Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/2651
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1] B.V., uit [vestigingsplaats 1], eiser
[eiser 2] Kip B.V., uit [vestigingsplaats 2], eiser 2
[eiser 3] V.O.F., uit [vestigingsplaats 3], eiser 3
gezamenlijk te noemen: eisers
(gemachtigde: mr. T.E.P.A. Lam)
en
het bestuur van de stichting SKAL, stichting SKAL
(gemachtigde: mr. M. Timpert-de Vries).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
[derde belanghebbende 1] B.V., [derde belanghebbende 2] B.V., [derde belanghebbende 3] B.V., [derde belanghebbende 4] B.V., [derde belanghebbende 5] B.V., [derde belanghebbende 6] B.V. en [derde belanghebbende 7] B.V, allen gevestigd aan de [adres]
(gemachtigde: mr. F.H. Damen).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eisers tegen de beslissingen van stichting SKAL op hun verzoeken om informatie openbaar te maken op grond van de Wet open overheid (Woo). In beroep gaat het nog om vier documenten, van de advocaat van stichting SKAL, die op grond van de uitzonderingsgrond persoonlijke beleidsopvattingen in documenten voor intern beraad [1] (hierna: persoonlijke beleidsopvattingen) niet volledig openbaar zijn gemaakt. Eisers zijn het hier niet mee eens en voeren hiertoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of stichting SKAL de openbaarmaking van de documenten deels heeft mogen weigeren.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Stichting SKAL heeft de vier documenten niet volledig openbaar hoeven maken. Eisers krijgen geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eisers hebben in een e-mail van 21 oktober 2022 een verzoek ingediend op grond van de Woo (Woo-verzoek 1). Eisers hebben gevraagd om openbaarmaking van alle informatie over de aanvraag en verlening van een bio-certificaat aan [derde belanghebbende 1] B.V. en eventuele andere aanvragen en besluiten over de locatie van [locatie] in [plaats]. Het verzoek heeft in ieder geval betrekking op:
- verslagen van bezoeken en/of controles op bovengenoemde locatie;
- correspondentie, zowel intern als extern, over certificering van deze locatie met inbegrip van daartoe strekkende verzoeken of aanvragen, waaronder ook mails, SMS-berichten, appjes, etc.;
- alle memo's, voorstellen, besluiten enz. die gaan over de (on)mogelijkheden van de certificering van de locatie van [locatie] in [plaats], zowel intern als extern (zoals notities, adviezen, gespreksverslagen);
- alle overige relevante stukken.
2.1.
Eisers hebben in een e-mail van 17 januari 2023 nog een verzoek ingediend op grond van de Woo (Woo-verzoek 2). Eisers hebben gevraagd om openbaarmaking van alle informatie over de aanvraag en verlening van certificaten aan de volgende bedrijven: [derde belanghebbende 2] B.V., [derde belanghebbende 3] B.V., [derde belanghebbende 4] B.V., [derde belanghebbende 5] B.V., [derde belanghebbende 6] B.V. en [derde belanghebbende 7] B.V. Het verzoek heeft in ieder geval betrekking op:
- verslagen van bezoeken en/of controles op de locatie van [locatie] in [plaats];
- correspondentie, zowel intern als extern, over certificering van deze locatie met inbegrip van daartoe strekkende verzoeken of aanvragen, waaronder ook mails, SMS-berichten, appjes, etc.;
- alle memo's, voorstellen, besluiten enz. die gaan over de (on)mogelijkheden van de certificering van de locatie van [locatie] in [plaats], zowel intern als extern (zoals notities, adviezen, gespreksverslagen);
- alle overige relevante stukken.
2.3.
In het aanvullende besluit van 6 februari 2023 (Woo-besluit 2) heeft stichting SKAL in reactie op Woo-verzoek 1 nog 24 documenten openbaar gemaakt met uitzondering van persoonsgegevens, bedrijfs- en fabricagegegevens, en persoonlijke beleidsopvattingen.
2.4.
Eisers hebben tegen Woo-besluit 2 bezwaar gemaakt.
2.5.
Stichting SKAL heeft in het besluit van 25 april 2023 (Woo-besluit 3) in reactie op Woo-verzoek 2, 27 documenten openbaar gemaakt met uitzondering van persoonsgegevens en persoonlijke beleidsopvattingen.
2.6.
Eisers hebben ook bezwaar gemaakt tegen Woo-besluit 3.
2.7.
In het bestreden besluit van 12 april 2024 heeft stichting SKAL op beide bezwaren van eisers beslist. De motivering van Woo-besluit 2 werd op een aantal punten aangepast en er werden twee alinea’s van een document alsnog openbaar gemaakt. De motivering van Woo-besluit 3 werd ook aangepast. De overige bezwaren van eisers werden ongegrond verklaard en allebei de besluiten werden in stand gelaten.
2.8.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Stichting SKAL heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De derde partijen hebben ook schriftelijk gereageerd.
2.9.
Stichting SKAL heeft, in het kader van artikel 8:29, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de documenten waarvan de openbaarmaking gedeeltelijk is geweigerd aan de rechtbank gestuurd.
2.10.
De rechtbank heeft het beroep op 21 mei 2025 op zitting behandeld. [naam 1] was namens eisers aanwezig, bijgestaan door de gemachtigde van eisers. [naam 2] was namens stichting SKAL aanwezig, bijgestaan door de gemachtigde van stichting SKAL.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat het beroep over?
