ECLI:NL:RBOVE:2025:6570

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: ZWO 24/3295

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats], eisers (hierna tezamen en in enkelvoud: [eisers] )

(gemachtigde: J.A. Krakeel),

het college van burgemeester en wethouders van Rijssen-Holten, verweerder

(hierna: het college) (gemachtigde: mr. I.C. Dunhof-Lampe).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
het Centraal Orgaan opvang asielzoekers, uit Den Haag (hierna: het COA) (gemachtigde: mr. U. Franssen).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de door het college aan het COA verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een tijdelijke opvanglocatie voor vreemdelingen (hierna: het AZC) op voormalig vakantiepark De Lindenberg in Holten. De vergunning is verleend voor het plaatsen van een tijdelijk gebouw (bestaande uit meerdere kantoorunits) en een tijdelijke erfafscheiding en het tijdelijk gebruiken van alle gronden en bestaande en nieuwe gebouwen en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Met de vergunning wordt toegestaan dat tien jaar lang maximaal 225 vreemdelingen worden opgevangen in het vakantiepark. [eisers] is het niet eens met deze vergunning. Zij voert onder meer aan dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid, dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met haar belangen, dat de gekozen locatie niet geschikt is voor een AZC, dat de vergunning in strijd is met het gemeentelijke recreatiebeleid en dat onvoldoende rekening is gehouden met de flora en fauna op de projectlocatie. De rechtbank beoordeelt de verleende vergunning aan de hand van de beroepsgronden van [eisers] .

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning voor het AZC heeft kunnen verlenen
.Het bestreden besluit is zorgvuldig voorbereid. Het college heeft de belangen die zijn gemoeid met het realiseren van een AZC in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan de door [eisers] aangevoerde belangen. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de realisatie van het AZC niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat. Het college heeft voldoende rekening gehouden met de sociale veiligheid en de brandveiligheid. Ook heeft het college in redelijkheid kunnen beslissen dat de projectlocatie geschikt is voor een AZC en dat kan worden afgeweken van het gemeentelijke recreatiebeleid. Ten slotte oordeelt de rechtbank dat er geen verplichting bestond om een natuurtoestemming aan te haken bij de aangevraagde omgevingsvergunning. [eisers] krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.

Procesverloop

2. Met een besluit van 27 juni 2024 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college aan het COA een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een AZC.

2.1.

[eisers] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en zij heeft aanvullende beroepsgronden ingediend. Het college heeft hierop gereageerd met een verweerschrift. Het COA heeft naar aanleiding van het beroep een schriftelijke reactie en een aanvullende schriftelijke reactie ingediend.

2.2.

De rechtbank heeft het beroep op 22 augustus 2025 op zitting behandeld. [eiser 1] was aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens het college zijn [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] verschenen. Zij werden bijgestaan door de gemachtigde van het college. Namens het COA zijn [naam 4] en [naam 5] verschenen. Zij werden bijgestaan door de gemachtigde van het COA. De rechtbank heeft het beroep gelijktijdig behandeld met het beroep met zaaknummer ZWO 24/3246. In die beroepsprocedure wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.

Beoordeling door de rechtbank

Toetsingskader

3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 9 november 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

3.1.

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk (a) en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (c).

In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo is bepaald dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, als de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

Hoe is het bestreden besluit tot stand gekomen?

4. Het gaat in deze zaak om een omgevingsvergunning voor het realiseren van een tijdelijk AZC op een terrein aan de Borkeldsweg 57 in de omgeving van Holten (hierna: de projectlocatie).

4.1.

De gemeente Rijssen-Holten heeft de projectlocatie op 2 oktober 2023 met dat doel gekocht. Deze locatie ligt tussen de Pannenweg, de Borkeldsweg en de Vianenweg. Op de projectlocatie staan enkele centrale gebouwen en 50 recreatiewoningen. Tot 2 oktober 2023 was het grootste deel van de projectlocatie in gebruik als vakantiepark “de Lindenberg” (hierna: het vakantiepark). Het COA wil de recreatiewoningen ombouwen tot woningen voor vreemdelingen. Op de voormalige tennisbaan wil het COA een hoofdgebouw plaatsen bestaande uit tijdelijke kantoorunits.

4.2.

Het COA heeft op 9 november 2023 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor:

het plaatsen van een tijdelijk gebouw (bestaande uit meerdere kantoorunits);
het verbouwen van bestaande recreatiewoningen;
het plaatsen van een tijdelijke erfafscheiding;
het tijdelijk afwijkend gebruiken van alle gronden, bestaande gebouwen en bestaande bouwwerken.

4.3.

Voor de gehele projectlocatie gold ten tijde van de aanvraag het bestemmingsplan “Chw omgevingsplan buitengebied Rijssen-Holten” (hierna: het bestemmingsplan). Op grond daarvan golden voor het grootste deel van de projectlocatie de basisfunctielaag “Agrarisch landschap - gemengde functies”, de functie “Verblijfsrecreatie bedrijfsmatig - Borkeldsweg 57 in Holten” en de zone “Aantallen recreatiewoningen Borkeldsweg 57 in Holten”. Voor (de grond rondom) twee recreatiewoningen in de zuidwestelijke hoek van de projectlocatie golden de basisfunctielaag “Agrarisch landschap - gemengde functies”, de functie “Vrijstaande recreatiewoning” en de zone “Aantallen recreatiewoningen de Borkeld”. Voor enkele smalle stroken langs de rand van de projectlocatie gold de basisfunctielaag “Natuurlandschap”.

Het gebruik van de projectlocatie voor de opvang van vreemdelingen is in strijd met de agrarische, verblijfsrecreatieve en natuurlandschappelijke functies die de gronden op grond van het bestemmingsplan hadden. Dit volgt uit de artikelen 34.2, 34.3, 44.2, 46.2, 46.3, 274.2 en 274.3 van de planregels. Daarnaast is het plaatsen van een tijdelijk gebouw voor een AZC in strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan. Dit volgt uit de artikelen 46.4 en 274.4 van de planregels. Verder gold op grond van artikel 34.4.1, onder a, van de planregels een vergunningsplicht voor het plaatsen van een hekwerk.

4.4.

Op 27 juni 2024 heeft de raad van de gemeente Rijssen-Holten (hierna: de raad) een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) afgegeven voor het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning.

4.5.

