ECLI:NL:RBOVE:2025:3083

Uitspraak

RECHTBANK Overijssel

Civiel recht

Zittingsplaats Zwolle

Zaaknummer: C/08/316952 / HA ZA 24-268

Vonnis van 14 mei 2025

in de zaak van

[eiser] B.V.,

gevestigd te [vestigingsplaats],

eisende partij,

hierna te noemen: [eiser],

advocaat: mr. E.M. Herdé,

tegen

de publiekrechtelijke rechtspersoon GEMEENTE DEVENTER,

zetelend te Deventer,

gedaagde partij,

hierna te noemen: de gemeente,

advocaat: mr. B.F.J. Bollen.

1.Inleiding en samenvatting

1.1.

De gemeente heeft aan de rechtsvoorganger van [eiser] een toezegging gedaan dat zij als eerste een plan in mocht dienen voor de ontwikkeling en realisatie van 75 woningen in het Havenkwartier in Deventer. [eiser] stelt zich op het standpunt dat de gemeente zich niet heeft gehouden aan deze toezegging en hierdoor tekort is geschoten in haar verplichtingen jegens [eiser] dan wel onrechtmatig heeft gehandeld jegens haar.

1.2.

De rechtbank is van oordeel dat de gemeente haar verplichting uit de toezegging is nagekomen. De gemeente heeft (de rechtsvoorganger van) [eiser] bij de projecten die vielen binnen het kader van de toezegging in de gelegenheid gesteld om een planvoorstel in te dienen. Ook heeft de gemeente niet onrechtmatig jegens [eiser] gehandeld. De vorderingen van [eiser] zullen daarom worden afgewezen.

1.3.

Dit verkort weergegeven oordeel wordt hierna gemotiveerd.

2.De procedure

2.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding, uitgebracht op 18 juni 2024, met producties 1 tot en met 44,
- de conclusie van antwoord met producties 1 tot en met 7,

- de akte van [eiser] met producties 45 tot en met 47,
- het proces verbaal van de mondelinge behandeling van 7 januari 2025,

- de spreekaantekeningen van [eiser] en van de gemeente.

2.2.

Ten slotte is vonnis bepaald.

3.De feiten

3.1.

Op 27 november 2003 hebben de gemeente en een rechtsvoorganger van [eiser] ([bedrijf 1] B.V.), tezamen met twee andere partijen, de Intentieovereenkomst Masterplan Havenkwartier Deventer gesloten. Het doel van deze overeenkomst was om tot een ontwikkeling van het Havenkwartier in Deventer te komen.

3.2.

De leden 5 en 6 van artikel 6 (‘tussentijdse beëindiging’) van deze intentieovereenkomst luiden:

“5. Na beëindiging van deze overeenkomst ten gevolge van de hiervoor in dit artikel leden 1 en 2 genoemde omstandigheden, heeft de gemeente het recht om, indien zij zulks wenst, de auteurs- en andere rechten op de inmiddels vervaardigde stukken, berekeningen en ontwerpen over te nemen na betaling van een eenmalige vergoeding van vijftigduizend euro per marktpartij, en staat het de gemeente vrij haar doelstelling met deze overeenkomst anderszins te verwezenlijken.

6. Behoudens het bepaalde in dit artikel zullen partijen elkaar bij tussentijdse beëindiging van de overeenkomst zoals in dit artikel beschreven, niets verschuldigd zijn, zoals bouwclaims, schadevergoeding of welke (financiële) compensatie onder welke naam ook.”

3.3.

In 2004 is de intentieovereenkomst ontbonden. De gemeente heeft aan [bedrijf 1] B.V. de in de overeenkomst benoemde € 50.000,00 betaald.

3.4.

Bij brief van 3 november 2004 heeft de gemeente over de ontwikkeling in het plangebied Havenkwartier aan [bedrijf 1] B.V. geschreven:

“Voor die delen van het plangebied waarbij wel sprake is of zal zijn van gemeentelijk grondeigendom dienen partners in de planontwikkeling gezocht worden.

Daarbij zullen de ex-intentiepartners, waaronder u als eerste worden aangezocht om als ontwikkelaar (en realisator) voor een plandeel op te treden. Daarbij behoudt de gemeente zich wel het recht voor niet voor uw partij (of één van de andere ex-intentiepartners) te kiezen, indien het planvoorstel van de ontwikkelaar kwalitatief of financieel onvoldoende is. Bij het kiezen voor een partij is tenminste ook een criterium dat wordt gekeken naar de meerwaarde die een partij vanwege specifieke kwaliteiten voor dat specifieke plandeel kan hebben.

Wanneer de gemeente een ex-intentiepartner een contingent van 75 woningen heeft laten ontwikkelen en realiseren (of een equivalent daarvan in een andere programmatische verschijningsvorm in het plan Havenkwartier) is de gemeente ontslagen van de verplichting de ex-intentiepartner in kwestie te pré-selecteren als bovenbedoeld.”

3.5.

