Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/3676
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats] , eiseres (hierna: [eiseres] )
en
het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen, verweerder
(hierna: het college)
(gemachtigde: mr. R. Blom).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het beroep dat is ingesteld vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op een verzoek om informatie op grond van de Wet open overheid.
[eiseres] stelt zich op het standpunt dat het college niet tijdig een besluit op haar verzoek om openbaarmaking van informatie heeft genomen, omdat met de gedeeltelijke openbaarmaking van een aantal documenten niet volledig op haar verzoek is beslist. Daarnaast heeft zij bezwaar gemaakt. Tegen de beslissing op bezwaar van het college heeft [eiseres] beroep ingesteld.
1.1.
De rechtbank oordeelt dat het beroep dat [eiseres] heeft ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het Woo-verzoek niet-ontvankelijk is, omdat
het college wel op haar verzoek heeft beslist, ook al vindt zij die beslissing onvolledig.
1.2.
Het beroep tegen de beslissing op bezwaar is gegrond, omdat het besluit onvoldoende is gemotiveerd nu de zoekslag onduidelijk is gebleven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Procesverloop
2. Op 16 januari 2024 heeft [eiseres] bij het college een verzoek om informatie ingediend op grond van de Wet open overheid (Woo). Het verzoek ziet, kort weergegeven, op alle stukken die gaan over afspraken en de ondertekening van een bestuursovereenkomst met betrekking tot het AZC Albergen van december 2023 door of namens de burgemeester en het Centraal Orgaan Asielzoekers (hierna: COA), waaronder ook alle documenten die zien op fysieke en digitale transportbewegingen, nota’s en vergaderingen met betrekking tot die overeenkomst.
2.1.
[eiseres] heeft op 23 maart 2024 beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op haar verzoek.
2.2.
Bij uitspraak van 30 augustus 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:4655, heeft de rechtbank – voor zover relevant – dat beroep gegrond verklaard en het college opgedragen om uiterlijk op 17 september 2024 alsnog een besluit op het Woo-verzoek bekend te maken.
2.3.
Op 18 september 2024 heeft het college een besluit op het Woo-verzoek genomen en de door [eiseres] verzochte informatie gedeeltelijk openbaar gemaakt.
2.4.
[eiseres] heeft het college op 30 september 2024 in gebreke gesteld. Bij brief van 15 oktober 2024 heeft het college op de ingebrekestelling gereageerd en aangegeven dat de ingebrekestelling onterecht is omdat met het besluit van 18 september 2024 op het verzoek van [eiseres] is beslist.
2.5.
[eiseres] heeft op 15 oktober 2024 opnieuw beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door het college op het Woo-verzoek van 16 januari 2024.
2.6.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
[eiseres] heeft daarop gereageerd.
2.7.
[eiseres] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 18 september 2024. Op 27 mei 2025 besloot het college het bezwaar van [eiseres] ongegrond te verklaren. Op 1 juli 2025 heeft [eiseres] beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. [eiseres] heeft verzocht om het inhoudelijke beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen, het beroep niet tijdig beslissen gegrond te verklaren en het college op te dragen een nieuw besluit op het Woo-verzoek te nemen en om aan die beslissing een dubbele dwangsom te verbinden. Tot slot heeft [eiseres] de rechtbank verzocht om te bepalen dat de wettelijke dwangsom is verbeurd en de hoogte daarvan vast te stellen.
2.8.
Het college heeft op 7 augustus 2025 stukken in het geding gebracht, waarbij het heeft aangegeven dat enkel de rechtbank hiervan kennis mag nemen. Hierbij is verwezen naar artikel 8:29 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college heeft tegen het beroep niet tijdig beslissen een aanvullend verweer ingediend.
2.9.
De rechtbank heeft het beroep op 16 september 2025 op een zitting behandeld. Op de zitting zijn [eiseres] en de gemachtigde van het college verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
Beroep niet tijdig beslissen
3. De rechtbank zal eerst beslissen of het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit slaagt en of het ingestelde beroep van rechtswege betrekking heeft op de beslissing op bezwaar zoals bedoeld in artikel 6:20, derde lid, van de Awb.
3.1.
[eiseres] stelt zich op het standpunt dat het college op 18 september 2024 een deelbesluit heeft genomen, dat het college ten onrechte kwalificeert als een volledig besluit. Het college heeft namelijk niet beslist op haar verzoek om openbaarmaking van documenten die zien op de ondertekening van de bestuursovereenkomst en die zien op fysieke en digitale transportbewegingen met betrekking tot die overeenkomst. Daarmee is volgens [eiseres] niet voldaan aan de uitspraak van de rechtbank van 30 augustus 2024, ook gelet op hetgeen ter zitting in die procedure was besproken.