Met het bestreden besluit heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor een periode van tien jaar met een uiterste einddatum van 1 januari 2034. Deze vergunning is voor wat betreft het plaatsen van het tijdelijke gebouw en de tijdelijke erfafscheiding verleend voor de activiteit “het bouwen van een bouwwerk” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Daarnaast is de vergunning voor wat betreft het plaatsen van het tijdelijke gebouw en het gebruiken van alle gronden, bestaande gebouwen en bestaande bouwwerken verleend voor de activiteit “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Daarbij heeft het college gebruik gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid die is neergelegd in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo. Het college heeft geen vergunning verleend voor het verbouwen van de bestaande recreatiewoningen, omdat het gaat om een interne verbouwing van niet-constructieve aard en dit vergunningvrij is.

4.6.

In februari 2025 is de projectlocatie in gebruik genomen als AZC.

Inleidende overwegingen

5. [eisers] heeft haar beroepsgrond over het schenden van het vertrouwensbeginsel ter zitting ingetrokken. Daarom gaat de rechtbank daar in deze uitspraak niet op in.

6. De rechtbank stelt vast dat de twee recreatiewoningen in de zuidwestelijke hoek van de projectlocatie steeds deel hebben uitgemaakt van de projectlocatie waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd. Het is dus niet zo dat deze twee woningen “opeens” aan het AZC zijn toegevoegd, zoals [eisers] heeft gesteld. Op de zitting is gebleken dat partijen het niet eens zijn over de vraag of deze twee woningen vóór de aankoop door de gemeente al deel uitmaakten van het vakantiepark. De rechtbank zal dit in het midden laten, omdat zij van oordeel is dat dit voor de ruimtelijke uitstraling van de woningen niet uitmaakt. Naar het oordeel van de rechtbank is voor de beoordeling van deze zaak vooral van belang of deze woningen (en de grond daaromheen) dezelfde of een vergelijkbare bestemming hadden als (de rest van) het vakantiepark. Dat dit zo is, is tussen partijen niet in geschil. Daarnaast is van belang of deze woningen (en de grond daaromheen) op dezelfde manier werden gebruikt als (de rest van) het vakantiepark. Naar het oordeel van de rechtbank is het aannemelijk dat dit inderdaad het geval is.

7. De rechtbank constateert dat in het bestreden besluit en de ruimtelijke onderbouwing alleen wordt ingegaan op (de afwijking van) de functies en zone die op grond van het bestemmingsplan gelden voor het deel van de projectlocatie waarop de centrale gebouwen en het grootste deel van de recreatiewoningen staan. In het bestreden besluit en de ruimtelijke onderbouwing wordt niet expliciet ingegaan op (de afwijking van) de functie en zone die gelden voor (de gronden) rondom de twee recreatiewoningen in de zuidwestelijke hoek van de projectlocatie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft dit geen gevolgen voor de motivering van het bestreden besluit, omdat deze woningen en de grond daaromheen een vergelijkbare recreatiebestemming hebben als (de rest van) het vakantiepark en deze woningen en de grond daaromheen ook op dezelfde manier werden gebruikt.

8. De rechtbank constateert dat in de (gewijzigde) ruimtelijke onderbouwing ten onrechte wordt gesproken over de zone “aantallen recreatiewoningen Pannenweg 18 te Holten”. De rechtbank is - met het college - van oordeel dat dit een kennelijke verschrijving is die geen invloed heeft op de motivering van het bestreden besluit.

Had een nieuw ontwerpbesluit ter inzage gelegd moeten worden?

9. [eisers] stelt zich op het standpunt dat de aanvraag afwijkt van wat uiteindelijk is vergund. Daartoe voert zij aan dat de erfafscheiding deels op een andere locatie staat en dat de hulproutes zijn verlegd, waardoor extra planten en bomen moeten worden verwijderd. Volgens [eisers] zijn deze wijzigingen aangebracht na de termijn voor het indienen van zienswijzen, waardoor zij hier niet op heeft kunnen reageren.

10. De rechtbank is van oordeel dat geen nieuw ontwerpbesluit ter inzage gelegd hoefde te worden. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) moet bij de totstandkoming van besluiten op aanvraag die worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, in beginsel op de aanvraag worden besloten zoals die is ingediend en met het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd. Na het ter inzage leggen van het ontwerpbesluit is het niet meer toegestaan de aanvraag nog te wijzigen en aan te vullen zonder dat een nieuw ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd, tenzij de wijziging van ondergeschikte aard is of aannemelijk is dat daardoor geen derden worden benadeeld.^[1]De rechtbank is niet gebleken dat na het ter inzage leggen van het ontwerpbesluit nog wijzigingen zijn aangebracht in de aanvraag die niet kunnen worden aangemerkt als ondergeschikt. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Is sprake van een tijdelijke ontwikkeling?

11. [eisers] stelt zich op het standpunt dat niet aannemelijk is dat de oorspronkelijke situatie na de looptijd van de omgevingsvergunning weer zal worden hersteld. Daartoe voert zij aan dat de huurovereenkomst met het COA niet voorziet in het beëindigen van het AZC na tien jaar. Ook wijst zij erop dat in de recreatiewoningen sloopwerkzaamheden zijn verricht en op de projectlocatie ook andere omvangrijke aanpassingen zijn gedaan, die niet kunnen worden teruggedraaid.

12. De rechtbank is van oordeel dat het college bevoegd was de omgevingsvergunning te verlenen voor een termijn van tien jaar. Op grond van artikel 2.23, eerste lid, van de Wabo kan in een omgevingsvergunning voor een voortdurende activiteit worden bepaald dat zij, voor zover zij betrekking heeft op die activiteit, geldt voor een daarbij aangegeven termijn. In de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften is bepaald dat de vergunning voor de tijdelijke opvang van asielzoekers geldt voor maximaal tien jaar tot uiterlijk 1 januari 2034. Anders dan [eisers] heeft gesteld, staat in de huurovereenkomst dat deze is aangegaan voor een periode van tien jaar en drie maanden en dat deze loopt tot en met 2 januari 2034. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college op voorhand had moeten inzien dat de bestaande toestand na afloop van de termijn van tien jaar niet kan worden hersteld. Naar het oordeel van de rechtbank staan de uitgevoerde (sloop)werkzaamheden er niet aan in de weg dat de projectlocatie relatief eenvoudig weer kan worden omgebouwd tot een vakantiepark. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Is het bestreden besluit zorgvuldig voorbereid?