De rechten die volgen uit de brief van 3 november 2004 zijn op 23 juni 2011 als gevolg van een juridische splitsing van [bedrijf 1] B.V. overgegaan op [bedrijf 2] B.V.. [eiser] heeft vervolgens als verzelfstandigd onderdeel van [bedrijf 2] B.V. deze rechten bij overeenkomst van 14 maart 2017 overgenomen. In artikel 3 van deze overeenkomst is bepaald:

“[bedrijf 2] en de Gemeente hebben met ingang van het moment van de contractsoverneming over en weer niets meer van elkaar te vorderen in verband met de Overeenkomst(dat is: de brief van 3 november 2004, toevoeging van de rechtbank)
, zodat op dat moment door [bedrijf 2] finale kwijting wordt verleend aan de Gemeente en door de Gemeente finale kwijting wordt verleend aan [bedrijf 2].”

3.6.

Na maart 2017 zijn er nog zes projecten gerealiseerd in het Havenkwartier: Zelf en Samenbouw Havenkwartier, Grond Scheepvaartstraat 8, Kop Havenkwartier, Project [naam], Bella Macchina en Havendame. [eiser] heeft deze projecten niet ontwikkeld of gerealiseerd.

3.7.

Sinds de brief van 3 november 2004 hebben de gemeente en (de rechtsvoorgangers van) [eiser] herhaaldelijk overleg met elkaar gehad over mogelijke ontwikkelingen in het Havenkwartier. Deze overleggen hebben niet tot overeenstemming en een daadwerkelijke planuitvoering door [eiser] geleid.

3.8.

Bij brieven van 9 november 2021, 9 juni 2022 en 17 oktober 2023 heeft [eiser] de gemeente aangeschreven met het verzoek om invulling te geven aan de door [eiser] gestelde bouwclaim. Door [eiser] wordt in deze brieven gesteld dat de gemeente toerekenbaar tekort is geschoten in haar verplichtingen jegens [eiser]. De gemeente heeft [eiser] laten weten dat zij niet tekort is geschoten in haar verplichtingen jegens [eiser].

3.9.

Partijen hebben na de brieven van [eiser] nog gecorrespondeerd over de ontwikkelrechten van [eiser]. Dit heeft niet tot een oplossing geleid.

4.Het geschil

4.1.

[eiser] vordert - samengevat - een verklaring voor recht dat de gemeente is tekortgeschoten in de nakoming van haar verplichtingen uit de bouwclaim, dan wel onrechtmatig heeft gehandeld (vordering I). Daarnaast vordert [eiser] een verklaring voor recht dat de gemeente gehouden is [eiser] als eerste aan te zoeken om als ontwikkelaar en realisator voor een plandeel in het Havenkwartier in Deventer op te treden en daartoe een planvoorstel in te dienen, zonder dat [eiser] deel hoeft te nemen aan een tenderprocedure totdat [eiser] minimaal 75 woningen (of een equivalent daarvan in een andere programmatische vorm) heeft ontwikkeld en gerealiseerd (vorderingen II en III). Daarnaast vordert [eiser] vergoeding van schade vanwege de gestelde tekortkoming dan wel het onrechtmatig handelen (vordering IV). Tot slot vordert [eiser] veroordeling van de gemeente om [eiser] steeds als eerste aan te zoeken als ontwikkelaar (en realisator) voor het Havenkwartier tot er door [eiser] minimaal 75 woningen zijn ontwikkeld en gerealiseerd op straffe van een dwangsom (vordering V).

4.2.

[eiser] legt aan haar vordering ten grondslag dat de gemeente is tekortgeschoten in de nakoming van haar verplichtingen uit de bouwclaimovereenkomst van 3 november 2004. Op grond van die overeenkomst is de gemeente verplicht om [eiser] als eerste partij de mogelijkheid te bieden om met een planvoorstel te komen om vervolgens 75 woningen te ontwikkelen en realiseren. Deze resultaatsverplichting is aan te merken als een compensatie voor de ontbinding van de intentieovereenkomst, aldus [eiser]. De gemeente zou meerdere malen tekort zijn geschoten in haar verplichting omdat [eiser] of haar rechtsvoorgangers niet als eerste zijn uitgenodigd om een planvoorstel in te dienen, vastgoed aan derden is gegund en de gemeente woningbouwprojecten heeft gefaciliteerd waardoor de kans kleiner is geworden dat er invulling kan worden gegeven aan de bouwclaim van [eiser]. Omdat de gemeente heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft zij ook onrechtmatig gehandeld, aldus [eiser].

4.3.