3.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat met het besluit van 18 september 2024 op het Woo-verzoek van 16 januari 2024 is beslist. Er is geen sprake van gefaseerde besluitvorming en evenmin van een deelbesluit. Voor zover [eiseres] het niet eens is met het besluit van 18 september 2024 dient zij bezwaar te maken, voordat zij beroep kan instellen. Het is in strijd met de wet om een besluit te duiden als deelbesluit om onder deze noemer een beroepsingang bij de bestuursrechter te forceren. [eiseres] heeft ten onrechte beroep tegen het (vermeend) niet tijdig beslissen op haar Woo-verzoek ingesteld, aldus het college.
3.3.
De rechtbank oordeelt als volgt.
3.4.
Op grond van artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Artikel 7:1, eerste lid, van de Awb bepaalt dat eerst bezwaar gemaakt moet worden voordat beroep kan worden ingesteld.
3.5.
De rechtbank is met het college van oordeel dat met het besluit van
18 september 2024 op het Woo-verzoek is beslist. Dat [eiseres] het niet eens is met de inhoud van het besluit, omdat zij vindt dat het college niet alle documenten heeft verstrekt die onder de reikwijdte van haar verzoek vallen, maakt dit niet anders. Dit zijn namelijk inhoudelijke bezwaren tegen het besluit van het college. Die bezwaren kan zij, zoals [eiseres] op 29 oktober 2024 heeft gedaan, in bezwaar aanvoeren.
3.6.
Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit richt zich ook niet, zoals betoogt, tegen het alsnog genomen besluit van 18 september 2024. Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit. Nu het college het inhoudelijke besluit al had genomen vóórdat het beroep niet tijdig werd ingesteld, is geen sprake van een ‘alsnog genomen besluit’. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit klapt daarom niet om naar een inhoudelijk beroep.
3.7.
Nu geen sprake is van het niet tijdig nemen van een besluit, is het beroep
niet-ontvankelijk. Dat betekent dat de rechtbank het beroep niet tijdig beslissen niet inhoudelijk behandelt.
3.8.
De rechtbank merkt ten overvloede op dat in artikel 8.2. van de Woo is bepaald dat paragraaf 4.1.3.2 van de Awb niet van toepassing is op besluiten op grond van de Woo en tegen beslissingen op bezwaar tegen deze besluiten. Dit betekent dat het college (hoe dan ook) geen wettelijke dwangsom aan [eiseres] heeft verbeurd.
Beroep tegen beslissing op bezwaar
4. Met de brief van 1 juli 2025 heeft [eiseres] bij de rechtbank beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 27 mei 2025. Dit betekent dat het inhoudelijke beroep van [eiseres] kan worden behandeld.
4.1.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het beroep tegen de beslissing op bezwaar en het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het Woo-verzoek los van elkaar moeten worden behandeld en dat de inhoudelijke beroepsgronden niet in het kader van het beroep niet tijdig beslissen kan worden behandeld.
4.2.
De rechtbank is het met deze benadering van het college niet eens. De rechtbank heeft bij brief van 9 juli 2025 het beroepschrift tegen de beslissing op bezwaar aan het college toegezonden en medegedeeld dat het beroep tegen het niet tijdig beslissen ‘
van rechtswege ook gericht [is] tegen die nieuwe besluit van verweerder van 27 mei 2025, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. De rechter die het beroep behandelt zal hierover op zitting of in de uitspraak een definitieve beslissing nemen’. Ook is daarbij vermeld dat ‘
de procedure tegen beide besluiten wordt voortgezet onder het bij partijen bekende zaaknummer’. Hoewel de rechtbank hiervoor tot het oordeel is gekomen dat artikel 6:20, derde lid, van de Awb niet van toepassing is, zodat het beroep niet ‘van rechtswege’ omklapt, is de rechtbank van oordeel dat het beroep tegen de beslissing op bezwaar wel inhoudelijk kan worden behandeld nu [eiseres] daartegen zelfstandig beroep heeft ingesteld, behandeling van dat beroep in de brief van 9 juli 2025 door de rechtbank is aangekondigd en het college ruim de mogelijkheid heeft gehad om inhoudelijk verweer tegen het beroep te voeren, zowel voorafgaand aan als tijdens de zitting. Het college heeft ook een ‘nader verweerschrift’ ingediend op 4 september 2025. Daarin heeft zij evenwel enkel aangevoerd dat sprake zou zijn van strijd met de goede procesorde, doordat
van rechtswege ook gericht [is] tegen die nieuwe besluit van verweerder van 27 mei 2025, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. De rechter die het beroep behandelt zal hierover op zitting of in de uitspraak een definitieve beslissing nemen’. Ook is daarbij vermeld dat ‘
