Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/4019
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.D. Ubbink),
en
het college van burgemeester en wethouders van Enschede, het college.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de vraag of aan [eiser] terecht een last onder dwangsom is opgelegd met betrekking tot het gebruik van zijn perceel in het havengebied. Volgens het college wordt het perceel gebruikt voor privé-opslag en is dit in strijd met het omgevingsplan. Het college wil dat dit gebruik wordt gestaakt. [eiser] is het hier niet mee eens omdat de last onder dwangsom is opgelegd aan het verkeerde adres, er wel een bedrijf op het perceel is gevestigd en niet hij, maar zijn (onder)huurder als overtreder moet worden aangemerkt.
1.1.
De rechtbank oordeelt dat voldoende duidelijk is om welk perceel het gaat en dat de vraag of er wel of geen bedrijf gevestigd is op het perceel in dit geval niet relevant is, omdat vaststaat dat sprake is van privégebruik en dat al maakt dat sprake is van een overtreding van de gebruiksregels uit het omgevingsplan. Daarnaast kan [eiser] als overtreder worden aangemerkt omdat hij als eigenaar verantwoordelijkheid draagt. Het beroep van [eiser] tegen de last onder dwangsom is daarom ongegrond.
Feiten en procesverloop
2. [eiser] is eigenaar van een perceel aan de [adres 1] (hierna: het perceel). Het perceel heeft de bestemming “bedrijventerrein” zoals omschreven in het geldende Omgevingsplan ‘ [locatie] ’ (hierna: het omgevingsplan).
2.1.
[eiser] verhuurt het perceel. De huurder heeft het weer onderverhuurd.
2.2.
Toezichthouders van de Omgevingsdienst Twente (hierna: de Omgevingsdienst) hebben op 20 maart 2024 een controlebezoek uitgevoerd op het perceel. Tijdens deze controle hebben zij geconstateerd dat de aanwezige hal en het terrein in gebruik zijn als opslag voor (motor)onderdelen, autowrakken/gedemonteerde motorvoertuigen, motoren, afvalstoffen en apparatuur ten behoeve van een auto(demontage)bedrijf.
2.3.
Tijdens dit controlebezoek is geconstateerd dat er geen bedrijf staat ingeschreven in de Kamer van Koophandel op het perceel, terwijl het op grond van het omgevingsplan bestemd is om te worden gebruikt door een bedrijf. Dit leidt volgens de Omgevingsdienst tot een overtreding. Daarnaast hebben de toezichthouders geconstateerd dat er sprake is van overtreding van milieuregels. Gelet op deze overtredingen heeft het college bij brief van 29 april 2024 aangekondigd dat het voornemens is om een last onder dwangsom op te leggen als de overtredingen van de milieuregels niet worden opgeheven vóór 29 mei 2024 en de overtreding van de gemeentelijke regels vóór 1 juli 2024.
2.4.
Vervolgens heeft er op 3 juli 2024 opnieuw een controle plaatsgevonden op het perceel. Toen is geconstateerd dat de overtredingen niet zijn opgeheven. Om die reden heeft het college bij besluit van 22 juli 2024 aan [eiser] een last onder dwangsom opgelegd. De last onder dwangsom ziet alléén op overtreding van de gemeentelijke regels (het handelen in strijd met de geldende bestemming). Het gaat om overtreding van artikel 5.1 van het omgevingsplan, op grond waarvan gronden met de bestemming “bedrijventerrein” enkel bestemd zijn voor bepaalde typen bedrijven.
2.5.
[eiser] heeft bezwaar gemaakt.
2.6.
Bij brief van 22 juli 2024 heeft het college de hiervoor genoemde last onder dwangsom ingetrokken en opnieuw een last onder dwangsom opgelegd, omdat in de eerder verzonden last geen begunstigingstermijn was genoemd. Het bezwaar van [eiser] heeft mede betrekking op dit besluit. [1]
2.7.