13. [eisers] stelt zich op het standpunt dat geen betekenisvolle participatie heeft plaatsgevonden en dat sprake is van gebrekkige inspraak. Volgens haar zijn omwonenden en andere belanghebbenden onvoldoende betrokken bij de besluitvormingsprocedure, is geen sprake van open en eerlijke communicatie, worden vragen niet beantwoord en worden geen duidelijke afspraken gemaakt. [eisers] stelt dat de gemeente omwonenden onvolledig informeert en hun bezwaren niet serieus neemt en dat het COA vaak niet aanwezig is bij bijeenkomsten. Verder voert [eisers] aan dat het rapport van [bedrijf 1] van april 2024 en de daarin neergelegde risicoanalyse ten onrechte niet zijn opgesteld voorafgaand aan het besluitvormingsproces. Bovendien heeft dit rapport volgens [eisers] ten onrechte niet samen met het ontwerpbesluit ter inzage gelegen en heeft het college nagelaten dit rapport aan haar toe te zenden om haar gelegenheid te geven daarop te reageren.

14. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit zorgvuldig is voorbereid. Zij zal dit hierna uitleggen.

14.1.

De rechtbank stelt voorop dat er in dit geval geen verplichting bestond tot participatie of het verkrijgen van voldoende draagvlak. De regelgeving voor het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van een bestemmingsplan bevat die verplichting niet.^[2]Verder wijst de rechtbank erop dat de omstandigheid dat er geen maatschappelijk draagvlak bestaat voor een AZC op de projectlocatie, niet betekent dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid, noch dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.^[3]

14.2.

Verder stelt de rechtbank vast dat het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. [eisers] en anderen hebben in dat kader de gelegenheid gekregen om hun zienswijzen tegen het voorgenomen project aan het college kenbaar te maken. [eisers] heeft ook gebruik gemaakt van deze gelegenheid. Het college heeft toegelicht dat de zienswijzennota en alle ingekomen zienswijzen voor de raad ter inzage hebben gelegen, zodat ook de raad daar kennis van heeft kunnen nemen voordat zij de vvgb heeft afgegeven.

14.3.

De rechtbank is van oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat voldoende inspanningen zijn verricht om [eisers] en andere omwonenden te informeren over de voorgenomen ontwikkeling en hen in de gelegenheid te stellen om hun standpunten daarover naar voren te brengen. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat [eisers] en andere omwonenden op meerdere momenten informatie hebben ontvangen over de voorgenomen opvang van vreemdelingen op de projectlocatie, dat daar op meerdere momenten met hen over is gesproken en dat zij op verschillende momenten hun mening kenbaar hebben kunnen maken, ook aan (de leden van) de raad.

14.4.

De rechtbank is verder van oordeel dat omwonenden voldoende gelegenheid hebben gehad om te reageren op het rapport van [bedrijf 1] . Dit rapport kon niet met het ontwerpbesluit ter inzage worden gelegd, omdat het pas na afloop van de zienswijzentermijn is voltooid. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een bijzondere situatie waarin het college dit rapport aan [eisers] en andere belanghebbenden had moeten toesturen en hen in de gelegenheid had moeten stellen hierop te reageren.^[4]Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het college heeft aangevoerd dat de omwonenden nauw betrokken waren bij het onderzoek van [bedrijf 1] en dat de resultaten daarvan steeds tussentijds met hen zijn gecommuniceerd. [eisers] heeft dit niet betwist.

14.5.

Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.

Is voldoende rekening gehouden met de belangen van [eisers] ?

15. [eisers] stelt zich op het standpunt dat geen sprake is geweest van een zorgvuldige belangenafweging en dat onvoldoende rekening is gehouden met haar belangen. Volgens [eisers] staan de gevolgen van het bestreden besluit niet in verhouding tot het beoogde doel. Zij voert aan dat de vestiging van het AZC bij omwonenden leidt tot negatieve gevolgen voor de sociale veiligheid, gezondheid, stress en angst. [eisers] is van mening dat de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden en de maatregelen die het COA moet treffen onvoldoende zijn om de sociale veiligheid in de omgeving van het AZC te waarborgen. Volgens [eisers] laat het college het ten onrechte aan het omwonendenoverleg over om samen met het COA te bepalen wat met de uitkomsten van de risicoanalyse in het rapport van [bedrijf 1] moet worden gedaan. Zij is van mening dat het college dit zelf had moeten oppakken, voordat de eerste bewoner in het AZC kwam. [eisers] voert aan dat de naleving van het veiligheidsplan niet door middel van een vergunningvoorschrift is geborgd. Verder is zij van mening dat er ten onrechte geen sancties zijn verbonden aan het niet naleven van de met het COA gemaakte werkafspraken. Verder voert [eisers] aan dat de koopoptieovereenkomst al was getekend voordat het draagvlak voor en de risico’s van het AZC waren onderzocht. Dit duidt er volgens haar op dat het besluit al onomkeerbaar was voordat alle belangen waren afgewogen. Ook voert [eisers] aan dat haar woongenot sinds de komst van het AZC is aangetast en dat er sindsdien geen sprake meer is van een leefbare situatie. Volgens [eisers] is er nu, anders dan in de oude situatie, 24 uur per dag, zeven dagen per week, activiteit op en rond de projectlocatie. Er is een toename van verkeer en het leefritme, de gewoonten en het gedrag van de bewoners van het AZC verschillen sterk van die van recreanten. Er wordt regelmatig luid telefonerend buiten verbleven. Groepjes jongeren hangen pratend en schreeuwend rond op het park en rijden met fatbikes over het terrein en op de wegen en paden in de omgeving. Dit leidt tot geluidsoverlast, ook in de avond en nacht. Volgens [eisers] treedt het COA hier niet adequaat tegen op. Ten slotte voert [eisers] aan dat het bestreden besluit grote financiële gevolgen heeft voor omwonenden en verhuurders van recreatiewoningen. Zij voelen zich vanwege hun veiligheid genoodzaakt om kosten te maken voor het plaatsen van hekken en camera’s. Daarnaast worden de verhuurkansen van recreatiewoningen negatief beïnvloed en dalen de woningen in waarde.

16. De rechtbank is van oordeel dat het college de belangen die zijn gemoeid met het realiseren van een AZC op de projectlocatie in redelijkheid zwaarder heeft kunnen wegen dan de door [eisers] aangevoerde belangen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de realisatie van het AZC niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van [eisers] . De rechtbank zal dit hierna uitleggen.