de procedure tegen beide besluiten wordt voortgezet onder het bij partijen bekende zaaknummer’. Hoewel de rechtbank hiervoor tot het oordeel is gekomen dat artikel 6:20, derde lid, van de Awb niet van toepassing is, zodat het beroep niet ‘van rechtswege’ omklapt, is de rechtbank van oordeel dat het beroep tegen de beslissing op bezwaar wel inhoudelijk kan worden behandeld nu [eiseres] daartegen zelfstandig beroep heeft ingesteld, behandeling van dat beroep in de brief van 9 juli 2025 door de rechtbank is aangekondigd en het college ruim de mogelijkheid heeft gehad om inhoudelijk verweer tegen het beroep te voeren, zowel voorafgaand aan als tijdens de zitting. Het college heeft ook een ‘nader verweerschrift’ ingediend op 4 september 2025. Daarin heeft zij evenwel enkel aangevoerd dat sprake zou zijn van strijd met de goede procesorde, doordat
[eiseres] ten onrechte eerst een niet-ontvankelijk ‘beroep niet tijdig beslissen’ heeft ingesteld en niet eerder dan in beroep inhoudelijke gronden van bezwaar aanvoert. Dat het college in zijn verweermogelijkheden zou zijn geschaad door de gang van zaken, heeft het college niet gesteld. Nu het college zelf al erkent dat geen sprake is van een ‘grondentrechter’, ziet de rechtbank geen grond voor strijd met de goede procesorde.
4.3.
Het voorgaande maakt dat het beroep tegen de beslissing op bezwaar ontvankelijk is, en dat de rechtbank dit beroep inhoudelijk zal behandelen.
Zoekslag en routing bestuursovereenkomst
5. [eiseres] heeft in haar beroepschrift gesteld dat het college in de beslissing op bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd op welke wijze de zoekslag naar de door haar verzochte stukken heeft plaatsgevonden. Zij heeft daarbij specifiek erop gewezen dat uit de inhoud van het besluit niet volgt dat op de N:schijf in mappen is gezocht die zien op de bestuursovereenkomst of anderszins mappen die hiermee verband houden. Ook heeft zij specifiek erop gewezen dat de beslissing op bezwaar er geen blijk van geeft dat het college, naar aanleiding van haar verzoek en haar bezwaar, heeft gezocht in de archiefsystemen, op telefoons van leden van het projectteam AZC en op welke wijze de zoekslag heeft plaatsgevonden. Tot slot heeft [eiseres] aangevoerd dat de keuze van de uitgevoerde zoekslag niet is gemotiveerd en het college niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom het college niet ook op afkortingen heeft gezocht.
5.1.
Het college heeft toegelicht dat, na ontvangst van het bezwaarschrift, er contact is geweest met [eiseres] en daarop een nieuwe zoekslag in de digitale systemen en mailboxen van betrokken medewerkers en het bestuurssecretariaat is uitgevoerd. De zoekslag heeft zich uitgebreid naar de transportbewegingen (de door partijen genoemde ‘routing’) van de bestuursovereenkomst.
5.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft [eiseres] zich terecht op het standpunt gesteld dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze de zoekslag heeft plaatsgevonden. Het college heeft namelijk niet inzichtelijk gemaakt naar welke begrippen het heeft gezocht en of het andere begrippen heeft gehanteerd dan is gebruikt bij de totstandkoming van het besluit van 18 september 2024. Ook heeft het college niet nader geduid of bij het gebruiken van zoektermen alleen op bestandnamen is gezocht of dat de bestanden inhoudelijk op zoektermen doorzocht zijn, hoeveel documenten daarbij zijn aangetroffen en of deze allemaal of een selectie daarvan bekend is gemaakt.
5.3.
Op grond van artikel 3:2 van de Awb moet een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaren. In artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering.
5.4.
De rechtbank overweegt dat uit de beslissing op bezwaar niet kan worden afgeleid of het college een zorgvuldig en volledig onderzoek heeft gedaan om de door [eiseres] verzochte informatie voorhanden te krijgen. Omdat het college hierover geen toelichting in een verweerschrift heeft gegeven en ook ter zitting niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze de zoekslag is uitgevoerd, kan de rechtbank dit niet vaststellen. De rechtbank hecht daarbij waarde aan het feit dat het college ter zitting heeft toegelicht dat het beroepschrift van [eiseres] nog in behandeling heeft en naar aanleiding daarvan overwogen wordt om een herstelbesluit te nemen. Ook heeft het college toegelicht dat het vragen heeft uitgezet bij het Woo-bureau, maar dat het voorafgaand aan de zitting daar geen antwoord op heeft gekregen.