De gemeente voert verweer. De gemeente stelt primair dat [eiser] heeft gehandeld in strijd met de in de wet bepaalde waarheids- en volledigheidsplicht. Daarnaast betwist de gemeente dat zij tekort is geschoten in haar verplichtingen jegens [eiser]. De gemeente heeft aan [eiser] een voorkeursrecht verleend en heeft dit ook gerespecteerd bij de beschikbare projecten. Daarnaast is er op 14 maart 2017 een finale kwijting tussen partijen overeengekomen. [eiser] kan om die reden geen beroep doen op eventuele schendingen van het voorkeursrecht die zich vóór die datum hebben voorgedaan, aldus de gemeente. Om voornoemde redenen concludeert de gemeente tot niet-ontvankelijkheid van [eiser], dan wel tot afwijzing van de vorderingen van [eiser], met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van [eiser] in de kosten van deze procedure.

4.4.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.

5.De beoordeling

5.1.

Omdat de gemeente als meest verstrekkend verweer aanvoert dat [eiser] in strijd met de waarheids- en volledigheidsplicht, ofwel de substantiëringsplicht uit artikel 21 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv), heeft gehandeld, zal de rechtbank hier eerst een oordeel over geven.

Geen schending artikel 21 Rv

5.2.

Door de gemeente is gesteld dat [eiser] in strijd heeft gehandeld met de substantiëringsplicht uit artikel 21 Rv door:

in de dagvaarding niet de inhoud van de intentieovereenkomst, in het bijzonder van artikel 6 daarvan, te vermelden;
niet in het geding te brengen de brief van 8 juni 2004 van de gemeente aan de rechtsvoorganger van [eiser], waarin de gemeente een beroep doet op artikel 6 van de intentieovereenkomst;
niet in het geding te brengen de brief van 19 juli 2006 van de gemeente aan de rechtsvoorganger van [eiser], waarin de gemeente bevestigt een bedrag van

€ 50.000,00 overgemaakt te hebben op grond van artikel 6, lid 5, van de intentieovereenkomst.

Om die reden dient [eiser] niet-ontvankelijk te worden verklaard in haar vorderingen, aldus de gemeente.

5.3.

De rechtbank is van oordeel dat deze schending in dit geval niet tot een (procedureel) gevolg, waaronder niet-ontvankelijkheid van [eiser], hoeft te leiden, nu de gemeente gezien de afwijzing van de vorderingen van [eiser] door de gestelde omissies, waarvan de rechtbank de ernst in het midden laat, niet in haar belangen is geschaad..

5.4.

Nu [eiser] ontvankelijk is in haar vorderingen zullen deze vorderingen hierna inhoudelijk worden beoordeeld.

De inhoud van de afspraken

5.5.

Tussen partijen staat niet ter discussie dat er bij brief van 3 november 2004 door de gemeente aan de rechtsvoorganger van [eiser] rechten zijn verleend. Voordat de rechtbank het beroep van [eiser] op tekortschieten of onrechtmatig handelen zal beoordelen, zal zij eerst vaststellen wat partijen zijn overeengekomen. Partijen verschillen namelijk van mening over wat zij met de brief van 3 november 2004 hebben afgesproken.

5.6.

De rechtbank stelt voorop dat het bij de uitleg van een overeenkomst naar vaste rechtspraak niet alleen gaat om de letterlijke bewoordingen ervan, maar ook om de bedoeling van partijen en hetgeen zij van elkaar mochten verwachten. [eiser] stelt dat zij recht heeft op een bouwclaim bestaande uit de ontwikkeling en realisatie van minimaal 75 woningen. Deze bouwclaim is door de gemeente verleend als compensatie voor de ontbinding van de intentieovereenkomst. Volgens de gemeente is er echter geen bouwclaim verleend maar een recht op pré-selectie in geval van een woningbouwontwikkeling op gemeentelijke grond.

5.7.

De rechtbank is van oordeel dat sprake is van een toezegging door de gemeente. Deze toezegging houdt weliswaar verband met de tussen partijen gesloten intentieovereenkomst, immers is een toezegging gedaan aan de drie ex-intentiepartners, maar die toezegging is geen compensatie voor de ontbinding van deze intentieovereenkomst. In artikel 6 lid 6 van deze overeenkomst is namelijk bepaald dat de ex-intentiepartners elkaar bij tussentijdse beëindiging niets meer verschuldigd zijn, behoudens de in lid 5 genoemde vergoeding van € 50.000,00. Vast staat dat het bedrag van € 50.000,00 door de gemeente aan (de rechtsvoorganger van) [eiser] is betaald. Dat heeft tot gevolg dat partijen elkaar na ontbinding van de intentieovereenkomst niets meer verschuldigd zijn. De toezegging van pré-selectie kan daarom niet worden opgevat als een compensatie voor de ontbinding van de intentieovereenkomst.

5.8.

