Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/3482
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats], eiseres ([eiseres]),
en
het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen, verweerder (het college),
gemachtigden: mr. R. Blom en mr. M.T.M. Vroklage.
Procesverloop
Met twee deelbesluiten van 16 november 2023 (deelbesluit 1) en 24 januari 2024 (deelbesluit 2) heeft het college het informatieverzoek van [eiseres] van
30 juni 2023 toegewezen en meerdere documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt. [eiseres] heeft bezwaar gemaakt tegen beide deelbesluiten.
Bij besluit van 2 augustus 2024 (het bestreden besluit) heeft het college de bezwaren ongegrond verklaard en de deelbesluiten in stand gelaten, met aanvulling van de motivering.
Tegen het bestreden besluit heeft [eiseres] op 12 september 2024 beroep ingesteld.
Het college heeft op 7 mei 2025 met een verweerschrift op het beroep gereageerd.
Daarna heeft [eiseres] op 12 en 13 mei 2025 nog aanvullende gronden en stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 23 mei 2025 op zitting behandeld. Hierbij was [eiseres] aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Beoordeling door de rechtbank
Het Woo-verzoek
1.1
Op 30 juni 2023 heeft [eiseres] bij het college een verzoek om informatie op grond van de Wet open overheid (Woo) ingediend. Dit verzoek (hierna: het Woo-verzoek) heeft betrekking op het asielzoekerscentrum (azc) dat inmiddels is gerealiseerd in het voormalige hotel [bedrijf] aan de [adres] (hierna: het pand). In het Woo-verzoek van 30 juni 2023 stelt [eiseres] dat de aanleiding voor het indienen daarvan het besluit op bezwaar van het college van 10 mei 2023 is. Dit besluit op bezwaar heeft betrekking op het Woo-verzoek dat [eiseres] op 2 september 2022 bij het college heeft ingediend (hierna: het eerdere Woo-verzoek).
1.2
Het Woo-verzoek van 30 juni 2023 bestaat uit vier onderdelen. [eiseres] heeft gevraagd om:
1. alle informatie en documenten over de vragen die zijn gesteld aan de leden van het projectteam dat is betrokken bij de afhandeling van het eerdere Woo-verzoek. Ook wil zij alle informatie over de zoekslag die naar aanleiding van het eerdere Woo-verzoek is gemaakt;
2. alle informatie afkomstig van of gestuurd naar gemeenteraadsleden, de raads-griffie en fractie- of coalitieoverleg dat betrekking heeft op het azc in het pand, de dwangmaatregel, de staatssecretaris, het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), [adres] en [bedrijf];
3. alle informatie over de afwijzing van principeverzoeken die bij de gemeente zijn ingediend voor het perceel [adres]. Ook vraagt [eiseres] om informatie over andere afwijzingen vanuit de gemeente die zien op potentiële kopers van het pand dan wel motiveringen vanuit de gemeente om andere bestemmingen die zijn aangedragen voor het pand niet toe te willen staan;
4. alle informatie in documenten, in welke vorm dan ook en vanaf 15 augustus 2022, waarin haar naam wordt genoemd in relatie tot het azc, [adres] en/of [bedrijf]. Ten aanzien van dit laatste onderdeel heeft [eiseres] gevraagd om de informatie niet openbaar te maken maar op grond van artikel 5.5 van de Woo alleen aan haar te verstrekken.
De deelbesluiten
2.1.
In deelbesluit 1 heeft het college het Woo-verzoek van [eiseres] toegewezen en veel documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt. De informatie uit deze documenten die niet openbaar is gemaakt betreft allereerst persoonsgegevens, zoals namen, initialen, e-mailadressen, telefoonnummers, functieomschrijvingen, datum in- en/of uitdiensttreding en andere tot personen herleidbare informatie. De weigering om deze gegevens openbaar te maken is gebaseerd op artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo (de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer). Daarnaast heeft het college in deelbesluit 1 aangegeven dat onder de documenten die onder het Woo-verzoek vallen zich conceptteksten van de gemeente bevinden. Het gaat onder meer om concepten van nieuwsbrieven, situatierapporten, memo’s, verslagen van overleggen, annotaties en notulen. Volgens het college kan openbaarmaking van deze documenten het goed functioneren van het bestuursorgaan belemmeren. Op basis hiervan heeft het college in deelbesluit 1 openbaarmaking van deze stukken geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo (het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen).