16.1.

De rechtbank stelt voorop dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte heeft en dat het college daarbij de betrokken belangen moet afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.^[5]

16.2.

De rechtbank begrijpt uit wat [eisers] heeft aangevoerd dat zij de komst van het AZC als ingrijpend ervaart. Haar directe leefomgeving verandert door de komst van een relatief grote groep mensen uit andere delen van de wereld, met een andere culturele achtergrond. De rechtbank kan zich voorstellen dat de komst van een AZC kan leiden tot een gevoel van sociale onveiligheid, met name voor degenen die in de directe nabijheid van de projectlocatie wonen. Daargelaten of dit gevoel al dan niet geobjectiveerd is, heeft het college er in het kader van de uit te voeren belangenafweging terecht rekening mee gehouden. Dat het college dit gevoel heeft betrokken bij de beoordeling van de aanvraag, betekent echter niet dat dit gevoel in het kader van een goede ruimtelijke ordening doorslaggevend moet zijn en moet leiden tot het afwijzen van de aanvraag.

16.3.

Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden (mede) om de sociale veiligheid op en rond het AZC te waarborgen. Deze voorschriften staan in bijlage 1A van de vergunning. Het gaat daarbij om de voorschriften dat:

op het AZC 24/7 beveiliging en hulpverleners aanwezig zijn;
het omwonendenoverleg wordt voortgezet door het COA en dat op gezette tijden overleg wordt gevoerd over de aangelegenheden die betrekking hebben op het gebruik van het AZC;
het COA een bedrijfsnoodplan op het AZC aanwezig moet hebben;
het COA een meldsysteem (telefoon, e-mail of WhatsApp) moet openen waar omwonenden en andere belanghebbenden overlast kunnen melden.

16.4.

De gemeente en het COA hebben in december 2023 een bestuursovereenkomst gesloten (hierna: de bestuursovereenkomst). Hierin zijn onder meer afspraken vastgelegd over het aantal en de categorieën op te vangen vreemdelingen. Daarnaast hebben de gemeente en het COA een Overeenkomst Aanvullende Werkafspraken (hierna: de werkafspraken) gesloten. Deze werkafspraken zijn als bijlage bij de bestuursovereenkomst gevoegd en houden onder meer het volgende in. Het COA spant zich in om de overlast van de opvanglocatie en haar bewoners voor de omgeving zoveel mogelijk te beperken. Bij het omwonendenoverleg zijn onder meer afvaardigingen aanwezig van het COA, de omwonenden, de gemeente en de politie. Met de deelnemers wordt, naar gelang de behoefte, de frequentie van het overleg bepaald. De veiligheid en incidenten vormen in combinatie met het dynamisch beheerplan een vast agendapunt van dit overleg. De vereiste fysieke aanpassingen en overige maatregelen in de omgeving van de opvanglocatie worden inzichtelijk aan de hand van de risicoanalyse. Het omwonendenoverleg bespreekt de voorgestelde aanpassingen en maatregelen en geeft daarover een richtinggevend advies aan het college. Het college en het COA bepalen, met in achtneming van dit advies, welke maatregelen worden gerealiseerd. In het omwonendenoverleg worden, aan de hand van een dynamisch beheerplan, de getroffen en te treffen veiligheidsmaatregelen beoordeeld. Dit overleg geeft waar nodig advies over het op- of afschalen van de maatregelen. Een gemeentelijke buitengewoon opsporingsambtenaar (hierna: BOA) maakt wekelijks een ronde in de omgeving van het AZC. Deze BOA is daarmee aanspreekbaar voor de buurt. Aan de hand van de uitkomsten van de risicoanalyse wordt de extra inzet van de politie bepaald. Het COA zorgt vóór aanvang van de opvang voor huisregels waaraan de bewoners zich moeten houden. De gemeente krijgt, in overleg met het omwonendenoverleg, inspraak in de omgevingspecifieke huisregels en toekomstige wijzigingen in de huisregels worden gedeeld met het omwonendenoverleg.

16.5.

Het college heeft toegelicht dat in het rapport van [bedrijf 1] een aantal maatregelen is aangeduid als “niveau 1-maatregelen”. Een deel van die maatregelen is door middel van voorschriften opgenomen in de omgevingsvergunning. De andere “niveau 1-maatregelen” kunnen later ook als voorschrift aan de vergunning worden verbonden, als daaraan behoefte bestaat. Het gaat daarbij om de maatregelen die zijn genoemd in paragraaf 4.1 van het rapport. Deze maatregelen zijn voor advies voorgelegd aan het omwonendenoverleg en het college heeft op 22 oktober 2024 ingestemd met het advies van dit overleg. Het college stelt dat er op dit moment door omwonenden (nog) geen behoefte aan aanvullende maatregelen is aangegeven.

16.6.

Verder heeft het college toegelicht dat de burgemeester inmiddels op 13 maart 2025 een veiligheidsplan heeft vastgesteld. Het doel is het vastleggen van maatregelen en afspraken over de veiligheid op en rond het AZC en inbedding hiervan in de hulporganisatie. Het plan beschrijft preventieve maatregelen, hoe te handelen bij calamiteiten in en rond het AZC en de communicatie daarover. Het is een dynamisch plan dat bij voortschrijdend inzicht of nieuwe landelijke ontwikkelingen kan worden aangevuld. De burgemeester is bevoegd gezag en eindverantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid en kan bij (dreigende) verstoring van de openbare veiligheid op het AZC aanvullende maatregelen treffen. Dit plan is niet door middel van een voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden, omdat het een coördinatie- en uitvoeringsinstrument is in het kader van openbare orde en veiligheid en de burgemeester de vrijheid heeft om naargelang de situatie erom vraagt van dat plan af te wijken. Daarnaast vindt het college het in strijd met de rechtszekerheid om een dynamisch plan aan een omgevingsvergunning te verbinden. Wel zijn de belangrijkste maatregelen uit het plan als voorschrift aan de vergunning verbonden, zoals de eis dat 24/7 beveiliging aanwezig moet zijn en dat een bedrijfsnoodhulpplan moet worden opgesteld.

16.7.

Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het voorgaande dat het college de belangen van de sociale veiligheid en het voorkomen van overlast heeft betrokken in zijn besluitvorming. Het college heeft rekening gehouden met de mogelijke negatieve gevolgen van een tijdelijke opvanglocatie en met de onder [eisers] en (andere) omwonenden levende gevoelens van angst, onveiligheid en onzekerheid. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat door middel van de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften, de bestuurlijke overeenkomst, de werkafspraken en het veiligheidsplan voldoende wordt gewaarborgd dat het vergunde project niet zal leiden tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat. De rechtbank wijst erop dat, als de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften niet worden nageleefd, het college de vergunning (geheel of gedeeltelijk) kan intrekken. Ook kan [eisers] het college in dat geval verzoeken om handhavend op te treden. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college meer of andere voorschriften aan de vergunning had moeten verbinden. De rechtbank vindt het niet nodig dat in de omgevingsvergunning wordt vastgelegd dat de huisregels en het veiligheidsplan worden nageleefd. Deze documenten zijn in de eerste plaats gericht op de feitelijke gang van zaken op het terrein van het AZC. Voor zover het niet naleven van de huisregels of het veiligheidsplan leidt tot overlast buiten het terrein van het AZC is dat een kwestie van handhaving van de openbare orde. In dat geval kunnen omwonenden zich, net als bij overlast die veroorzaakt wordt door anderen, wenden tot de politie of de burgemeester of, in dit specifieke geval, tot het COA als beheerder van het AZC opdat het COA met de betreffende bewoner in gesprek kan gaan. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de mededeling van het college en het COA dat bewoners die overlast veroorzaken daarop worden aangesproken en dat zij bij onaanvaardbaar gedrag worden overgeplaatst.

16.8.

Naar het oordeel van de rechtbank geeft ook de door [eisers] genoemde omstandigheid dat de koopoptieovereenkomst al was ondertekend, voordat de risico’s waren onderzocht, geen aanleiding voor het oordeel dat het college geen goede belangenafweging heeft gemaakt. Hoewel de gemeente de projectlocatie heeft aangekocht met het oog op de mogelijke vestiging van een AZC, zijn deze aankoop en het verlenen van de omgevingsvergunning door het college niet rechtstreeks met elkaar verbonden.

16.9.

De rechtbank volgt [eisers] niet in haar betoog dat onvoldoende afstand is aangehouden tussen het AZC en haar woning. In de oude situatie grensde het perceel van [eisers] aan de gronden rond de twee recreatiewoningen in de zuidwestelijke hoek van de projectlocatie. De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen dat op grond van de door [eisers] genoemde VNG-brochure “Handreiking activiteiten en milieuzonering” een grotere richtafstand moet worden aangehouden voor een AZC dan voor recreatiewoningen. [eisers] heeft haar standpunt dat dit het geval is, niet onderbouwd.

16.10.

De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de realisatie van het AZC zal leiden tot zoveel financiële schade voor omwonenden of verhuurders van recreatiewoningen dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit het dossier en de toelichting die het college op de zitting heeft gegeven, blijkt dat een “fonds leefbaarheidsbevorderende maatregelen” is ingesteld op basis waarvan de directe omwonenden van het AZC een financiële bijdrage kunnen ontvangen voor het plaatsen van buitenverlichting en camerasystemen. Verder heeft het college er terecht op gewezen dat, als het verlenen van de omgevingsvergunning voor het AZC leidt tot materiële schade als gevolg van waardedaling van woningen of andere onroerende zaken, een verzoek tot vergoeding van planschade kan worden ingediend. Anders dan [eisers] stelt, is het niet zo dat een omgevingsvergunning voor een tijdelijke ontwikkeling in geen geval kan leiden tot een vergoeding van planschade.

16.11.

Gelet op dit alles ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn in vergelijking tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. Het college heeft het algemeen belang van voldoende opvangplaatsen voor vreemdelingen in redelijkheid zwaarder kunnen wegen dan de betrokken belangen van [eisers] bij behoud van de bestaande situatie. De door [eisers] aangevoerde omstandigheid dat het kabinet heeft aangekondigd dat de Spreidingswet zal worden ingetrokken, kan niet tot een ander oordeel leiden, aangezien deze wet ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog van kracht was (en ook nu nog van kracht is).

16.12.

Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.

Heeft het college voldoende rekening gehouden met de brandveiligheid?

17. [eisers] stelt zich op het standpunt dat het college in het kader van de aanvraag voor de omgevingsvergunning onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de brandveiligheid en dat daar in de besluitvorming onvoldoende rekening mee is gehouden. Zij is van mening dat de brandweer zich in het advies van 23 november 2023 ten onrechte heeft beperkt tot een beoordeling van de brandveiligheid op de projectlocatie. Volgens haar had ook moeten worden gekeken naar de brandveiligheid van het omliggende bosgebied. Zij voert aan dat de locatie deel uitmaakt van een brandgevaarlijk gebied. Zij wijst erop dat in de toelichting op het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Buitengebied Holten, Brandgangen De Borkeld” (hierna: het bestemmingsplan brandgangen) staat dat de aanleg van brandgangen een essentiële voorwaarde is voor de veiligheid en zelfredzaamheid van de in het gebied aanwezige personen en dat dit wordt bevestigd door een advies van de brandweer van januari 2017 en een uitspraak van de Afdeling.^[6][eisers] stelt zich op het standpunt dat de kans op brand door de komst van het AZC wordt vergroot.

18. De rechtbank begrijpt de zorgen van [eisers] over de brandveiligheid in haar leefomgeving. De rechtbank ziet echter geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij de beoordeling van de aangevraagde omgevingsvergunning onvoldoende rekening heeft gehouden met de brandveiligheid. Zij zal dit hierna uitleggen.

18.1.

Het staat vast dat de projectlocatie ligt in een gebied met een brandrisico. Om die reden geldt in de omgeving van het AZC een rookverbod en zijn regels gesteld over de in de omgeving van het AZC aan te leggen brandgangen. Dit was ook al zo vóór de realisatie van het AZC. De rechtbank ziet in wat [eisers] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het brandrisico door de realisatie van het AZC zoveel is toegenomen dat dit risico daardoor onaanvaardbaar is geworden en het college de omgevingsvergunning daarom had moeten weigeren. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat op de projectlocatie voorheen (in overeenstemming met het bestemmingsplan) een vakantiepark was gevestigd en dat aannemelijk is dat de daar verblijvende recreanten ook op en rond de locatie rookten. [eisers] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het rookgedrag van de bewoners van het AZC zozeer afwijkt van het rookgedrag van recreanten dat het brandrisico daardoor significant is toegenomen. Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit ook dat wat [eisers] heeft aangevoerd over (het voldoen aan) de verplichting tot het aanleggen van brandgangen niet van belang is voor de beoordeling van dit beroep. Deze verplichting staat los van de verleende omgevingsvergunning. Dit geldt te meer omdat de projectlocatie buiten het gebied ligt waar de brandgangen gerealiseerd moeten worden. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

18.2.