In de brief van 3 november 2004 wordt door de gemeente toegezegd om de drie ex-intentiepartners als eerste te benaderen voor de ontwikkeling en realisatie van een plandeel in het Havenkwartier. Er moet in dat geval wel sprake zijn van gemeentelijk grondeigendom en het planvoorstel moet kwalitatief en financieel voldoende zijn. De beoordeling hiervan is aan de gemeente. De gemeente heeft daarnaast aangevoerd dat een planvoorstel ook moet voldoen aan de door de gemeente gestelde kaders, zoals het Masterplan Havenkwartier Deventer, het bestemmingsplan en overige bestuursrechtelijke regelgeving. Deze geboden mogelijkheid voor [eiser] brengt voor de gemeente geen verplichting met zich mee om [eiser] daadwerkelijk woningen te laten ontwikkelen en realiseren. Er is om die reden geen sprake van de door [eiser] gestelde bouwclaim die inhoudt dat de gemeente verplicht is om [eiser] 75 woningen te laten ontwikkelen en realiseren. De toezegging van de gemeente brengt voor haar daarnaast geen verplichting met zich mee om aan [eiser] grondeigendom over te dragen. [eiser] wordt door de toezegging een recht tot het indienen van een planvoorstel verleend. Indien de gemeente dit planvoorstel voldoende acht, kan [eiser] de mogelijkheid krijgen de woningen te ontwikkelen en te realiseren.

5.9.

In de toezegging van de gemeente is bepaald dat de gemeente is ontslagen van haar verplichting tot pré-selecteren als de ex-intentiepartner een contingent van 75 woningen heeft ontwikkeld en gerealiseerd. [eiser] leest deze bepaling als een verplichting voor de gemeente om [eiser] in ieder geval 75 woningen te laten ontwikkelen en realiseren. Dat doet zij echter ten onrechte. Uit die bepaling valt immers slechts af te leiden dat de gemeente geacht wordt van haar verplichting ontslagen te zijn als zij de ex-intentiepartner een contingent van 75 woningen laat ontwikkelen en realiseren, maar dat betekent nog niet dat zij die verplichting alleen maar kan nakomen door dat te doen. De vorderingen II, III en IV van [eiser] tot een verklaring voor recht dat er minimaal 75 woningen (of een equivalent daarvan) moeten worden ontwikkeld en gerealiseerd zullen om die reden worden afgewezen.

5.10.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de toezegging van de gemeente moet worden aangemerkt als een verplichting voor de gemeente om aan [eiser] de mogelijkheid te bieden om buiten een aanbesteding om als eerste (professionele) partij een plan in te dienen voor de ontwikkeling en realisatie van woningbouw op gemeentelijk grondeigendom. Dit plan dient te voldoen aan de kwaliteits- en financiële eisen van de gemeente alsmede aan de bestuursrechtelijke regelgeving.

5.11.

[eiser] stelt zich op het standpunt dat de gemeente tekort is geschoten in deze verplichting. Voordat de rechtbank dit standpunt zal beoordelen, is bepalend vanaf wanneer er eventueel sprake kan zijn van een tekortkoming. Om die reden zal de rechtbank eerst een oordeel geven over het verweer van de gemeente dat er sprake is van een finale kwijting op 14 maart 2017.

Finale kwijting

5.12.

In de overeenkomst van 14 maart 2017, waarbij de rechten uit de brief van 3 november 2004 zijn overgedragen aan [eiser], is bepaald dat de overdragende partijen ([bedrijf 2] en de gemeente) met ingang van het moment van de contractovername over en weer niets meer van elkaar te vorderen hebben in verband met de overeenkomst. Door [bedrijf 2] wordt daarom finale kwijting verleend aan de gemeente.

5.13.

Voor de uitleg van de bepaling over de finale kwijting is van belang welke betekenis partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan deze bepaling mochten toekennen en wat zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten. Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk geworden dat [bedrijf 2] jegens de gemeente ten aanzien van eventuele tekortkomingen bij projecten voor 2017 een voorbehoud heeft gemaakt. In het normale spraakgebruik houdt een finale kwijting ook in dat partijen niets meer van elkaar te vorderen hebben. Onder deze omstandigheden mocht de gemeente er gerechtvaardigd op vertrouwen dat [bedrijf 2] en daarmee haar (rechts)opvolger [eiser] haar aanspraken op eventuele tekortkomingen van de toezegging voor 2017 heeft laten varen.

5.14.

De rechtbank is van oordeel dat partijen op 14 maart 2017 een finale kwijting overeen zijn gekomen. Dit heeft tot gevolg dat de rechtbank eventuele tekortkomingen van de gemeente, die betrekking hebben op de toezegging van 3 november 2004, van voor de datum van ondertekening van de contractsovername in deze procedure buiten haar beoordeling zal laten.. Indien er voor 14 maart 2017 al sprake was van tekortkomingen van de toezegging van de gemeente, dan kunnen deze niet tot een vordering in deze procedure leiden. Om die reden zal de rechtbank alleen de gestelde tekortkomingen na maart 2017 beoordelen. Sindsdien is er een zestal projecten geweest, waarvan door [eiser] wordt gesteld dat de gemeente tekort is geschoten in de nakoming van haar verplichting. Het betreft de volgende projecten:

Zelf en Samenbouw Havenkwartier - 2017
Verkoop grond (68m²) nabij Scheepvaartstraat 8 - 2018
KOP Havenkwartier - april 2019
Project [naam] - 2020-2022
Bella Macchina - 2021
Havendame - 2024

De rechtbank zal de door [eiser] gestelde tekortkomingen bij deze projecten hierna afzonderlijk beoordelen.