5.5.
Gelet op het vorenstaande oordeelt de rechtbank dat het college niet met de vereiste zorgvuldigheid kennis heeft vergaard van de relevante feiten om daarop een beslissing op bezwaar te nemen. Het college heeft daarmee niet aan de op hem rustende onderzoeksplicht voldaan. Het besluit berust tevens op een ontoereikende motivering. Het besluit is daarom in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. De beroepsgrond slaagt.
Geen volledige heroverweging in bezwaar
6. Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb vindt op grondslag van een ontvankelijk bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit plaatst. [eiseres] heeft ter zitting toegelicht dat geen sprake is geweest van een volledige heroverweging van haar bezwaar. Het bezwaar is ten onrechte ‘verengd’ naar de vragen of het besluit van 18 september 2024 gekwalificeerd moest worden als een deelbesluit en de routing van de bestuursovereenkomst gekwalificeerd kan worden al publieke informatie in de zin van de Woo. Volgens [eiseres] is daarom haar bezwaar te beperkt behandeld.
6.1.
Het college heeft ter zitting gesteld dat de heroverweging heeft plaatsgevonden op grondslag van het bezwaarschrift. Omdat in het bezwaarschrift van [eiseres] alleen is aangevoerd dat het besluit van 18 september 2024 gekwalificeerd moet worden als deelbesluit, heeft op grondslag daarvan de heroverweging plaatsgevonden, aldus het college.
6.2.
Zoals uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de totstandkoming van de Awb volgt, is de bezwaarprocedure bedoeld voor een volledige heroverweging die niet gebonden is aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld. [1]
6.3.
Gelet daarop oordeelt de rechtbank dat het college zich in bezwaar ten onrechte heeft beperkt tot de aangevoerde bezwaargronden van [eiseres] . Het lag in de weg van het college om, ter uitvoering van de heroverweging in bezwaar, nader te onderzoeken welke inhoudelijke bezwaargronden [eiseres] had tegen het besluit van 18 september 2024. Omdat het college dit niet heeft gedaan, is het bezwaar in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. De beroepsgrond slaagt.
Overig
7. Het betoog van [eiseres] dat de besluitvorming van het college in strijd is met het fair play-beginsel behoeft, omdat het bestreden besluit geen stand kan houden, geen bespreking.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond. Het besluit van 27 mei 2025 dient wegens strijd met artikelen 3:2, 7:11 en 7:12 van de Awb te worden vernietigd. Het college moet daarom met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar nemen. Het college moet daarin motiveren op welke wijze het de zoekslag heeft uitgevoerd en zal moeten bepalen of dat onderzoek volledig is geweest. Daarbij zal het college ook opnieuw moeten afwegen of, gelet op hetgeen [eiseres] in beroep heeft aangevoerd, de integraal geweigerde stukken – al dan niet gedeeltelijk – geopenbaard moeten worden.
8.1.
De rechtbank hecht belang aan een voortvarende afhandeling van de beslissing op bezwaar. Hierbij neemt zij in overweging dat [eiseres] eerder al rechtsmiddelen heeft moeten aanwenden om een besluit op haar aanvraag af te dwingen. Omdat het college al verschillende vragen over het beroepschrift aan het Woo-bureau heeft uitgezet, zal een reactie daarop – gelet op het tijdsverloop – al zijn ontvangen of op korte termijn worden verwacht. Het college moet daarom binnen zes weken opnieuw een besluit nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank zal daarbij met toepassing van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb bepalen dat het college een dwangsom verbeurt voor iedere dag dat het college in gebreke blijft om binnen een termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De rechtbank zal de hoogte van de dwangsom vaststellen op € 100,- per dag, met een maximum van € 15.000,-.
8.2.
Het college moet het griffierecht aan [eiseres] vergoeden.
8.3.
[eiseres] heeft verzocht om vergoeding van de door haar gemaakte reiskosten ter hoogte van € 21,48. [eiseres] heeft haar verzoek onderbouwd met een afschrift van de kosten van een retourticket openbaar vervoer 2e klasse. Naar het oordeel van de rechtbank komen deze kosten voor vergoeding in aanmerking. Het totaalbedrag van de te vergoeden kosten bedraagt € 21,48.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 27 mei 2025 gegrond en vernietigt dat besluit;
- draagt het college op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat het college aan [eiseres] een dwangsom van € 100,- verbeurt voor elke dag dat het college voormelde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-;
- veroordeelt het college in de proceskosten van [eiseres] tot een bedrag van € 21,48;
- draagt het college op om het betaalde griffierecht van € 187,- aan [eiseres] te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.J. van Heijningen, griffier, uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.