Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/2817
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
dr. ir. [eiser] h.o.d.n. [bedrijf], uit [woonplaats], eiser
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigden: [gemachtigde 1], [gemachtigde 2] en [gemachtigde 3]).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de beslissing van de minister het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk te verklaren. Eiser is het daar niet mee eens en voert een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de beslissing van de minister.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Voor zover het gaat om de verzoeken tot vaststelling van een bestuurlijke dwangsom en veroordeling van de minister in de proceskosten in de zaak met zaaknummer ZWO 23/673 verklaart de rechtbank zich onbevoegd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser heeft in zijn verzoek van 19 augustus 2022 aan de minister gevraagd om te zorgen voor een volledige uitvoering van het Verdrag biologische wapens [1] (Verdrag) door te verbieden en te verhinderen dat biologische agentia kunnen worden ontwikkeld en geproduceerd in de massale dierhouderijen.
2.1.
De minister heeft in zijn reactie van 17 november 2022 op dit verzoek gesteld dat - voor zover het Verdrag van toepassing is op de veehouderij - de Uitvoeringswet verdrag biologische wapens (Uitvoeringswet) een volledige implementatie van het Verdrag is.
2.2.
Eiser heeft de minister op 20 november 2022 in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek.
2.3.
Eiser heeft op 8 december 2022 beroep ingesteld bij de rechtbank, omdat de minister niet op tijd op zijn verzoek heeft beslist.
2.4.
De rechtbank heeft in haar uitspraak van 13 februari 2023 eisers beroep gegrond verklaard en de minister opgedragen om binnen twee weken na verzending van de uitspraak alsnog een besluit te nemen op het verzoek van eiser. [2]
2.5.
De minister heeft eisers verzoek met het besluit van 24 februari 2023 afgewezen, omdat er geen redenen zijn de Uitvoeringswet te wijzigen en daarin extra verboden op te nemen.
2.6.
Eiser heeft tegen dit besluit op 26 februari 2023 beroep ingesteld bij de rechtbank.
2.7.
De rechtbank heeft in haar uitspraak van 9 januari 2024 het beroepschrift aan de minister doorgezonden en de minister opdracht gegeven dit beroepschrift als een bezwaarschrift te behandelen. [3]
2.8.
De minister heeft met het bestreden besluit van 30 april 2024 het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
2.9.
Eiser heeft hiertegen op 9 juni 2024 beroep ingesteld bij de rechtbank. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.10.
De rechtbank heeft het beroep op 10 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank moet de vraag beantwoorden of de minister het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
4. De minister stelt zich op het standpunt dat het inleidende verzoek van eiser geen aanvraag is, omdat de inhoud en aard van het verzoek niet zien op het nemen van een besluit. Verder stelt de minister zich op het standpunt dat het resultaat dat eiser met zijn verzoek beoogt een vaststelling of wijziging van een algemeen verbindend voorschrift is en dat daartegen geen bezwaar en beroep open staat.
5. Op zitting heeft eiser verklaard dat zijn verzoek aan de minister zo moet worden uitgelegd dat er volgens eiser drie mogelijkheden zijn voor de minister om aan het Verdrag te voldoen. De eerste mogelijkheid is een wijziging van de Uitvoeringswet. Daarnaast kan de minister op grond van artikel 2 van Pro de Uitvoeringswet verboden uitvaardigen en beleid vaststellen. Eiser betwist niet langer dat dit verzoeken zijn om een algemeen verbindend voorschrift te wijzigen of vast te stellen en dat daartegen - en ook tegen een beleidsregel - geen bezwaar en beroep open staat. [4] Eiser is het dus met de minister eens dat zijn bezwaar op deze twee onderdelen niet-ontvankelijk is. De rechtbank geeft hierover daarom geen oordeel meer.
5.1.
Het gaat eiser in deze procedure, volgens zijn toelichting op zitting, om de derde mogelijkheid die volgens hem bestaat: de minister moet in concrete gevallen concrete overtredingen verhinderen en verbieden overeenkomstig het Verdrag, door controles en regulering van de typische risicogevallen. Eiser heeft verklaard dat hij hiermee doelt op handhaving van bestaande (internationale) wet- en regelgeving. De minister moet deze wet- en regelgeving toepassen ten aanzien van dierhouderijen om ziektes als Q-koorts en vogelgriep en de MRSA bacterie te voorkomen.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat eiser deze mogelijkheid in zijn inleidende verzoek niet heeft genoemd, en dat eiser in beroep heeft toegelicht dat het bezwaarschrift ook als een handhavingsverzoek had moeten worden opgevat. De minister hoefde het bezwaarschrift echter, gelet op de inhoud van het bezwaarschrift, niet te zien als een handhavingsverzoek. De minister heeft het verzoek van eiser kunnen opvatten als een aansporing tot het maken van bepaalde politieke keuzes en het nemen van bepaalde stappen en maatregelen om de ontwikkeling van zoönosen tegen te gaan. De minister hoefde zich over dit verzoek daarom niet uit te laten.