Tekortschieten door de gemeente

* Zelf en Samenbouw Havenkwartier

5.15.

[eiser] stelt dat de gemeente dit plan heeft opgesteld met het doel om in het plangebied meerdere kavels voor woningbouw aan particulieren te verkopen. [eiser] is niet uitgenodigd om dit plan te ontwikkelen, terwijl de gemeente meerdere kavels heeft verkocht en geleverd aan andere partijen. Volgens [eiser] levert dit een tekortkoming van de gemeente jegens [eiser] op.

5.16.

De gemeente heeft de tekortkoming betwist. Zij voert hiertoe aan dat de betreffende kavels zijn verkocht aan (overwegend) particulieren en dat de kavels zijn ontwikkeld en bebouwd door deze kopers zelf. Er is daarmee sprake van particulier of een door particulieren gevormd collectief opdrachtgeverschap. Om die reden heeft de gemeente geen ontwikkelaar benaderd om over te gaan tot planontwikkeling van de te realiseren woningen.

5.17.

De rechtbank is van oordeel dat de gemeente niet tekort is geschoten in haar verplichting door [eiser] in dit project niet in de gelegenheid te stellen een plan in te dienen. De verplichting van de gemeente ziet op het verlenen van voorrang aan [eiser] bij het ontwikkelen en realiseren van woningbouw door een professionele partij. Daarvan is hier geen sprake nu het particulier opdrachtgeverschap betrof, waarbij de woning door de uiteindelijk bewoners zelf is ontwikkeld en gerealiseerd. Er is geen sprake geweest van tussenkomst van een projectontwikkelaar of een andere professionele partij. Hierdoor valt deze ontwikkeling buiten de toezegging van de gemeente.

*
Verkoop grond Scheepvaartstraat 8

5.18.

Door de gemeente is een strook grond geleverd aan een derde partij. Hierdoor heeft de gemeente in strijd gehandeld met de toezegging, aldus [eiser]. Door de gemeente is betwist dat deze verkoop is aan te merken als een tekortkoming van de gemeente. Door de gemeente is gesteld en door [eiser] niet betwist, dat het hier gaat om een strook grond van 68m². Deze grond is verkocht aan de eigenaar van de oude kofferfabriek om het plan Oude Kofferfabriek te optimaliseren door deze strook grond in te richten als binnentuin.

5.19.

De rechtbank is van oordeel dat de verkoop van de strook grond niet leidt tot een schending van de verplichting van de gemeente. De strook grond is niet gebruikt voor de ontwikkeling van woningbouw en valt daarmee buiten de toezegging van de gemeente. De verkoop van deze strook grond levert daarom geen tekortkoming van de gemeente op.

* KOP Havenkwartier

5.20.

Tussen partijen staat vast dat de gemeente het project KOP Havenkwartier eerst aan [eiser] en de andere ex-intentiepartners heeft aangeboden voordat dit project in de markt werd gezet. De ontwikkeling diende te voldoen aan de door de gemeente geformuleerde kaders, zoals verwoord in het biedboek van juli 2018.

5.21.

Op dit aanbod van de gemeente heeft [eiser] gereageerd met de mededeling dat zij geen interesse had in deze ontwikkeling omdat er door haar geen haalbare businesscase gerealiseerd kon worden.

5.22.

In de brief van 3 november 2004 is door de gemeente expliciet benoemd dat het door de ex-intentiepartners in te dienen planvoorstel moet voldoen aan kwaliteits- en financiële eisen. Daarnaast dient een plan te voldoen aan de bestuursrechtelijke regelgeving, zoals het bestemmingsplan en het gemeentelijke parkeerbeleidsplan. Deze eisen zijn door de gemeente benoemd in het biedboek van juli 2018. Door voor deze ontwikkeling kaders te stellen heeft de gemeente niet onredelijk gehandeld of in strijd met het haar toezegging, zoals door [eiser] gesteld. Het standpunt van [eiser] dat zij zonder enige beperking een plan mocht ontwikkelen, zoals zij tijdens de mondelinge behandeling heeft ingenomen, is onjuist. In de brief van 3 november 2004 heeft de gemeente bepaald waaraan het plan dient te voldoen en welke voorwaarden er kunnen worden gesteld.

5.23.

Dat [eiser] op basis van de door de gemeente gestelde en toegelaten voorwaarden geen rendabel businessmodel kan maken, levert geen tekortkoming van de gemeente op. De gemeente heeft voldaan aan haar verplichting om het project eerst aan [eiser] aan te bieden. Om die reden is er geen sprake van een tekortkoming van de gemeente.

* Project [naam]

5.24.