De rechtbank stelt overigens vast dat uit de door het college en het COA gegeven toelichting blijkt dat zij wel oog hebben voor de brandveiligheid. De brandveiligheid en de gevaren van roken worden uitgebreid met de bewoners van het AZC besproken in het kennismakingsgesprek, algemene voorlichtingen en (andere) individuele gesprekken. Ook is er een speciale voorlichting over brandveiligheid ontwikkeld en wordt in het welkomstboekje gewaarschuwd voor het risico op bosbranden. Ook is in dat boekje zowel in woorden als pictogrammen uitgelegd dat het ten strengste verboden is om (kamp)vuren te maken of te roken. Het rookbeleid is dat uitsluitend mag worden gerookt op het eigen terras bij de huisjes. Bewoners krijgen ook online en door middel van borden informatie over roken en brandgevaar. Verder heeft het COA de bewoners van het AZC erop aangesproken nadat eind april 2025 door omwonenden was aangegeven dat er veel sigarettenpeuken in de berm langs de Pannenweg ter hoogte van het AZC lagen.

Is de projectlocatie geschikt voor een AZC?

19. [eisers] stelt zich op het standpunt dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar alternatieve locaties voor het AZC en onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de gekozen locatie de beste optie is. [eisers] is van mening dat de projectlocatie niet geschikt is voor een AZC. Ook in dit kader wijst zij op de grote risico’s voor de sociale veiligheid en de brandveiligheid die zijn gerelateerd aan de locatiekeuze. Verder voert [eisers] aan dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de gevolgen van de vestiging van een AZC voor de waterdruk en dat het college deze gevolgen onvoldoende heeft onderzocht. [eisers] stelt dat omwonenden structureel problemen ervaren met de waterdruk en dat de waterdruk in de directe omgeving instabieler is geworden sinds de projectlocatie zwaarder wordt belast door permanente bewoning. Volgens [eisers] heeft een technisch expert bevestigd dat schommelingen in de waterdruk leiden tot verhoogde druk op koppelingen, leidingen en pakkingen, wat op termijn kan resulteren in lekkages en schade aan installaties. [eisers] wijst erop dat dit probleem in de risicoanalyse is geclassificeerd als een risico van niveau 1.

20. De rechtbank is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de projectlocatie geschikt is voor een AZC. Zij legt dit hierna uit.

20.1.

De rechtbank volgt het college niet in zijn standpunt dat het deel van deze beroepsgrond dat gaat over de waterdruk buiten beschouwing moet worden gelaten, omdat het onredelijk laat is aangevoerd. Daartoe overweegt de rechtbank dat het betoog over de waterdruk meer dan tien dagen voor de zitting is ingediend. Daarnaast is van belang dat [eisers] dit betoog weliswaar eerder had kunnen indienen, maar dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college en het COA door het late moment van indiening niet meer goed op dit betoog hebben kunnen reageren. De rechtbank ziet niet in waarom het college niet in staat zou zijn om zonder het raadplegen van een deskundige op dit betoog te reageren. Gelet op dit alles, is het indienen van dit betoog op 6 augustus 2025 niet in strijd met een goede procesorde.

20.2.

Het college moet beslissen aan de hand van de aanvraag zoals die is ingediend. Het bestaan van alternatieven kan alleen dwingen tot het weigeren van planologische medewerking, als op voorhand duidelijk is dat door gebruikmaking van deze alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het is aan [eisers] om aannemelijk te maken dat dergelijke alternatieven bestaan. Het college hoeft hier niet uit zichzelf onderzoek naar te doen.^[7]De rechtbank is van oordeel dat [eisers] niet aannemelijk heeft gemaakt dat dergelijke alternatieven bestaan. [eisers] heeft geen concrete andere locaties aangedragen.

20.3.

De rechtbank ziet in wat [eisers] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het vestigen van een AZC op deze locatie in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank verwijst naar wat zij hiervoor heeft overwogen over de sociale veiligheid en de brandveiligheid. De rechtbank ziet geen reden om aan te nemen dat de problemen met de waterdruk door de komst van het AZC zoveel zijn toegenomen dat daardoor sprake is van een onaanvaardbare situatie. Daarom heeft het college in deze problemen geen aanleiding hoeven zien om de projectlocatie ongeschikt te achten voor een AZC. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat ook voor de komst van het AZC al sprake was van een lage waterdruk, dat het aantal woningen door de komst van het AZC niet is toegenomen en dat deze woningen ook in de oude situatie gedurende het hele jaar gebruikt mochten worden. Het is aannemelijk dat het aantal mensen dat in de woningen verblijft, vooral in de winterperiode, feitelijk zal toenemen. De rechtbank ziet echter geen reden om aan te nemen dat het watergebruik daardoor zoveel zal toenemen dat dit zal leiden tot onaanvaardbare problemen met de waterdruk. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Is sprake van strijd met het beleid van de gemeente, de provincie of het rijk?