2.2
In deelbesluit 2 heeft het college nog 37 documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt. Bij deze documenten zijn derde-belanghebbenden vooraf in de gelegenheid gesteld om hun mening te geven over de openbaarmaking daarvan. De informatie uit deze documenten die niet openbaar is gemaakt betreft persoonsgegevens. Ook in deelbesluit 2 heeft het college op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo geweigerd om deze informatie openbaar te maken.
2.3
De documenten die betrekking hebben op de onderdelen 1, 2 en 3 van het Woo-verzoek zijn naar [eiseres] gemaild en gepubliceerd op de website van de gemeente. Documenten die betrekking hebben op onderdeel 4 van het Woo-verzoek zijn alleen aan [eiseres] verstrekt.
2.4
Verder heeft het college in beide deelbesluiten verwezen naar documenten die naar aanleiding van eerdere Woo-verzoeken over het azc in het pand al openbaar zijn gemaakt. Die documenten zijn gepubliceerd op de website van de gemeente. Daarbij heeft het college aangegeven dat de Woo niet van toepassing is op documenten die al openbaar zijn.
De bezwaarfase
3.1
In reactie op de bezwaren van [eiseres] heeft mr. I.C. Dunhof-Lampe, werkzaam bij Damsté Advocaten (Damsté), op 29 april 2024 namens het college een verweerschrift uitgebracht.
3.2
Op 22 mei 2024 heeft de commissie bezwaarschriften van de gemeente Tubbergen (hierna: de commissie) de bezwaren van [eiseres] tegen de deelbesluiten behandeld op een hoorzitting. Kort voor deze hoorzitting heeft [eiseres] per e-mail aangegeven dat zij niet bij de hoorzitting aanwezig zal zijn vanwege de klachten die zij tegen Damsté heeft ingediend en die nog in behandeling zijn.
3.3
Op 10 juni 2024 heeft de commissie advies uitgebracht over de bezwaren van [eiseres] tegen de deelbesluiten. De commissie heeft geadviseerd de bezwaren ontvankelijk te verklaren en de deelbesluiten in stand te laten.
Het bestreden besluit
4. In het bestreden besluit heeft het college de deelbesluiten in stand gelaten en nader gemotiveerd. Daarbij heeft het college zich onder meer op het standpunt gesteld dat het niet in strijd met de bepalingen uit de Woo is om de documenten die onder onderdeel 1, 2 en 3 van de Woo vallen per e-mail aan [eiseres] te verstrekken en tegelijk via de website openbaar te maken voor een ieder. Ook is volgens het college niet vereist dat de stukken worden onderverdeeld in de onderdelen uit het Woo-verzoek waarop zij betrekking hebben.
De beroepsgronden van [eiseres]
5.1
[eiseres] heeft in haar beroepschriften van 12 september 2024 (zoals gerectificeerd met de brief van 13 september 2024) en 12 mei 2025 veel gronden aangevoerd. Deze zijn enerzijds gericht tegen de gevolgde procedure en de handelwijze van het college en anderzijds tegen de inhoud van het bestreden besluit. Ook heeft [eiseres] een verzoek om schadevergoeding gedaan.
5.2
De rechtbank geeft niet alle beroepsgronden van [eiseres] weer en gaat ook niet op alle gronden in, omdat het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank niet in stand kan blijven. In het vervolg van deze uitspraak zal de rechtbank toelichten waarom het bestreden besluit niet in stand kan blijven en daarbij de meest relevante beroepsgronden van [eiseres] betrekken. Omdat uit die beroepsgronden al volgt dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, acht de rechtbank het niet nodig dat alle beroepsgronden worden weergegeven en besproken.