Als vaststaand feit kan worden aangenomen dat de gemeente voor dit project met een andere projectontwikkelaar een overeenkomst heeft gesloten voor de ontwikkeling en realisatie van een woontoren. Door [eiser] wordt gesteld dat de gemeente hierdoor actief bijdraagt aan het verkleinen van de ontwikkelmogelijkheden van [eiser] in het Havenkwartier.

5.25.

Door de gemeente is gesteld en door [eiser] niet betwist, dat het plangebied van dit project niet in eigendom was bij de gemeente. Er was daarom geen sprake van gemeentelijk grondeigendom waarop het project zou worden gerealiseerd. Om die reden valt dit project niet onder de toezegging van de gemeente en kan de gemeente geen schending van deze toezegging worden verweten.

* Bella Macchina

5.26.

[eiser] stelt dat de gemeente haar verplichting jegens [eiser] niet na is gekomen door een overeenkomst te sluiten met de voormalig huurder van het complex “Bella Macchina”. Op deze locatie is woningbouw ontwikkeld.

5.27.

Vaststaat dat deze huurder van het complex op basis van de in 2016 getekende huurovereenkomst met de gemeente een eerste recht van koop had. Reden van dit voorkeursrecht was om de onderneming Bella Macchina (een garagebedrijf voor Italiaanse auto’s en een Italiaanse delicatessenwinkel) in het Havenkwartier te behouden. Dit recht is door de huurder ingeroepen. Vervolgens hebben de gemeente en de onderneming afspraken gemaakt om tot herontwikkeling van de locatie te komen. De ontwikkeling ziet op nieuwbouw van het garagebedrijf en de winkel en de realisatie van 42 appartementen. De gemeente heeft de grond in 2021 verkocht aan Bella Macchina. Door Bella Macchina is vervolgens een projectontwikkelaar ingeschakeld voor de realisatie van het project.

5.28.

De rechtbank is van oordeel dat het niet in de gelegenheid stellen een plan in te dienen door [eiser] voor het project Bella Macchina geen tekortkoming van de gemeente oplevert jegens [eiser]. Tussen Bella Macchina en de gemeente is een eerste recht van koop afgesproken in 2016. Door het inroepen van dit eerste recht van koop heeft Bella Macchina de grond en opstallen in eigendom gekregen. De gemeente was op basis van de afspraak met Bella Macchina verplicht om de grond en opstallen aan Bella Macchina aan te bieden. De toezegging van de gemeente aan [eiser] brengt geen verplichting met zich mee om aan [eiser] grondeigendom over te dragen. Dat Bella Macchina een projectontwikkelaar heeft ingeschakeld kan de gemeente niet worden verweten. De verplichting om [eiser] in te schakelen voor woningbouw is namelijk geen verplichting die doorgelegd moet worden aan Bella Macchina. Het stond Bella Macchina daarom vrij om met een derde partij te contracteren. Dit levert geen schending van de toezegging door de gemeente op.

* Havendame

5.29.

Het project Havendame is vergelijkbaar met het hiervoor benoemde project KOP Havenkwartier. Ook voor Havendame zijn de kaders van het project vastgelegd in een door de gemeente opgesteld biedboek van november 2023. Door de gemeente is gesteld dat voordat de openbare aanbestedingsprocedure is gestart, [eiser] in de gelegenheid is gesteld om een plan in te dienen. Dit heeft [eiser], die in haar dagvaarding stelt dat de gemeente haar slechts aan een aanbestedingsprocedure wilde laten meedoen, niet meer betwist. [eiser] heeft zich ook op het standpunt gesteld dat de gemeente met haar biedboek vooraf verstrekkende en onredelijke voorwaarden, die betrekking hebben op onder meer het aantal woningen en de inrichting van het projectterrein, heeft gesteld, terwijl zij op grond van haar toezegging een planvoorstel slechts kwalitatief en financieel mag toetsen. Dit levert volgens [eiser] een tekortkoming van de gemeente op.

5.30.

Zoals hiervoor al is geoordeeld is de gemeente op basis van de toezegging bevoegd om kwaliteits- en financiële eisen te stellen aan een project en dient het project te voldoen aan de bestuursrechtelijke regelgeving. Dat [eiser] op basis van de door de gemeente gestelde voorwaarden geen rendabel businessmodel kan maken, levert geen tekortkoming van de gemeente op. [eiser] heeft niet onderbouwd hoe de door de gemeente gestelde voorwaarden anderszins ontoelaatbaar zouden zijn. De rechtbank komt tot de slotsom dat gemeente niet tekortgeschoten is in de nakoming van haar verplichting die voortvloeit uit de toezegging.

Tussenconclusie projecten

5.31.

De rechtbank is van oordeel dat de gemeente heeft voldaan aan haar verplichting aan [eiser], genoemd in de brief van 3 november 2004 . De projecten die in aanmerking kwamen na de finale kwijting in 2017 en die vallen binnen de reikwijdte van de toezegging van de gemeente zijn als eerste aangeboden aan [eiser]. [eiser] heeft voor deze projecten echter bedankt. Dat het niet tot ontwikkeling en realisatie van deze projecten is gekomen is daarom niet te wijten aan de gemeente. De door [eiser] gevorderde verklaring voor recht dat de gemeente jegens [eiser] tekort is geschoten in de nakoming van haar verplichtingen (vordering I) zal daarom worden afgewezen.

