ECLI:NL:RBOVE:2024:843

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: ZWO 23/71

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

Stichting Stop Afvalwater Twente, uit Vasse (de Stichting), eiseres

(gemachtigden: F. Mensink en L. Goldsteen),

de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat(de staatssecretaris), verweerder

(gemachtigden: mr. E. van Kerkhoven en J.P. Rovers).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V.uit Assen (de NAM) (gemachtigden: ing. J.J.C. Ardesch en mr. L. Ensing).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank in de eerste plaats het beroep van de Stichting tegen de niet-ontvankelijkverklaring van haar bezwaar tegen een omgevingsvergunning voor het realiseren en gebruiken van een installatie die het tolueengehalte in afvalwater dat vrijkomt bij de oliewinning in Schoonebeek reduceert (de zuiveringsinstallatie).

1.1.

De staatssecretaris heeft deze omgevingsvergunning verleend aan de NAM met een besluit van 31 augustus 2022. Aan deze vergunning is een geldigheidstermijn verbonden tot en met 31 december 2022. Met een besluit van 6 december 2022 (het bestreden besluit I) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 31 augustus 2022 primair niet-ontvankelijk en subsidiair ongegrond verklaard en is hij bij dat besluit gebleven. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I. De staatssecretaris heeft op dit beroep gereageerd met een verweerschrift.

2. Daarnaast beoordeelt de rechtbank in deze uitspraak het beroep van de Stichting tegen het besluit van de staatssecretaris van 4 oktober 2023 (het bestreden besluit II) om opnieuw een omgevingsvergunning te verlenen voor de zuiveringsinstallatie, ditmaal met een geldigheidstermijn tot en met 31 december 2023. De Stichting heeft bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit II. De staatssecretaris heeft het bezwaarschrift doorgezonden aan de rechtbank ter behandeling als beroepschrift. De staatssecretaris heeft op de door de Stichting tegen dit besluit ingediende gronden gereageerd met een tweede verweerschrift.

3. De rechtbank heeft het beroep op 14 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, de gemachtigden van de staatssecretaris en de gemachtigden van de NAM.

4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De aanvragen om een omgevingsvergunning zijn ingediend op 6 april 2022 en 15 december 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Beoordeling door de rechtbank

Samenvatting

5. De rechtbank beoordeelt in de eerste plaats of de Stichting nog procesbelang heeft bij een beoordeling van het bestreden besluit I.

5.1.

De rechtbank is van oordeel dat de Stichting geen procesbelang heeft bij de beoordeling van dit besluit, omdat deze omgevingsvergunning inmiddels is uitgewerkt en een nieuwe omgevingsvergunning is verleend. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

6. In de tweede plaats beoordeelt de rechtbank of sprake is van een beroep van de Stichting tegen het bestreden besluit II en, zo ja, of dit beroep ontvankelijk is. Alleen als beide vragen bevestigend worden beantwoord, komt de rechtbank toe aan een beoordeling van de vraag of de staatssecretaris opnieuw omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor de zuiveringsinstallatie, ditmaal voor de periode tot en met 31 december 2023.

6.1.

De rechtbank stelt vast dat de Stichting rechtstreeks beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit II en zij is van oordeel dat dit beroep niet-ontvankelijk is, omdat de Stichting niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij dat besluit. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

7. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Feiten en omstandigheden

8. De rechtbank gaat bij de beoordeling van dit beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.

8.1.

De NAM exploiteert aan de Beekweg 33 in Schoonebeek (de projectlocatie) een warmtekrachtcentrale en een oliebehandelingsinstallatie (WKC/OBI). Deze WKC/OBI produceert aardolie. Bij deze productie komt afvalwater (ook wel productiewater genoemd) mee naar boven. Dit afvalwater wordt in de inrichting van de aardolie afgescheiden en wordt middels een pijpleiding afgevoerd naar Twente, waar het in leeggeproduceerde gasvelden wordt geïnjecteerd. Dit proces ligt sinds enige tijd stil.

8.2.