Het college heeft advies gevraagd aan de Commissie Bezwaarschriften van de gemeente Enschede (hierna: de commissie). De commissie heeft op 5 november 2024 advies uitgebracht.
2.8.
Met het besluit van 8 november 2024 (het bestreden besluit) op het bezwaar van [eiser] heeft het college het advies van de commissie overgenomen en de last onder dwangsom in stand gelaten.
2.9.
[eiser] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.10.
De rechtbank heeft het beroep op 24 juni 2025 op zitting behandeld. Hierbij was [eiser] aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] .
Beoordeling door de rechtbank
3. Aan de orde is of het college terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd. De rechtbank geeft hierna eerst de inhoud van de last weer en zal daarna de afzonderlijke beroepsgronden bespreken.
De last onder dwangsom
4. Aan [eiser] is de volgende last opgelegd:
“Wij gelasten u het perceel en daarop gevestigde pand(en) aan de [adres 1] (gelegen op het kadastrale percelen [kadastrale aanduidingen 1] en [kadastrale aanduidingen 2] ) te (laten) gebruiken en dit gebruik in stand te (laten) houden, conform de enkelbestemming "bedrijventerrein” (zoals opgenomen in artikel 5 “bedrijventerrein”) met functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2” en (daar waar op het perceel van toepassing) de functieaanduiding "detailhandel" van het geldende (tijdelijk deel) omgevingsplan “ [locatie] ”.
Dat betekent dat voor het voldoen aan de last er geen sprake mag zijn van gebruik voor particuliere doeleinden. U moet het door ons op 20 maart 2024 en op 3 juli jl. geconstateerde illegale gebruik definitief stopzetten. Indien u het pand in afwijking van de planregels wilt (laten) gebruiken, dient u in het bezit te zijn van een omgevingsvergunning.
Indien u zich niet of niet geheel aan de last houdt verbeurt u per direct een dwangsom. Deze dwangsom bedraagt:
€ 20.000,- voor de eerste keer dat een overtreding wordt geconstateerd;
€ 25.000,- voor de tweede keer dat een overtreding wordt geconstateerd;
€ 30.000,- voor de derde keer dat een overtreding wordt geconstateerd.
De maximale dwangsom bedraagt € 75.000,-. Er zal niet meer dan één dwangsom per maand worden verbeurd. (…)
U krijgt tot uiterlijk 1 september 2024, de gelegenheid om aan de opgelegde lasten te voldoen zonder dat een dwangsom wordt verbeurd (begunstigingstermijn).”
4.1.
Ter zitting is gebleken dat de hiervoor genoemde last onder dwangsom wel is verbeurd, maar niet is ingevorderd. Het college heeft dus nog geen invorderingsbeschikking genomen ten aanzien van de last onder dwangsom.
De beroepsgronden
Onjuist adres
5. Ter zitting heeft [eiser] aangevoerd dat de last onder dwangsom is opgelegd aan het verkeerde adres. Volgens [eiser] had het besluit moeten worden opgelegd aan de [adres 2] en niet [adres 1] . Ter onderbouwing heeft [eiser] ter zitting een kaart getoond, waarop twee kadastrale percelen zichtbaar zijn. Volgens [eiser] heeft het pand op perceel [kadastrale aanduidingen 1] huisnummer [adres 2] en het pand op perceel [kadastrale aanduidingen 2] huisnummer [adres 1] . Het college had hier volgens [eiser] alerter op moeten zijn en dit beter moeten uitzoeken, de handelwijze van het college is dan ook onzorgvuldig, aldus [eiser] .
6. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
7. Vooropgesteld zij dat in de last onder dwangsom zowel het adres [adres 1] als de kadastrale percelen [kadastrale aanduidingen 1] en [kadastrale aanduidingen 2] worden genoemd. Het college heeft tijdens de zitting betwist dat voor zover het pand van [eiser] gevestigd is op het perceel met kadastraal nummer [kadastrale aanduidingen 1] , het een eigen huisnummer heeft (nummer [adres 2] zoals [eiser] stelt). Volgens het college is dat huisnummer niet opgekomen toen het de interne systemen onderzocht in voorbereiding op de last en is ook niet aannemelijk dat het pand een eigen huisnummer heeft, omdat het gaat om een onderdeel van een groot pand dat voornamelijk op het perceel met kadastraal nummer [kadastrale aanduidingen 2] is gelegen en dat huisnummer [adres 1] heeft. [eiser] heeft naar aanleiding van deze reactie niet nader onderbouwd waarom hij van mening is dat het pand op kadastraal nummer [kadastrale aanduidingen 1] toch een eigen huisnummer zou hebben, anders dan dat hij en zijn huurders dit nummer zelf zo gebruiken. Een besluit waarin een huisnummer is toegekend, heeft [eiser] bijvoorbeeld niet overgelegd. De rechtbank neemt daarom niet aan dat het college ten onrechte niet het adres [adres 2] heeft genoemd in de last onder dwangsom. Daarnaast acht de rechtbank voldoende duidelijk op welk perceel en welk pand de last onder dwangsom ziet. Ten eerste omdat de kadastrale percelen in het besluit zelf worden genoemd, en ten tweede omdat de last onder dwangsom verwijst naar de controles van 20 maart en 3 juli 2024 en in het rapport van de controle van 3 juli 2024 een plattegrond is opgenomen waaruit duidelijk blijkt waar op het perceel welke overtredingen zijn vastgesteld door het college (het gaat om een afbeelding met groen en blauw omlijnde delen, waarvan het groen omlijnde deel perceel [kadastrale aanduidingen 1] betreft en een gedeelte van [kadastrale aanduidingen 2] en het blauw omlijnde deel perceel [kadastrale aanduidingen 2] betreft). Het standpunt van [eiser] dat de handelwijze van het college op dit punt onzorgvuldig is geweest, deelt de rechtbank dan ook niet.
Geen strijd met het omgevingsplan
8. [eiser] voert aan dat geen sprake is van een overtreding, omdat niet wordt gehandeld in strijd met het omgevingsplan. Volgens [eiser] stond er wel een bedrijf ingeschreven bij de Kamer van Koophandel op het perceel. Ter onderbouwing legt [eiser] een uittreksel over van het handelsregister waaruit blijkt dat de eenmanszaak [eenmanszaak] , gerund door [naam 4] die volgens [eiser] de huurder is van het perceel, op het perceel gevestigd is. Het bedrijf is daar gevestigd sinds 1 november 2020 en houdt zich bezig met de handel in en reparatie van gebruikte auto’s. Dit is in overeenstemming met de geldende bestemming, aldus [eiser] . Ook legt [eiser] recente kwitanties over van maandelijkse betalingen van de verhuur. Dat de bedrijfsruimte bij inspectie enkel in gebruik was voor beweerdelijke opslag van goederen van privépersonen, is volgens [eiser] niet juist. [eiser] licht toe dat hij het perceel dagelijks bezoekt en dat de bedrijfsactiviteiten van [eenmanszaak] daar sinds het begin van de huurperiode tot op vandaag ononderbroken feitelijk zijn uitgevoerd. Dat er daar mogelijk gedurende enige tijd óók goederen van twee andere personen zijn opgeslagen doet hieraan niet af, aldus [eiser] . Overigens zijn deze privé goederen inmiddels bijna allemaal verwijderd. Daarbij komt dat de auto-onderdelen, het gereedschap en ander materiaal dat door de Omgevingsdienst is aangetroffen behoren bij de normale bedrijfsuitoefening in de autoherstel- en handel, zodat ook dit onder de bestemming valt.
9. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
10. In het omgevingsplan staat dat het perceel de bestemming “Bedrijventerrein” heeft met de functieaanduiding “bedrijf tot en met categorie 3.2”. Op grond van artikel 5.1, onder c van het omgevingsplan zijn hier bedrijven toegestaan die zijn genoemd in de categorieën 1, 2, 3.1 en 3.2 uit de hoofdgroep 'Bedrijven'. Hieronder valt een autosloperij of auto(-onderdelen)handel.
11. Uit het rapport over het controlebezoek op 20 maart 2024 volgt dat de Omgevingsdienst heeft gesproken met een heer (zijn naam is weggelakt) die heeft verklaard dat hij ‘deze hal in gebruik heeft voor de opslag van deze onderdelen en apparatuur’, en dat hij ‘op dit moment geen bedrijf heeft en geen actieve inschrijving bij de Kamer van Koophandel’. Uit het rapport over het controlebezoek van 3 juli 2024 volgt dat de Omgevingsdienst heeft gesproken met een persoon, ditmaal een vrouw, die verklaart dat op het terrein ‘auto-onderdelen en afvalstoffen’ staan die ‘privé bezit’ zijn en dat zij geen bedrijf meer heeft en niet staat ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. Deze controlerapporten zijn als zodanig niet door [eiser] in twijfel getrokken.
12. De rechtbank is van oordeel dat de vraag of er wel of geen bedrijf gevestigd is op het perceel in dit geval niet relevant is. Het privégebruik zoals dat is geconstateerd in de controlerapporten van 20 maart 2024 en 3 juli 2024 maakt al dat er sprake was van een overtreding van artikel 5.1 van het omgevingsplan. Het omgevingsplan staat immers alleen bedrijfsmatig gebruik van het perceel toe. Op het perceel rust namelijk een enkel bestemming als bedrijventerrein. De stellingen van [eiser] over verhuur van zijn perceel aan [eenmanszaak] en de maandelijkse betalingen, zijn daarom niet relevant.
13. De rechtbank is van oordeel dat het college heeft kunnen menen dat sprake was van overtreding van artikel 5.1 van het omgevingsplan dat het dus bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen. Het college heeft bij de beoordeling of sprake is van een overtreding ook terecht gekeken naar de feitelijke situatie op het terrein en niet alleen naar administratieve gegevens zoals inschrijvingen bij de Kamer van Koophandel.
14. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Overtreding van milieuregels
15. [eiser] voert aan dat niet hij, maar zijn huurder ofwel diens (illegale) onderhuurder degene is die milieubelastende activiteiten heeft verricht en verantwoordelijk is voor de overtreding van de milieuregels en de gemeentelijke regels. Voor zover [eiser] wist van (mogelijke) nadelige gevolgen of die redelijkerwijs kon vermoeden heeft hij huurder en andere aanwezige gebruikers, veelvuldig aangespoord tot schadebeperkend handelen (opruimen; preventieve maatregelen treffen; herhaaldelijk afsluiten hek en dergelijke). Voor zover het gaat om mogelijke bodemverontreiniging weet [eiser] daar niet van. Niet [eiser] maar de hiervoor genoemde huurder is de overtreder. De noodzaak om naast de (onder)huurder óók aan [eiser] een last onder dwangsom op te leggen ontbrak, aldus [eiser] .
16. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
17. De rechtbank stelt vast dat [eiser] door het college niet als overtreder van de milieuregels is aangemerkt en dat de last onder dwangsom ook niet ziet op het beëindigen van een overtreding van milieuregels. De argumenten die [eiser] aanvoert hieromtrent kunnen dan ook niet slagen.
18. Voor zover [eiser] doelt op de vraag of hij als overtreder kan worden aangemerkt ten aanzien van de overtreding van de bestemming, overweegt de rechtbank als volgt.
Is [eiser] overtreder?