Geen onrechtmatige gedraging – vertrouwens-, zorgvuldigheids- en gelijkheidsbeginsel

5.32.

Door [eiser] is subsidiair gesteld dat de gemeente onrechtmatig gehandeld heeft door in strijd te handelen met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder met het vertrouwens-, zorgvuldigheids- en gelijkheidsbeginsel.

* Vertrouwensbeginsel

5.33.

De gemeente heeft in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld door in strijd met haar toezegging meermaals grondposities en vastgoed aan derden te verkopen, tegenstrijdige uitlatingen te doen en eenzijdig en ten onrechte invulling te geven aan de reikwijdte van de toezegging, aldus [eiser]. Volgens [eiser] bestaan de tegenstrijdige uitlatingen van de gemeente uit de berichten over de al dan niet bestaande woningbouwmogelijkheden binnen het Havenkwartier. Deze tegenstrijdige uitlatingen zijn in strijd met het vertrouwensbeginsel, volgens [eiser].

5.34.

Door de gemeente is onbetwist gesteld dat er nog altijd een grote woningbouwopgave bij haar ligt. Dat heeft tot gevolg dat in het Havenkwartier ook in de toekomst nog meer woningbouw zal worden ontwikkeld. Door [eiser] is niet gesteld of gemotiveerd dat de gestelde tegenstrijdige uitlatingen zijn gedaan door een deskundig ambtenaar die toereikend is gemandateerd of gevolmachtigd om de gemeente te binden en waaraan [eiser] om die reden een gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen. Daar komt bij dat als vaststaand feit mag worden aangenomen dat nog altijd woningbouwmogelijkheden in het Havenkwartier bestaan. Dit zou alsnog tot ontwikkel- en realisatiemogelijkheden voor [eiser] kunnen leiden. Indien er al sprake is van tegenstrijdige uitlatingen, dan heeft dit geen schade tot gevolg voor [eiser]. De gemeente kan nog altijd uitvoering geven aan haar toezegging. Er is om die reden geen sprake van onrechtmatig handelen door de gemeente.

5.35.

Zoals hiervoor al is geoordeeld, is van handelen in strijd met de toezegging van de gemeente geen sprake. De gemeente kan ook om die reden geen schending van het vertrouwensbeginsel worden verweten.

* Zorgvuldigheidsbeginsel

5.36.

De rechtbank is van oordeel dat de gemeente bij de projecten sinds 2017 niet onzorgvuldig heeft gehandeld jegens [eiser] bij het aanbieden aan [eiser] van binnen de toezegging vallende projecten . Dat het in die gevallen niet tot ontwikkeling en realisatie van woningbouw door [eiser] is gekomen, is niet te wijten aan de onzorgvuldigheid van de gemeente. Zoals hiervoor is overwogen, heeft de gemeente gehandeld in lijn met haar toezegging en de projecten, waarbij er sprake was van gemeentelijk grondeigendom, aan [eiser] aangeboden. De toezegging heeft daarnaast betrekking op ontwikkeling en realisatie van woningbouw en niet op overdracht van grondeigendom. Dat de gemeente grond heeft overgedragen aan derden levert daarom geen strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel op. Daarnaast is door de gemeente onbetwist gesteld dat er nog altijd ruimte is voor woningbouw. Het staat om die reden niet vast dat het meewerken aan projecten van andere partijen tot gevolg heeft dat de gemeente niet meer kan voldoen aan haar verplichting ten gevolge van de toezegging van 3 november 2004. Tot slot is de rechtbank van oordeel dat de gemeente de vrijheid toekomt om beleidsmatige keuzes te maken (zoals het kiezen voor meer sociale woningbouw) die mogelijk invloed hebben op de soort woningbouw die door [eiser] zal kunnen worden ontwikkeld en gerealiseerd. De gemeente dient daarmee het algemeen belang en dit levert geen onzorgvuldig handelen jegens [eiser] op.

*Gelijkheidsbeginsel

5.37.

Op de mondeling behandeling heeft [eiser] onder verwijzing naar het (eerste) Didam arrest van de Hoge Raad van 26 november 2021 voor het eerst aangevoerd dat de gemeente ook onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld door met schending van het gelijkheidsbeginsel meermaals grond te verkopen aan derden zonder [eiser] de kans te bieden die grond te kopen. In het door [eiser] aangehaalde Didam-arrest heeft de Hoge Raad bepaald dat een gemeente bij de verkoop van onroerende zaken, alle potentiële gegadigden een kans moeten bieden om mee te dingen naar de onroerende zaak, indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de onroerende zaak of als redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. Gronden mogen niet zonder meer worden uitgegeven aan één partij.^[1]

5.38.