3. Op zitting is duidelijk geworden dat het eiser nog gaat om vier documenten: de e-mails en adviezen van de advocaat van stichting SKAL. Het gaat om de volgende documenten die niet volledig openbaar zijn gemaakt:
Van bijlage 1 bij de beslissing op bezwaar (Woo-besluit 2)
- 12.9.1.2 Beoordeling verklaring [locatie], e-mail 22-02-2018
- 15.5 Advies 15-01-2018
- 40 Advies pluimvee juni 2022
Van bijlage 2 bij de beslissing op bezwaar (Woo-besluit 3)
Documenten algemeen
- 2 Advies inz. [locatie] BV 29 november 2022
3.1.
Op zitting is ook duidelijk geworden dat eisers zich alleen nog verzetten tegen de uitzonderingsgrond persoonlijke beleidsopvattingen. Eisers verzetten zich niet tegen de uitzonderingsgrond persoonsgegevens. Stichting SKAL heeft op zitting bevestigd dat er geen andere uitzonderingsgronden zijn toegepast op de Woo-verzoeken van eisers. De rechtbank beoordeelt dan ook alleen de uitzonderingsgrond persoonlijke beleidsopvattingen.
Wat is het toetsingskader?
4. Het uitgangspunt van de Woo is dat iedereen recht heeft op toegang tot publieke informatie en dat alle overheidsinformatie in beginsel openbaar is behoudens bij de wet gestelde beperkingen. De uitzonderingsgronden worden in de Woo genoemd.
4.1.
Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen wordt verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
4.1.1.
Een bestuursorgaan moet per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 5.2 van de Woo. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. [4]
4.2.
Op grond van artikel 5.2, tweede lid, van de Woo kan het bestuursorgaan informatie verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm met het oog op een goede en democratische bestuursvoering.
4.2.1.
De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen al dan niet informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm, is een bevoegdheid waarbij het bestuursorgaan beslisruimte heeft en vergt een afweging van belangen. [5]
Wat hebben eisers in beroep aangevoerd?
5. Eisers voeren aan dat het niet zo kan zijn dat alle zwartgelakte passages persoonlijke beleidsopvattingen zijn. Zij vragen de rechtbank om dit te beoordelen. Verder voeren eisers aan dat stichting SKAL de weigering tot openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen onvoldoende heeft gemotiveerd. Stichting SKAL heeft daarnaast onvoldoende gemotiveerd waarom het in dit geval niet mogelijk is om informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Is sprake van persoonlijke beleidsopvattingen?
6. Het staat niet ter discussie dat de vier documenten waar het in beroep om gaat, zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad.
6.1.
De rechtbank heeft kennis genomen van de inhoud van de zwartgelakte passages en is van oordeel dat dit persoonlijke beleidsopvattingen zijn (in de stukken door stichting SKAL aangeduid met code B) en feitelijke gegevens die zodanig met persoonlijke beleidsopvattingen verweven zijn dat het niet mogelijk is deze te scheiden (in de stukken door stichting SKAL aangeduid met code C). De stukken bevatten namelijk opvattingen, aandachtspunten en overwegingen voor intern beraad, interpretatie en waardering van regelgeving, argumenten, conclusies en adviezen aan stichting SKAL over de aanvraag en verlening van bio-certificaten aan de derde-partijen. De feitelijke gegevens zijn verder zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat stichting SKAL zich in redelijkheid op het standpunt heeft mogen stellen dat het niet mogelijk is deze te scheiden. Stichting SKAL heeft de vier documenten niet openbaar hoeven maken.
Is de weigering tot openbaarmaking voldoende gemotiveerd?
7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft stichting SKAL de weigering tot openbaarmaking voldoende gemotiveerd. Stichting SKAL heeft namelijk per alinea bezien of sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen of feitelijke gegevens die zodanig met persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. Met de codes B en C heeft stichting SKAL voldoende inzichtelijk gemaakt op welke grond de openbaarmaking van delen van de documenten is geweigerd. Nu op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo geen informatie wordt verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen, hoeft stichting SKAL in dit kader geen belangenafweging te maken.
Mocht worden afgezien van openbaarmaking in niet tot personen herleidbare vorm?
8. De rechtbank stelt voorop dat het aan stichting SKAL is om te beslissen om informatie over de persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Stichting SKAL heeft het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering geacht om de gevraagde documenten openbaar te maken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft stichting SKAL dit voldoende gemotiveerd door in dit geval te concluderen dat verstrekking van de persoonlijke beleidsopvattingen niet in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering, mede in aanmerking genomen dat de relatie tussen stichting SKAL en haar advocaat vertrouwelijk is. Zij moeten in vertrouwen met elkaar kunnen communiceren. Openbaarmaking van de adviezen van haar advocaat heeft tot gevolg dat stichting SKAL niet meer vrij en open kan communiceren met haar advocaat om strategieën te bepalen of te toetsen of haar juridische positie te bepalen.
8.1.
Anders dan eisers stellen mag het bestuursorgaan in de belangenafweging van artikel 5.2, tweede lid, van de Woo, ook het belang van de verzoekers bij openbaarmaking meewegen. In dit geval echter heeft stichting SKAL het belang van eisers niet mogen meewegen, omdat de stelling dat het eisers lijkt te gaan om het verkrijgen van informatie ten behoeve van het conflict tussen [locatie]/ [locatie] en eisers - alleen al vanwege de formulering - berust op een aanname. Dit levert echter geen gebrek op in de motivering, omdat de motivering genoemd in rechtsoverweging 8 het bestreden besluit kan dragen.
8.2.
Stichting SKAL heeft het belang van de goede, democratische bestuursvoering voldoende afgewogen tegen het belang om de persoonlijke beleidsopvattingen in de adviezen van haar advocaat niet openbaar te maken. Stichting SKAL heeft dus mogen weigeren om de vier documenten openbaar te maken in niet tot personen herleidbare vorm.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Lok, rechter, in aanwezigheid van
mr. B.A.G. Bulte, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.