19. Op grond van artikel 5:1, lid 2, van de Awb wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Niet in geschil is dat [eiser] het perceel niet zelf in strijd met de bestemming gebruikte. Aan de orde is of hij als functioneel dader kan worden aangemerkt. Van belang is dan of hij beschikkingsmacht had over het gebruik van het perceel en of hij het gebruik aanvaardde. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Cbb) heeft in een uitspraak van 15 oktober 2019 overwogen dat van een zakelijk gerechtigde van een perceel, die het in zijn macht heeft om een overtreding te voorkomen, mag worden verwacht dat hij maatregelen daartoe treft. Als hij die achterwege laat dan kan ervan worden uitgegaan dat hij de overtreding in het algemeen placht te aanvaarden, zodat hij als overtreder kan worden aangemerkt. [2]
20. Volgens het college is daar in deze zaak sprake van. Het college stelt dat [eiser] als eigenaar van het perceel is aan te merken als overtreder. [eiser] heeft de overtreding ook aanvaard omdat hij in ieder geval vanaf het voornemen van 29 april 2024 wist van het strijdige gebruik. Daarover is [eiser] geïnformeerd en toch heeft hij de overtreding laten voortduren, gelet op de controle van 3 juli 2024, aldus het college.
21. De rechtbank is van oordeel dat het college [eiser] in redelijkheid als overtreder van de omgevingsplanregels heeft kunnen aanmerken. Van [eiser] mag als eigenaar van het perceel veel worden verwacht. Eigendom is namelijk het meest veelomvattende recht over een zaak; de eigenaar kan beschikken over de zaak. Ook als een pand verhuurd is of in gebruik is gegeven bestaat die bevoegdheid, zeker ook bij illegaal gebruik. [eiser] kan bijvoorbeeld in de huurovereenkomst opnemen op welke wijze het perceel gebruikt mag worden, en hij kan, als het gebruik daarmee in strijd is, de huur beëindigen en ontruiming vragen bij de civiele rechter. Bovendien mag van een eigenaar worden verwacht dat hij op de hoogte is van wat er met zijn eigendommen gebeurt. Niet alleen de huurder, maar ook juist de eigenaar draagt hier een verantwoordelijkheid voor illegaal gebruik van het perceel. Daarbij heeft [eiser] niet weersproken dat hij in ieder geval na de controle van de Omgevingsdienst wist van het privégebruik op het perceel. Uit zijn toelichting dat [eiser] (uiteindelijk) ook maatregelen heeft getroffen, volgt temeer dat [eiser] terecht als overtreder is aangemerkt.
22. Deze beroepsgrond slaagt niet.
De noodzaak voor het opleggen van een last
23. [eiser] heeft tot slot nog aangevoerd dat er geen noodzaak is om een last onder dwangsom aan hem op te leggen, omdat aan de (onder)huurder een last onder dwangsom opgelegd kan worden en dat veel effectiever is.
24. De rechtbank overweegt als volgt.
25. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college bevoegd was om handhavend op te treden jegens [eiser] , nu sprake was van een overtreding van de bestemmingsregels en [eiser] als eigenaar verantwoordelijk kan worden gehouden om die overtreding te (laten) beëindigen. De rechtbank leest in het beroep van [eiser] dan ook de vraag of het college van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Het is, met andere woorden, een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Dat het besluit om jegens [eiser] op te treden onevenredig zou zijn, heeft [eiser] naar het oordeel van de rechtbank evenwel onvoldoende onderbouwd. [eiser] heeft niet gesteld of onderbouwd wat de gevolgen van de last voor hem zijn. Ter zitting heeft hij integendeel toegelicht dat hij altijd al gewoon was om zijn perceel dagelijks te bezoeken en dat het privé gebruik door derden inmiddels is beëindigd. Ook deze beroepsgrond van [eiser] slaagt daarom niet.
Conclusie en gevolgen
26. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat [eiser] geen gelijk krijgt. [eiser] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, rechter, in aanwezigheid van
mr. B.A.G. Bulte, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.