21. [eisers] stelt zich op het standpunt dat het vergunde project in strijd is met het beleid van de gemeente, de provincie en het rijk en dat het college deze afwijking niet (afdoende) heeft gemotiveerd. Zij voert aan dat uit het gemeentelijke beleid, zoals dat is neergelegd in de “Structuurvisie Rijssen-Holten 2010-2020 en doorkijk naar 2030” (hierna: de structuurvisie), blijkt dat (de omgeving van) Holten een functie heeft op het gebied van recreatie en dat recreatie en toerisme van groot belang zijn voor het economisch functioneren van Holten. Volgens [eisers] wordt door de vestiging van het AZC niet alleen de recreatie op de projectlocatie beëindigd, maar wordt daardoor ook het recreatieve gebruik van de 500 recreatiewoningen in het omliggende gebied belemmerd. [eisers] stelt dat het aantal recreanten door de vestiging van het AZC sterk zal teruglopen, wat merkbaar zal zijn in het centrum van Holten. Dat de vergunning is verleend voor een periode van 10 jaar doet daar volgens [eisers] niet aan af. Verder voert [eisers] aan dat in de “Visie Vrijetijdseconomie Rijssen-Holten een nieuwe koers 2017-2021” (hierna: de Visie Vrijetijdseconomie) staat dat de doelstelling voor de komende vijf jaar is gericht op een lichte groei van de sector recreatie en een toename van de werkgelegenheid. Verder staat daarin dat er potentie is om door te groeien naar 500.000 overnachtingen in 2021 en dat de gemeente dit stimuleert en hierin een proactieve rol aanneemt. Volgens [eisers] heeft het college in dat kader onvoldoende gemotiveerd hoe het wegvallen van een groot deel van het areaal aan recreatievoorzieningen zal worden opgevangen. Ook heeft het college de aanvraag volgens [eisers] ten onrechte niet getoetst aan het in het coalitieakkoord genoemde streven om recreatiewoningen en -parken vitaal en veilig te houden. Daarnaast is het verwijderen van een grote hoeveelheid groen op de projectlocatie volgens [eisers] in strijd met de structuurvisie “Visie thema landschap en groen”.

22. De rechtbank is van oordeel dat het project niet zonder meer past in de door [eisers] genoemde gemeentelijke beleidsdocumenten, maar dat het college voldoende heeft gemotiveerd waarom desalniettemin een vergunning kan worden verleend voor het realiseren van een AZC op de projectlocatie. Het gemeentelijke beleid dat is opgenomen in de structuurvisie, de Visie Vrijetijdseconomie en het coalitieakkoord is gericht op versterking en uitbreiding van recreatieve voorzieningen. Het project zal de komende tien jaar leiden tot een afname van recreatieve voorzieningen en draagt niet bij aan het versterken van de marktpositie van de gemeente als toeristische uitvalsbasis. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het grote maatschappelijke belang dat gemoeid is met de opvang van vreemdelingen zwaarder kunnen laten wegen dan de belangen die gemoeid zijn met recreatie en toerisme. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in de ruimtelijke onderbouwing is toegelicht dat er een dringende behoefte bestaat aan tijdelijke opvanglocaties voor vreemdelingen. Verder is van belang dat de vergunning is verleend voor een periode van tien jaar, zodat de projectlocatie na die periode weer kan worden gebruikt voor een recreatieve doelstelling. De rechtbank is met het college van mening dat er geen aanleiding is om te vrezen voor de teloorgang van de vrijetijdseconomie in de omgeving van Holten. [eisers] heeft haar stelling dat het project in strijd is met beleid van het Rijk of de provincie niet onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank bevat het door [eisers] genoemde rapport “Provinciedekkende aanpak vitalisering vakantieparken Overijssel” geen beleid, waaraan het project kan worden getoetst. Verder ziet de rechtbank in wat [eisers] heeft aangevoerd over het verwijderen van begroeiing op de projectlocatie geen aanleiding om te oordelen dat het project in strijd is met het natuur- en landschapsbeleid dat is neergelegd in de structuurvisie “Visie thema landschap en groen”. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Is voldoende rekening gehouden met de flora en fauna op de projectlocatie?

23. [eisers] heeft aangevoerd dat de omvangrijke werkzaamheden in en rondom het AZC en het verwijderen van een grote hoeveelheid groen een aanzienlijke impact hebben (gehad) op de aanwezige flora en fauna. Het gaat daarbij onder meer om het kappen van bomen en grootschalige zaag- en snoeiwerkzaamheden. [eisers] heeft gemerkt dat er minder egels, vleermuizen, steenmarters, bosuilen, hazen en konijnen zijn op en in de omgeving van de projectlocatie. Volgens [eisers] is ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de flora en fauna op de projectlocatie. Verder is [eisers] van mening dat ten onrechte geen kapvergunning is aangevraagd.

24. De rechtbank is van oordeel dat er geen verplichting bestond om een natuurtoestemming aan te haken bij de aangevraagde omgevingsvergunning. Voor zover bomen zijn gekapt zonder de daarvoor vereiste vergunning, valt dit buiten de omvang van dit geding. De rechtbank zal dit hierna uitleggen.

24.1.

De aanvraag en de omgevingsvergunning hebben betrekking op de activiteiten die zijn genoemd in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Als voor het project ook een natuurtoestemming nodig is, had het COA ervoor kunnen kiezen om afzonderlijk een ontheffing aan te vragen bij het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: GS), zodat het daarover een apart besluit krijgt. Een andere mogelijkheid was de natuurtoestemming te laten aanhaken bij de omgevingsvergunning. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 2.2aa, aanhef en onder b, van het Besluit omgevingsrecht, is het verrichten van een handeling als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), aangewezen als omgevingsvergunningplichtige activiteit, voor zover voor die handeling geen ontheffing op grond van de Wnb is aangevraagd of verleend. Dit betekent dat, als er op het moment van het besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning geen Wnb-ontheffing is gevraagd of verleend, de verplichting bestaat om tegelijkertijd met de omgevingsvergunning voor die activiteit een natuurtoestemming aan te vragen die aanhaakt bij de omgevingsvergunning.^[8]

24.2.

Het COA heeft niet afzonderlijk een ontheffing aangevraagd bij GS. Daarom heeft het college in het kader van de aanvraag van omgevingsvergunning beoordeeld of de natuurtoestemming daarbij moest aanhaken. Het college heeft geconcludeerd dat dit niet het geval was, omdat negatieve effecten op beschermde soorten kunnen worden uitgesloten en dus geen ontheffing nodig is. Dit standpunt is gemotiveerd in de ruimtelijke onderbouwing, die (voor wat betreft dit onderdeel) is gecontroleerd door een ecoloog van [bedrijf 2] .

24.3.

In de ruimtelijke onderbouwing is geconcludeerd dat negatieve effecten op beschermde soorten zijn uitgesloten, dat een ecologische quickscan niet nodig is en dat geen sprake is van een ontheffingsplicht voor soortenbescherming op grond van de Wnb. Daartoe is overwogen dat al jarenlang recreatie- en restaurantactiviteiten op de locatie aanwezig zijn, dat nauwelijks sprake is van wijzigingen aan de buitenzijde van de bebouwing, dat de locatie van het nieuwe gebouw (de voormalige tennisbaan) ongeschikt is voor beschermde soorten, dat geen sprake is van het kappen van houtopstanden en dat in de omgeving van de locatie ruim voldoende geschikt en beter gebied aanwezig is voor mogelijk in de omgeving aanwezige soorten.