Beoordeling van het beroep
Meer documenten en informatie
6.1
[eiseres] heeft in beroep gemotiveerd betoogd dat het college meer documenten en informatie onder zich moet hebben die onder het Woo-verzoek vallen, dan wat nu aan haar is verstrekt en openbaar is gemaakt.
6.2
Het is vaste rechtspraak dat, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. [1] Daarnaast moet een bestuursorgaan voldoende inzichtelijk maken hoe het de zoekslag heeft verricht. Die zoekslag moet zorgvuldig zijn. Het voldoende inzichtelijk maken van de zoekslag kan het bestuursorgaan bewerkstelligen door bijvoorbeeld specifiek te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt. [2]
6.3
In het verweerschrift van 7 mei 2025 heeft het college uitgelegd dat aan de hand van het Woo-verzoek met zoektermen is gezocht in de gebruikelijke zaak- en archiefsystemen van de gemeente en in mailboxen en telefoons van betrokken medewerkers. Welke zoektermen daarbij zijn gehanteerd is echter niet meer te achterhalen, aldus het college.
6.4
Zoals ter zitting is besproken, en het college ter zitting ook heeft erkend, volgt hieruit dat niet inzichtelijk is geworden hoe de zoekslag is verricht en of die zoekslag zorgvuldig is geweest. Ook volgt hieruit dat, voor zover het college nog stelt dat hij niet meer documenten heeft die onder het Woo-verzoek vallen dan de stukken die nu openbaar zijn gemaakt, dat zonder meer inzicht in de verrichte zoekslag niet geloofwaardig is. Dit betekent, zoals het college ter zitting ook heeft erkend, dat het college een nieuwe zoekslag zal moeten maken op basis van het Woo-verzoek en inzichtelijk moet maken hoe die zoekslag is verricht. Alleen al hieruit volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
Specifiek genoemde documenten
7.1
[eiseres] heeft meerdere documenten genoemd die volgens haar niet juist zijn gelakt. In sommige gevallen is informatie ten onrechte weggelakt, zoals hele e-mailadressen of de naam van een wethouder, en in een enkel geval is te weinig gelakt, zoals namen en handtekeningen. Ook wijst [eiseres] op min of meer gelijke documenten die ten opzichte van elkaar verschillend zijn gelakt. Verder heeft zij ten aanzien van enkele concreet benoemde documenten betwist dat dat conceptstukken zijn.
7.2
Het college heeft in het verweerschrift van 7 mei 2025 erkend dat in sommige van de door [eiseres] genoemde documenten op onjuiste wijze informatie is gelakt. Ook heeft het college ten aanzien van één document erkend dat dat ten onrechte geheel is geweigerd. Daarbij heeft het college aangegeven dat als de rechtbank daartoe oordeelt, die gebreken zullen worden hersteld.
7.3
Hierbij oordeelt de rechtbank dat het college in het nieuw te nemen besluit op het bezwaar van [eiseres] deze door hemzelf geconstateerde gebreken dient te herstellen.
Conceptstukken
8.1
[eiseres] heeft aangevoerd dat conceptstukken niet op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo kunnen worden geweigerd. In conceptstukken kan ook objectieve informatie staan en alle relevante feitelijke informatie in een conceptstuk die niet ook is opgenomen in het definitieve stuk komt voor openbaarmaking in aanmerking. Het college had volgens [eiseres] ten aanzien van de conceptstukken inhoudelijk moeten motiveren waarom openbaarmaking achterwege moet blijven.