5.3.
Ten overvloede overweegt de rechtbank dat het handhavingsverzoek, zoals geformuleerd door eiser, onvoldoende concreet is en daarom geen aanvraag is. [5] Het handhavingsverzoek strekt er in het algemeen toe dat de minister moet optreden tegen wat eiser noemt microbiologische bedreigingen door dierhouderijen. Eiser heeft in zijn verzoek echter niet vermeld welke specifieke dierhouderijen de, volgens eiser te handhaven, activiteiten uitvoeren of overtredingen plegen. Eiser heeft ook niet vermeld welke concrete activiteiten of overtredingen die specifieke dierhouderijen uitvoeren of plegen. De voorbeelden die eiser in zijn bezwaarschrift noemt, door hem aangeduid als ‘concrete tegenvoorbeelden’ zien op dierhouderijen in het algemeen en zijn daarom niet voldoende concreet.
5.4.
De minister heeft het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk verklaard.
6. Eiser heeft verder verzocht om vaststelling van de bestuurlijke dwangsom, omdat de minister te laat op zijn inleidende verzoek heeft beslist.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat de minister in het bestreden besluit geen beslissing heeft genomen over de bestuurlijke dwangsom. De rechtbank kan niet beslissen op het verzoek om een dwangsom toe te kennen. Dit is pas mogelijk als de minister een dwangsombesluit heeft genomen dat door eiser wordt betwist of als eiser de minister in gebreke heeft gesteld een dwangsombesluit te nemen en vervolgens een beroep niet-tijdig beslissen op een verzoek tot het nemen van een dwangsombesluit heeft ingediend. [6] Het is de rechtbank niet gebleken dat eiser een ingebrekestelling heeft ingediend voor het niet tijdig nemen van een dwangsombesluit. De ingebrekestelling met kenmerk GPO-76 kan niet als zodanig gelden. Eiser heeft deze ingebrekestelling namelijk ingediend, omdat de minister niet tijdig op zijn inleidende verzoek heeft beslist. Dat betekent dat de rechtbank niet bevoegd is te oordelen over een eventuele bestuurlijke dwangsom.
6.2.
Ten overvloede overweegt de rechtbank dat een dwangsom alleen verschuldigd is als sprake is van een aanvraag van een beschikking. [7] Een beschikking is een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. [8] Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. [9] Eisers verzoek om wijziging van de Uitvoeringswet is geen aanvraag van een beschikking. De Uitvoeringswet is een wet in formele zin en kan alleen worden gewijzigd door de wetgevende macht. De wetgevende macht is geen bestuursorgaan [10] en een wijziging van de Uitvoeringswet is dus geen besluit en daarom ook geen beschikking. Voor zover eiser in het inleidende verzoek heeft gevraagd om de uitvaardiging van verboden en vaststelling van beleid op grond van artikel 2 van Pro de Uitvoeringswet, kan dat ook niet worden gezien als een aanvraag van een beschikking, omdat dit verzoek zou resulteren in een of meerdere besluiten van algemene strekking.
7. Eiser heeft ook verzocht de minister te veroordelen in de proceskosten in de zaak met zaaknummer ZWO 23/673, maar daarover heeft de rechtbank al beslist in de uitspraak in die zaak. De rechtbank kan daarover niet beslissen in deze uitspraak.
Conclusie en gevolgen
8. Voor zover het gaat om eisers verzoeken tot vaststelling van een bestuurlijke dwangsom en veroordeling van de minister in de proceskosten in de zaak met zaaknummer ZWO 23/673, verklaart de rechtbank zich onbevoegd. Het beroep is voor het overige ongegrond. Dat betekent dat de niet-ontvankelijkheid van eisers bezwaar in stand blijft. Eiser krijgt het griffierecht niet terug en hij krijgt geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart zich onbevoegd voor zover het gaat om eisers verzoeken tot vaststelling van een bestuurlijke dwangsom en veroordeling van de minister in de proceskosten in de zaak met zaaknummer ZWO 23/673;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Lok, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P. Fortuin, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.