Op 3 februari 2009 heeft de staatssecretaris aan de NAM een revisievergunning verleend voor deze WKC/OBI. Met een besluit van 4 augustus 2010 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel op grond van de Wet milieubeheer aan de NAM een vergunning verleend voor deze afvalwaterinjectie in voormalige gasvelden. Op grond van voorschrift 4.1.1 van deze vergunning mag de maximale concentratie van de stoffen als vermeld in Tabel 3 van paragraaf 3.1.3 van de aanvraag niet worden overschreden. Eén van deze stoffen is tolueen.

8.3.

Het Staatstoezicht op de Mijnen (het SodM) heeft geconstateerd dat het maximumgehalte van tolueen in het afvalwater wordt overschreden. Daarom heeft het SodM de staatssecretaris opgedragen correctieve maatregelen te nemen. Daarop heeft de NAM op 6 april 2022 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het toevoegen van een scheidingsstap aan de WKC/OBI. Deze scheidingsstap bestaat uit een zuiveringsinstallatie die het tolueengehalte in een deel van het injectiewater door middel van voorfilters en actief koolfilters reduceert, voordat het vanaf de WKC/OBI wordt getransporteerd naar de waterinjectielocaties in Twente. De zuiveringsinstallatie is een mobiele installatie die bestaat uit losse onderdelen.

8.4.

Met het besluit van 31 augustus 2022 heeft de staatssecretaris de aangevraagde omgevingsvergunning aan de NAM verleend. Hij heeft aan deze vergunning een geldigheidstermijn verbonden tot en met 31 december 2022. In het bestreden besluit I heeft de staatssecretaris het bezwaar van de Stichting tegen het besluit van 31 augustus 2022 primair niet-ontvankelijk verklaard. Subsidiair heeft de staatssecretaris het bezwaar ongegrond verklaard. De staatssecretaris heeft de omgevingsvergunning in stand gelaten.

8.5.

Op 15 december 2022 heeft de NAM de staatssecretaris verzocht om de geldigheid van de op 31 augustus 2022 verleende omgevingsvergunning te verlengen tot en met 31 december 2023. De staatssecretaris heeft dit verzoek opgevat als een aanvraag voor een nieuwe omgevingsvergunning voor het reeds vergunde project, maar dan voor de periode tot en met 31 december 2023. Met het bestreden besluit II heeft de staatssecretaris deze aangevraagde omgevingsvergunning verleend.

8.6.

De NAM heeft de zuiveringsinstallatie in 2022 geplaatst op de projectlocatie. Enige tijd later heeft de NAM de installatie weer weggehaald vanwege de daaraan verbonden kosten en het feit dat de oliewinning al geruime tijd stillag. De NAM richt zich momenteel op het injecteren van het afvalwater in de bodem van Drenthe. Daarvoor zijn vergunningen aangevraagd. Als deze vergunningen worden verleend, wordt mogelijk geen afvalwater meer geïnjecteerd in de bodem van Twente. De NAM kan dit echter nog niet uitsluiten. Daarom heeft de NAM een nieuwe omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren en gebruiken van de zuiveringsinstallatie voor de periode vanaf 1 januari 2024.

Heeft de Stichting nog procesbelang bij de beoordeling van bestreden besluit I?

9. De rechtbank is van oordeel dat de Stichting geen procesbelang meer heeft bij een beoordeling van het bestreden besluit I. Daarom zal de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk verklaren.

9.1.

De bestuursrechter is alleen dan tot het beoordelen van rechtsvragen geroepen als dit van betekenis is voor het geschil over een besluit van een bestuursorgaan. Daarbij geldt dat het doel dat de indiener voor ogen staat met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis moet zijn. Indien de aan de orde zijnde vergunning niet meer geldig is, zoals in deze zaak, kan er toch een belang bij een inhoudelijk oordeel van het ingestelde rechtsmiddel bestaan. Dat oordeel kan dan worden betrokken bij toekomstige besluiten. Ook kan belang bij het rechtsmiddel worden aangenomen, indien wordt gesteld dat ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming schade is geleden die voor vergoeding in aanmerking zou kunnen komen en dit tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt.