24.4.

De rechtbank is van oordeel dat wat [eisers] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft om te twijfelen aan de in de ruimtelijke onderbouwing getrokken conclusies. Het college heeft erkend dat het aanwezige groen ingrijpender is gesnoeid dan de gemeente had gewild. Dit is op zichzelf echter geen reden om aan te nemen dat een ontheffing op grond van de Wnb nodig was. Gelet op het gebruik van de projectlocatie in de oude situatie, de omstandigheid dat de enige nieuwe bebouwing wordt opgericht op het voormalige tennisveld en de relatief beperkte wijziging van de manier waarop het terrein wordt gebruikt, bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat het project zal leiden tot negatieve effecten op beschermde soorten. [eisers] heeft niet gesteld, laat staan aannemelijk gemaakt, dat het projectgebied een voortplantings- of rustplaats was voor beschermde diersoorten. Foerageergebieden worden in beginsel niet beschermd via het soortenbeschermingsregime van de Wnb en er is geen aanleiding om aan te nemen dat een essentieel foerageergebied zodanig wordt aangetast dat daardoor de functionaliteit van de vaste voortplantings- of rustplaatsen van beschermde diersoorten worden aangetast.^[9]Verder is van belang dat de aanvraag en de verleende omgevingsvergunning niet zien op het kappen van bomen. Voor zover in het kader van de realisatie van het project bomen zijn gekapt zonder de daarvoor vereiste vergunning, is dat een kwestie van handhaving en valt dit buiten de omvang van deze beroepsprocedure. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Overige beroepsgronden

25. De rechtbank volgt [eisers] niet in haar betoog dat het college haar zienswijze in de zienswijzennota onjuist heeft weergegeven en dat het college niet heeft gereageerd op alle in de zienswijze aangevoerde argumenten. Het college heeft toegelicht dat ervoor is gekozen om de zienswijzen samen te vatten en thematisch te beantwoorden, omdat deze veelal hetzelfde onderwerp en dezelfde strekking hebben. In artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat een besluit moet berusten op een deugdelijke motivering. Deze bepaling verzet zich er niet tegen dat het college de zienswijzen samengevat weergeeft en daarbij een andere volgorde en structuur aanhoudt dan de indiener van de zienswijze. Het is niet nodig dat op elk argument afzonderlijk wordt ingegaan. Dat het college ervoor heeft gekozen de onderwerpen van de verschillende kernpunten anders te verwoorden dan [eisers] heeft gedaan, doet geen afbreuk aan de inhoud van de zienswijzennota. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat het college bepaalde bezwaren of argumenten niet in zijn overwegingen heeft betrokken.^[10]Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

26. De rechtbank volgt [eisers] ook niet in haar betoog dat het college in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel door toe te staan dat een AZC wordt gerealiseerd op een locatie met een recreatieve bestemming en dat de bedrijfswoning op het vakantiepark wordt omgezet in een reguliere woning, terwijl de recreatieve bestemming in deze omgeving in het verleden juist altijd streng werd gehandhaafd. Met het bestreden besluit is geen toestemming gegeven voor de omzetting van de bestemming van de bedrijfswoning. Daarom valt wat [eisers] daarover heeft aangevoerd buiten de omvang van dit geding. Verder geldt dat het realiseren van een tijdelijke opvanglocatie in een vakantiepark niet te vergelijken is met de permanente bewoning van recreatiewoningen. Anders dan [eisers] stelt, hebben de recreatiewoningen geen woonbestemming gekregen. De omgevingsvergunning geeft alleen toestemming voor het tijdelijk gebruiken van de woningen voor het opvangen van (wisselende groepen van) vreemdelingen. De vergunning is verleend voor een periode van tien jaar. De vraag of het college al dan niet toestemming zou moeten verlenen voor het permanent bewonen van de recreatiewoning van [eisers] valt buiten de omvang van dit geding. Dat geldt ook voor eventuele toezeggingen die volgens [eisers] zijn gedaan over het vervallen van het recht van overpad en het toestaan van permanente bewoning van haar recreatiewoning. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

27. Naar aanleiding van de opmerking van [eisers] dat het COA meer handelingen heeft verricht dan zijn aangevraagd en vergund, overweegt de rechtbank dat dit buiten de omvang van dit geding valt. Als [eisers] denkt dat het COA heeft gehandeld zonder een vereiste vergunning of melding, kan zij het bevoegd gezag verzoeken om daar handhavend tegen op te treden.

28. De beroepsgrond van [eisers] over de beperking van de mogelijkheden van de omliggende agrarische percelen kan niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, omdat de door [eisers] ingeroepen rechtsregels kennelijk niet strekken tot bescherming van haar belangen. Deze rechtsregels zijn namelijk bedoeld om de belangen van eigenaars of gebruikers van deze agrarische percelen te beschermen en [eisers] is geen eigenaar of gebruiker van deze percelen.

29. De rechtbank is van oordeel dat het betoog van [eisers] over de beschikbaarheid van een Automatische Externe Defibrillator (hierna: AED) op de projectlocatie niet kan leiden tot het vernietigen van het bestreden besluit. Tussen partijen is niet in geschil dat de AED van het vakantiepark geen deel uitmaakte van het formele AED-netwerk en dat er bovendien voor gemeenten geen wettelijke verplichting bestaat om AED’s te plaatsen. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat het college heeft toegelicht dat in de nabije omgeving van het AZC twee (andere) AED’s beschikbaar zijn en dat de spreiding van AED’s over het gebied daarmee voldoet aan de normen. Verder is van belang dat het COA heeft aangegeven dat het bereid is de AED van het AZC beschikbaar te stellen voor hulp aan derden als dat nodig is.

30. De rechtbank is van oordeel dat wat [eisers] verder heeft aangevoerd ook geen aanleiding geeft om te oordelen dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven.

Conclusie en gevolgen

31. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat [eisers] geen gelijk krijgt en dat de omgevingsvergunning voor het AZC in stand blijft. Het college hoeft daarom het griffierecht niet aan [eisers] te vergoeden en zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, voorzitter, en mr. M. van Veelen en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Beroep tegen verlening omgevingsvergunning voor tijdelijke opvanglocatie voor vreemdelingen (AZC)