee toe op de vragen wat moet worden verstaan onder “het voorheen geldende bestemmingsplan” en wanneer sprake is van “gebruik in strijd met” dit bestemmingsplan.
“Het voorheen geldende bestemmingsplan”
12. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moet het uitbreidingsplan van 1943 worden aangemerkt als “het voorheen geldende bestemmingsplan”.
12.1.
Het standpunt van verzoekers dat van een dergelijk voorheen geldend bestemmingsplan in dit geval geen sprake is omdat er een korte periode geen geldend bestemmingsplan was dat op het perceel betrekking had, volgt de voorzieningenrechter niet. Het ligt het meest in de rede het begrip “voorheen” zo te lezen dat moet worden gekeken naar het meest recente bestemmingsplan voorafgaand aan het huidige bestemmingsplan. Bovendien was het gebruik als particuliere woning ook al gestart onder dat bestemmingsplan, waaruit logischerwijze voortvloeit dat eventuele strijdigheid met dat plan bepalend is. Wel zou de situatie kunnen optreden dat een met het nieuwe plan strijdige gebruik is gestart in de korte periode dat er geen bestemmingsplan was. Daarvan is in dit geval geen sprake, maar ook in die situatie ligt het in de rede niet de conclusie te trekken dat het dan gestarte gebruik onder het overgangsrecht van het nieuwe plan valt.
12.2.
Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt. Daarom wordt deze beroepsgrond uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen.
“Gebruik in strijd met” het voorheen geldende bestemmingsplan
13. In artikel 352, eerste lid, van de Bouwverordening 1968 is een algemeen gebruiksverbod opgenomen. Dit is als volgt geformuleerd:
“Zolang bij een bestemmingsplan, tot stand gekomen als uitbreidingsplan of als voorschriften ex artikel 43 van Pro de Woningwet 1901, hetzij vóór, hetzij na inwerkingtreding van de Wet op de Ruimtelijke Ordening geen voorschriften zijn gegeven omtrent het gebruik van de in die plannen of voorschriften begrepen bouwwerken, open erven of terreinen en geen aanpassing aan de Wet op de Ruimtelijke Ordening heeft plaats gevonden, is het verboden die bouwwerken, open erven of terreinen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de uit het plan of die voorschriften voortvloeiende bestemming, nadat de bij het bestemmingsplan aangegeven bestemming is verwezenlijkt.”
13.1
In het besluit tot vaststelling van de Bouwverordening 1992 is de Bouwverordening 1968 ingetrokken per 1 oktober 1992.
13.2, De voorzieningenrechter constateert allereerst – evenals verzoekers – dat bij de door het college overgelegde stukken betreffende het uitbreidingsplan van 1943 geen plankaart zit. Het is daarmee voor de voorzieningenrechter niet mogelijk te verifiëren welke bestemming het perceel op grond van dat plan had en of het gebruik van de woning voor particuliere bewoning daarmee in strijd was.
13.3.
De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat de omstandigheid dat een bepaald gebruik niet past in de bestemming er nog niet toe leidt dat dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Daarvan is pas sprake als het gebruik in strijd is met de gebruiksregels van dat plan. Daarom is het van belang of het bestemmingsplan een gebruiksverbod bevat. De voorzieningenrechter vindt hiervoor steun in de rechtspraak van de Afdeling. [7] De door het college genoemde uitspraken geven de voorzieningenrechter geen aanleiding voor een ander oordeel.
13.4.
Voor zover het college er op heeft gewezen dat het aan verzoekers is om aan te tonen dat het huidige gebruik toegestaan was onder het uitbreidingsplan van 1943 overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat op degene die een beroep doet op het overgangsrecht in beginsel de plicht rust om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Dit houdt in dat diegene de relevante feitelijke situatie voorafgaand aan de peildatum aannemelijk moet maken. [8] Tussen partijen is niet in geschil dat verzoekers de feitelijke situatie voorafgaand aan het in werking treden van het huidige bestemmingsplan aannemelijk hebben gemaakt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het aan het college om inzichtelijk te maken wat de relevante planologische situatie was op grond van “het voorheen geldende bestemmingsplan”. Het college zal de stukken moeten aanleveren die daarvoor relevant zijn.
13.5.
De voorzieningenrechter concludeert op basis van wat hiervoor is overwogen dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht en beoordeeld wat de consequentie is van het intrekken van het gebruiksverbod. Het is daarmee – voor zover uit de plankaart volgt dat particulier bewonen niet was toegestaan – niet duidelijk of het gebruik van de bedrijfswoning voor particuliere bewoning in strijd was met het uitbreidingsplan van 1943.
13.6.
De voorzieningenrechter komt daarmee tot het oordeel dat het college de bestreden besluiten onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd of sprake was van een overtreding en of het dus bevoegd was tegen het gebruik handhavend op te treden.
13.7.
Hieruit volgt dat deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De voorzieningenrechter vernietigt daarom de bestreden besluiten van 2 oktober 2024. De voorzieningenrechter ziet geen reden om de rechtsgevolgen in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de voorzieningenrechter niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of andere besluiten (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de voorzieningenrechter geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
15. De voorzieningenrechter bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college nieuwe besluiten moet nemen op de bezwaren van verzoekers tegen de besluiten van 6 december 2023 met inachtneming van deze uitspraak.
16. De voorzieningenrechter wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
17. Omdat het beroep gegrond is en het college wordt opgedragen om nieuwe besluiten te nemen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om in afwachting van die nieuwe besluiten een voorlopige voorziening te treffen met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb. Deze voorlopige voorziening houdt in dat de begunstigingstermijn van de besluiten van 6 december 2023 wordt verlengd tot zes weken nadat het college opnieuw op de bezwaren heeft beslist.
18. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan verzoekers vergoeden dat zij zowel voor het verzoek om voorlopige voorziening als voor het beroep hebben voldaan. Ook krijgen verzoekers een vergoeding van hun proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen verzoekers een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 875,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 2 oktober 2024;
- draagt het college op om nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van verzoekers tegen de besluiten van 6 december 2023 met inachtneming van deze uitspraak;
- wijst het verzoek van 6 november 2024 af;
- bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn van de besluiten van 6 december 2023 wordt verlengd tot zes weken nadat het college opnieuw op de bezwaren heeft beslist;
- bepaalt dat het college tweemaal het griffierecht van € 187,- (in totaal € 374,-) aan verzoekers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan verzoekers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.C. Smitstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op:
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.