9.2.

Het bestreden besluit I gaat over de omgevingsvergunning die is verleend bij het besluit van 31 augustus 2022. De geldigheidstermijn van deze omgevingsvergunning liep tot en met 31 december 2022. Hieruit volgt dat deze omgevingsvergunning inmiddels is uitgewerkt. De Stichting heeft niet gesteld dat zij schade heeft geleden door het bestreden besluit I en dat is ook overigens niet aannemelijk geworden. Het heeft daarom geen zin meer om deze vergunning te vernietigen. Ook is inmiddels een nieuwe omgevingsvergunning verleend. In het geval dat wordt geoordeeld dat de Stichting kan worden aangemerkt als belanghebbende bij de omgevingsvergunning voor de zuiveringsinstallatie, kunnen haar inhoudelijke beroepsgronden ook worden beoordeeld in het kader van de procedure tegen die nieuwe vergunning. Daarom heeft de Stichting geen belang meer bij een beoordeling van haar gronden tegen het bestreden besluit I en het besluit van 31 augustus 2022.

Is sprake van een beroep tegen het bestreden besluit II?

10. De rechtbank is met de staatssecretaris van oordeel dat het bestreden besluit II niet kan worden aangemerkt als een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit I in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Naar het oordeel van de rechtbank is bij het bestreden besluit II een nieuwe omgevingsvergunning verleend. Daarom heeft het beroep van de Stichting tegen het bestreden besluit I niet van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit II.

11. Op de zitting van 14 december 2023 heeft de Stichting verklaard bij voorkeur rechtstreeks beroep te willen instellen bij de bestuursrechter tegen het bestreden besluit II. De rechtbank merkt dit aan als een verzoek aan de staatssecretaris om in te stemmen met rechtstreeks beroep. De staatssecretaris heeft verklaard dat hij instemt met rechtstreeks beroep. De NAM heeft verklaard dat zij geen bezwaar heeft tegen rechtstreeks beroep.

11.1.

De rechtbank is van oordeel dat de zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep. De omgevingsvergunning die is verleend in het bestreden besluit II is – met uitzondering van de geldigheidstermijn – gelijk aan de omgevingsvergunning die is verleend in het besluit van 31 augustus 2022. De relevante feiten en omstandigheden en de standpunten van partijen over de nieuwe omgevingsvergunning zijn duidelijk en bovendien uitputtend uitgewisseld. Tegen het besluit zijn geen andere bezwaarschriften ingediend. Het is weinig zinvol om eerst nog een bezwaarprocedure te laten plaatsvinden. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om te oordelen dat de staatssecretaris ten onrechte heeft ingestemd met rechtsreeks beroep. Daarom zal zij het rechtstreeks beroep tegen het bestreden besluit II behandelen.

Is de Stichting belanghebbende bij de omgevingsvergunning voor de zuiveringsinstallatie?

12. De staatssecretaris heeft zich primair op het standpunt gesteld dat de Stichting geen belanghebbende is bij de omgevingsvergunning voor de zuiveringsinstallatie, omdat het belang van de Stichting niet rechtstreeks is betrokken bij deze vergunning.

12.1.

De Stichting is van mening dat zij wel belanghebbende is bij de omgevingsvergunning. Zij voert aan dat uit haar statuten volgt dat zij in het leven is geroepen om “met alle middelen en op alle legale wijzen” vervuiling door injectie van afvalwater in de Twentse bodem te voorkomen of te beëindigen. Zij wijst erop dat het vervuilde afvalwater dat in Twente in lege gasvelden wordt geïnjecteerd c.q. in de toekomst (mogelijk) opnieuw zal worden geïnjecteerd afkomstig is uit de WKC/OBI in Schoonebeek. Daarom raakt alles wat er in deze installatie gebeurt ten aanzien van de werking daarvan (inclusief vergunningen) en de daarmee gepaard gaande kwaliteit van afvalwaterzuivering haar belangen. Daarbij is niet van belang dat de installatie niet in Twente ligt. De Stichting is van mening dat de verwerking van het afvalwater, inclusief de manier waarop de NAM met tolueen omgaat, direct effect heeft op de afvalwaterinjectie in Twente. Als de vergunning voor de zuiveringsinstallatie niet in stand kan blijven, mag deze installatie niet functioneren. In dat geval gaat er volgens de Stichting geen afvalwater naar Twente en wordt er dus ook geen afvalwater geïnjecteerd in de Twentse bodem.