8.2
Zoals reeds vermeld heeft het college in deelbesluit 1 op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo geweigerd om conceptstukken openbaar te maken. Volgens het college kan een publiek debat ontstaan over documenten die nog niet rijp zijn voor besluitvorming als conceptteksten openbaar worden gemaakt. In de fase waarin het besluit nog vorm krijgt, moet er ruimte zijn om vertrouwelijk conceptteksten met elkaar uit te wisselen. Openbaar maken van die stukken kan daarom het goed functioneren van het bestuursorgaan belemmeren. Ter zitting heeft het college nog aangevoerd dat in conceptstukken soms meningen worden gegeven en standpunten worden ingenomen. Ambtenaren worden beperkt in het uiten van hun gedachten als conceptstukken waarin dat wordt gedaan openbaar moeten worden gemaakt. Op basis hiervan is het college van mening dat terecht op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo is geweigerd om conceptstukken openbaar te maken.
8.3
Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo bepaalt dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
8.4
De rechtbank is van oordeel dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom voor alle conceptstukken die onder het Woo-verzoek vallen geldt dat openbaarmaking daarvan het goed functioneren van het college dan wel een andere bestuursorgaan zou belemmeren. Gelet op de ter zitting en in deelbesluit 1 door het college gegeven toelichting, lijkt het erop dat het college met name heeft geweigerd om conceptstukken openbaar te maken vanwege eventuele persoonlijke beleidsopvattingen die zijn neergelegd in documenten die zijn opgesteld voor intern beraad. Voor het niet openbaar maken van dergelijke informatie is echter in artikel 5.2 van de Woo een regeling opgenomen. Dat artikel heeft het college echter niet ten grondslag gelegd aan de weigering om conceptstukken openbaar te maken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college dan ook onvoldoende gemotiveerd dat conceptstukken die onder het Woo-verzoek vallen in het geheel niet openbaar hoeven te worden gemaakt. Ook op dit punt kan het bestreden besluit niet in stand blijven. Wat [eiseres] heeft aangevoerd tegen het niet openbaar maken van conceptstukken slaagt ook.
App-groepen
9.1
[eiseres] heeft aangevoerd dat uit de eerder al openbaar gemaakte documenten die op website van de gemeente staan, blijkt dat er meerdere relevante app-groepen zijn. Volgens [eiseres] is niet gebleken dat naar aanleiding van het Woo-verzoek in alle relevante app-groepen is gezocht. Daarbij noemt zij onder meer de GO-app.
9.2
Het college heeft in het verweerschrift van 7 mei 2025 aangegeven dat in mailboxen en telefoons van betrokken medewerkers is gezocht. Niet duidelijk is geworden echter of ook in (alle) relevante app-groepen is gezocht. Ook ter zitting heeft het college hierover geen duidelijkheid gegeven. Ter zitting heeft het college verklaard niet te weten wat de GO-app is en dat daarin niet is gezocht.
9.3
In het nieuw te nemen besluit op bezwaar dient het college ook duidelijkheid te geven over in welke app-groepen is gezocht en of in alle relevante app-groepen is gezocht.
Verwijzing naar documenten op de website
10.1
[eiseres] heeft aangevoerd dat de verwijzing van het college naar de eerder al openbaar gemaakte documenten op de website van de gemeente niet duidelijk is en in strijd met het doel van de Woo. Het verwijzen naar een website waarop meer dan 900 documenten staan vindt [eiseres] namelijk niet transparant. Volgens haar moet het college duidelijk maken welke documenten op de website hij ziet als vallend onder het Woo-verzoek.
10.2
In het bestreden besluit heeft het college aangegeven dat hij onderzoekt of een bepaalde rubricering in de hoeveelheid stukken op de website het opzoeken of doornemen van de stukken eenvoudiger en gebruiksvriendelijker kan maken. Ook heeft het college in het bestreden besluit aangegeven dat de stukken in bezwaar nogmaals aan [eiseres] zijn overgelegd, met een inventarislijst erbij.