De rechtbank begrijpt het standpunt van [eiser] aldus dat de gemeente, als de toezegging aan [eiser] niet al tot het aanbieden van de desbetreffende ontwikkelingsmogelijkheid aan haar had moeten leiden, [eiser] in ieder geval (mede) de kans had moeten geven het daarbij betrokken onroerend goed te verwerven. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [eiser] hiervoor onvoldoende gesteld. Om te beginnen noemt zij slechts één voorbeeld (Bella Macchina), terwijl, zo blijkt uit het hiervoor gegeven overzicht van de zes projecten, verkoop van onroerend goed door de gemeente ten behoeve van meerdere projecten aan de orde geweest zou kunnen zijn. Vervolgens besteedt [eiser] geen aandacht aan de vraag of de in genoemde arrest genoemde mededingingsruimte door middel van een selectieprocedure wellicht niet hoefde te worden geboden omdat bij voorbaat vaststond of redelijkerwijs mocht worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking kwam voor de aankoop (vgl. r.o. 3.1.6. van het arrest). Dat had wel op haar weg gelegen, omdat zoals volgt uit wat de rechtbank hiervoor onder 5.18., 5.19. en 5.27. overwogen heeft, zich bijzondere omstandigheden voordeden in de relevante projecten, die de gemeente ertoe gebracht hebben met bepaalde partijen in zee te gaan. Over de door de gemeente gevolgde procedure bij de vervreemding (zie ook r.o. 3.1.6. van het arrest) zegt [eiser] evenmin in iets haar betoog. Ten slotte heeft [eiser] nagelaten het verband tussen de verwerving van het onroerend goed en de verplichting van de gemeente uit te leggen. Schending van het gelijkheidsbeginsel door de gemeente valt dus ook als grond voor de vordering van [eiser] af.

5.39.

Nu de gemeente niet onrechtmatig heeft gehandeld jegens [eiser] en er dientengevolge geen sprake van een recht op schadevergoeding kan zijn, zal dit deel van de vordering (vordering IV) van [eiser] worden afgewezen.

Conclusie

5.40.

De gemeente heeft [eiser] onverplicht toegezegd dat zij buiten een aanbesteding om als eerste (professionele) partij een plan in mocht dienen voor de ontwikkeling en realisatie van woningbouw op gemeentelijk grondeigendom in het Havenkwartier. Dit plan dient te voldoen aan de kwaliteits- en financiële eisen van de gemeente en ook aan de bestuursrechtelijke regelgeving. Aan deze toezegging is de voorwaarde gekoppeld dat als er 75 woningen door [eiser] zijn ontwikkeld en gerealiseerd de gemeente is ontslagen van haar verplichting.

5.41.

Bij de projecten die zich na de finale kwijting in maart 2017 hebben voorgedaan en die vielen binnen de toezegging van de gemeente heeft de gemeente [eiser] in de gelegenheid gesteld om een plan in te dienen. De gemeente heeft daarmee gehandeld in lijn met haar toezegging. Dat de gemeente kaders had geformuleerd in een biedboek maakt dit niet anders. Van een tekortkoming in de nakoming van haar contractuele verplichtingen door de gemeente is daarom geen sprake.

5.42.

Omdat de gemeente niet tekort is geschoten in haar verplichtingen jegens [eiser] zal de vordering van [eiser] onder I. worden afgewezen. [eiser] heeft daarnaast verklaringen voor recht gevorderd dat de gemeente verplicht is om [eiser] minimaal 75 woningen te laten realiseren (onder II en III). Omdat er in de toezegging niet is bepaald dat het om minimaal 75 woningen gaat, zullen deze vorderingen ook worden afgewezen. Ook de vordering onder V zal om die reden worden afgewezen.

5.43.

De gemeente heeft niet onrechtmatig jegens [eiser] gehandeld. Zij heeft niet in strijd gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder met het vertrouwens- en zorgvuldigheidsbeginsel. Voor schending van het gelijkheidsbeginsel heeft [eiser] te weinig gesteld. De gemeente is om die reden niet gehouden tot vergoeding van enige schade aan [eiser]. De vordering onder IV wordt daarom ook afgewezen.

Proceskosten, nakosten en wettelijke rente

5.44.

[eiser] is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de gemeente worden begroot op:

- griffierecht

€

688,00

- salaris advocaat

€

1.228,00

(2 punten × € 614,00)

- nakosten

€

178,00

(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal

€

2.094,00

5.45.

De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.

6.De beslissing

De rechtbank

6.1.

wijst de vorderingen van [eiser] af,

6.2.

veroordeelt [eiser] in de proceskosten van € 2.094,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als [eiser] niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,

6.3.

veroordeelt [eiser] tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,

6.4.

verklaart dit vonnis wat betreft de onder 6.2. en 6.3. genoemde beslissingen uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. C.A. de Beaufort, mr. R.F. van Aalst en mr. D.K. ten Cate en in het openbaar uitgesproken op 14 mei 2025.