12.2.

De rechtbank is van oordeel dat de Stichting geen belanghebbende is bij de omgevingsvergunning voor de zuiveringsinstallatie. Daarom is het beroep van de Stichting tegen het bestreden besluit II niet-ontvankelijk. De rechtbank zal dit hierna toelichten.

12.2.1.

Alleen belanghebbenden kunnen beroep instellen tegen een besluit. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Voor rechtspersonen geldt dat als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Dit volgt uit artikel 1:2, eerste en derde lid, en artikel 8:1 van Pro de Awb.

12.2.2.

Voor de vraag of de Stichting belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of zij krachtens haar statutaire doelstelling en blijkens haar feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. De wetgever heeft deze eis gesteld om te voorkomen dat eenieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en beroep zou kunnen instellen. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.^[1]

12.2.3.

In het kader van de vraag of iemand belanghebbende is, geldt geen relativiteitsvereiste. Een feitelijk betrokken belang is voldoende. Het is dus niet zo dat het belang door het recht beschermd moet worden of deel moet uitmaken van de belangen die moeten worden meegewogen bij de besluitvorming.^[2]

12.2.4.

Uit de statuten volgt dat het belang van de Stichting is gelegen in het voorkomen of beëindigen van aantasting van het Twentse milieu in het algemeen en van de injectie van afvalwater in de Twentse bodem in het bijzonder. De omgevingsvergunning ziet alleen op het realiseren en gebruiken van de zuiveringsinstallatie in Schoonebeek. Op de zitting hebben de gemachtigden van de Stichting verklaard dat het voor de Stichting niet uitmaakt of er meer of minder tolueen in het afvalwater zit. De Stichting verzet zich dan ook niet zozeer tegen de zuivering van het afvalwater door de zuiveringsinstallatie op zichzelf, maar tegen de injectie van dat afvalwater in de Twentse bodem. De omgevingsvergunning geeft geen toestemming voor deze injectie. Die toestemming is eerder al verleend bij besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 4 augustus 2010. Nu de gevreesde afvalwaterinjecties niet het gevolg zijn van de onderhavige omgevingsvergunning, maar van voormeld besluit van het college van gedeputeerde staten, staat het belang van de Stichting in een zodanig ver verwijderd verband met de verlening van de omgevingsvergunning dat hier geen sprake is van een rechtstreeks belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.^[3]Daarom is de Stichting geen belanghebbende bij de omgevingsvergunning voor de zuiveringsinstallatie.

Conclusie en gevolgen

13. Het beroep van de Stichting tegen het bestreden besluit I is niet-ontvankelijk, omdat de Stichting geen procesbelang heeft bij de beoordeling van dit besluit. Het rechtstreeks beroep van de Stichting tegen het bestreden besluit II is niet-ontvankelijk, omdat de Stichting geen belanghebbende is bij de in dit besluit verleende omgevingsvergunning. Dit betekent dat de rechtbank de beroepen van de Stichting tegen de bestreden besluiten I en II niet inhoudelijk beoordeelt. De Stichting krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;

- verklaart het rechtstreeks beroep tegen het bestreden besluit II niet-ontvankelijk.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

artikel 1:2

1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

[…]

3 Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

artikel 6:19

1 Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

[…].

artikel 7:1a

1. In het bezwaarschrift kan de indiener het bestuursorgaan verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, zulks in afwijking van artikel 7:1.

2 Het bestuursorgaan wijst het verzoek in ieder geval af, indien tegen het besluit een ander bezwaarschrift is ingediend waarin eenzelfde verzoek ontbreekt, tenzij dat andere bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk is.

3 Het bestuursorgaan kan instemmen met het verzoek indien de zaak daarvoor geschikt is.