10.3
Ter zitting heeft [eiseres] verklaard dat zij van het college geen inventarislijst heeft ontvangen. Het college heeft de inventarislijst die aan [eiseres] zou zijn verstrekt niet kunnen laten zien en ook niet kunnen bevestigen dat die daadwerkelijk is verstrekt. Ook hieraan zal het college bij het nieuw te nemen besluit aandacht moeten besteden. Indien nodig, zal het college alsnog de bedoelde inventarislijst moeten opstellen.
Tussenconclusie
11. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het college opdragen om opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Gelet hierop, gaat de rechtbank niet meer in op de overige gronden die [eiseres] tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd. Die gronden dient het college te betrekken in het nieuw te nemen besluit op bezwaar. Daarbij geeft de rechtbank het college in overweging om, voordat het nieuwe besluit op bezwaar wordt genomen, eerst met [eiseres] te overleggen of haar (opnieuw) in de gelegenheid te stellen te worden gehoord door de bezwaarcommissie. Uit het beroepschrift van 12 september 2024 blijkt dat [eiseres] het niet eens is met hoe de gang van zaken rondom het horen door de commissie in deze zaak is gegaan. Daarnaast is gebleken dat er bij haar vragen bestaan over de wijze waarop de documenten die onder het Woo-verzoek vallen aan haar zijn verstrekt. Wellicht kan een gesprek of een nieuwe hoorzitting bij de commissie helpen om hierover duidelijkheid verschaffen.
Verzoek om schadevergoeding
12.1
[eiseres] heeft de rechtbank gevraagd om het college te veroordelen tot het vergoeden van de door haar geleden schade. Ter zitting heeft zij verklaard dat deze schade bestaat uit de kosten van het inschakelen van een advocaat voor het afdwingen van betaling van de volledige dwangsom die de gemeente aan haar verschuldigd was wegens het niet tijdig (volledig) beslissen door het college op het Woo-verzoek. Bij vonnis van
3 december 2024 heeft de kantonrechter van deze rechtbank de gemeente veroordeeld om aan [eiseres] een bedrag van € 3.300,- aan verschuldigde dwangsommen te betalen, vermeerderd met wettelijke rente. In dit vonnis is de gemeente ook veroordeeld tot het vergoeden van de kosten die [eiseres] in die procedure heeft gemaakt. De hoogte van de door de rechtbank toegekende proceskostenvergoeding is echter lager dan de werkelijke kosten die [eiseres] voor die procedure heeft gemaakt. Het verschil bedraagt volgens haar € 4.800,- en zij verzoekt de rechtbank om dat bedrag in deze zaak alsnog als schadevergoeding toe te kennen.
12.2
Dit verzoek valt echter buiten de omvang van dit geschil en kan alleen daarom al niet door de rechtbank worden toegewezen. Deze zaak gaat over de vraag of het college in het bestreden besluit een juiste beslissing heeft genomen op de bezwaren van [eiseres] tegen de deelbesluiten die het college heeft genomen op het Woo-verzoek. De vraag of [eiseres] schade heeft geleden doordat zij genoodzaakt was om de betaling van de volledige dwangsom wegens niet tijdig beslissen bij de kantonrechter af te dwingen, en of die schade door het college moet worden vergoed, staat daar los van. De rechtbank laat dat verzoek om schadevergoeding daarom verder buiten beschouwing.
Conclusie en gevolgen
13.1
Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het college opdragen om opnieuw op de bezwaren van [eiseres] te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak.
13.2
Omdat het beroep gegrond is, krijgt [eiseres] het door haar betaalde griffierecht terug. Ook krijgt zij een vergoeding van haar proceskosten. Gebleken is dat deze alleen bestaan uit kosten voor het bijwonen van de zitting op 23 mei 2025. Conform het door [eiseres] gevraagde bedrag, stelt de rechtbank de hoogte van de proceskostenvergoeding vast op € 21,48.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op om opnieuw op de bezwaren van [eiseres] te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- gelast het college het griffierecht van € 187,- aan [eiseres] te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van [eiseres] tot een bedrag van € 21,48.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Veelen, rechter, in aanwezigheid van
mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.