Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 25/2226 en 25/2227
uitspraak van de voorzieningenrechter op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
De gezamenlijke bewoners van [adres 1], uit [woonplaats 1] , eisers
(gemachtigde: G. van der Velde),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Opsterland
(gemachtigde: J.T. van Bergen).
Als derde-partijen nemen aan de zaken deel: [vergunninghouder 1] uit [woonplaats 2] en [vergunninghouder 2] uit [woonplaats 3] (de vergunninghouders).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de door het college verleende omgevingsvergunning voor de verbouwing van de (bedrijfs)woning aan de [adres 2]. Eisers zijn het niet eens met deze omgevingsvergunning. Zij hebben daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Zij voeren een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter of het college de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
2. De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Het vergunde bouwplan leidt niet tot een onevenredige inbreuk op het woon- en leefgenot van eisers. Het college heeft het besluit ook niet onzorgvuldig voorbereid of onvoldoende gemotiveerd. Eisers krijgen geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst hij het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Procesverloop
3. Het college heeft met het besluit van 10 oktober 2024 een omgevingsvergunning verleend aan de vergunninghouder voor het verbouwen van de (bedrijfs)woning aan de [adres 2]. De bestaande woning wordt met 6 m2 uitgebreid en er wordt een extra verdieping met kap geplaatst (hierna: het plan). De omgevingsvergunning is verleend voor drie activiteiten: de omgevingsplanactiviteit bouwwerken, de technische bouwactiviteit en de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna: bopa). Het plan is door het college getoetst aan het bestemmingsplan ‘[woonplaats 1] Kom’, dat deel uitmaakt van het omgevingsplan van de gemeente Opsterland. Omdat de aanvraag in strijd is met artikel 4.2.1, sub d, van het bestemmingsplan (bouwhoogte: 8.20 meter in plaats van 3 meter) heeft het college gekeken of er een omgevingsvergunning voor een bopa kan worden verleend. Het college heeft de bopa verleend omdat er geen onevenwichtige toedeling van functies aan locaties plaatsvindt (artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving).
4. Eisers grenzen met hun woonpercelen aan de (noord-)westzijde van het perceel [adres 2], met dien verstande dat tussen hun percelen en het perceel [adres 2] een groene bufferzone met een breedte van 15 meter is gelegen.
5. Eisers hebben op 19 november 2024 bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning.
6. Met het bestreden besluit van 1 juli 2025 op het bezwaar van eisers heeft het college de omgevingsvergunning gehandhaafd, met aanvulling van de motivering van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties dat de uitvoering van het bouwplan geen negatieve effecten heeft door stikstofdepositie op de instandhoudingsdoelen van het Natura2000 gebied de [locatie].
7. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
8. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 17 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, hun gemachtigde, de gemachtigde van het college en de vergunninghouders. Ter zitting heeft de voorzieningenrechter met partijen afgesproken dat de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening zal worden aangehouden tot de behandeling van het inhoudelijke beroep.
9. De voorzieningenrechter heeft het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening vervolgens op 6 november 2025 behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, hun gemachtigde, de gemachtigde van het college en de vergunninghouders.
10. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eisers daartegen. [1]
Beoordeling door de voorzieningenrechter
11. Eisers hebben in hun verzoek om een voorlopige voorziening inhoudelijke gronden aangevoerd en deze uitgebreid in hun (aanvullende) beroepschrift van 22 oktober 2025. De voorzieningenrechter zal de inhoudelijke beroepsgronden van eiser bespreken zoals deze zijn aangevoerd in hun aanvullende beroepschrift. Daarbij houdt de voorzieningenrechter de volgorde aan zoals besproken op de zitting van 6 november 2025. De eerder aangevoerde formele punten behoeven, zoals eisers op de zitting van 6 november 2025 hebben bevestigd, geen beoordeling meer.
De strijd met het omgevingsplan
12. Eisers stellen zich op het standpunt dat het plan in strijd is met het omgevingsplan en niet door middel van een bopa kan worden verleend, omdat dit middel enkel bedoeld is voor situaties waarin sprake is van een beperkte afwijking. Het plan van de vergunninghouders is echter een structurele wijziging van de bestaande bouw- en gebruiksstructuur en behoort daarom niet tot de reikwijdte van de bopa volgens eisers.
13. Het college stelt zich op het standpunt dat er sprake is van een relatief kleine planologische afwijking die een geringe invloed heeft op de leefomgeving, waarvoor de bopa een geschikt instrument is. Het gebruik wijzigt niet en er is slechts sprake van een uitbreiding door middel van het plaatsen van een kapconstructie en een klein kantoorgedeelte.
14. De voorzieningenrechter overweegt dat er tussen partijen geen geschil bestaat over het gegeven dat de aanvraag omgevingsvergunning in strijd is met het omgevingsplan, namelijk voor wat betreft de bouwhoogte. Volgens artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet is het verboden een omgevingsplanactiviteit te verrichten zonder omgevingsvergunning. Volgens de bijlage bij de Omgevingswet valt onder een omgevingsplanactiviteit ook een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan: de bopa. De bopa kan volgens artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving enkel verleend worden met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
15. Gelet op het vergunningenstelsel van artikel 5.1 van de Omgevingswet heeft het college de bopa kunnen gebruiken als grondslag voor het verlenen van de vergunning aan vergunninghouders. De voorzieningenrechter oordeelt verder dat de aanvraag van vergunninghouders bij uitstek een situatie is waarvoor de bopa bedoeld is: een kleine planologische afwijking. De bopa wordt immers alleen verleend voor het gedeelte ‘bouwhoogte’, omdat het gebruik niet wijzigt en de uitbreiding van 6 m2 past binnen de geldende regels van het omgevingsplan. Het middel dat eisers graag zouden zien, het wijzigen van het omgevingsplan, is een middel dat voor de hand ligt als de gemeenteraad nieuwe ruimtelijke keuzes wil maken voor een groter gebied of algemene regels wil toevoegen, wijzigen of schrappen. Daarvan is geen sprake.
16. De beroepsgrond slaagt niet.
De zorgvuldigheid van het besluit
17. Eisers voeren aan dat het besluit om de omgevingsvergunning te verlenen in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van Pro de Awb) ten aanzien van de volgende punten. (1) De bebouwing staat binnen twee meter van de kadastrale grens. Dit is in strijd met het Bouwbesluit en het Burgerlijk Wetboek. Ook is de weigering van de vergunninghouder om een landmeter toe te laten in strijd met de voorschriften van de vergunning. (2) De bezonning van de woningen van eisers zal afnemen met 3 tot 13%. Dit blijkt uit onderzoek uitgevoerd in opdracht van eisers. De schaduwwerking zal daarmee toenemen, net als CO2-uitstoot. Het college heeft verzuimd de gevolgen van de afname van zonlicht mee te nemen in de besluitvorming. (3) Het welstandsadvies van de welstandscommissie (Adviescommissie omgevingskwaliteit Opsterland) is ontoereikend. (4) Er heeft geen participatie plaatsgevonden.
1. De kadastrale grens
18. Het college stelt zich op het standpunt dat het gegeven dat de woning binnen twee meter (1.28 meter) van de erfgrens staat aan de kant van de groene bufferzone geen reden is om de vergunning te weigeren. De groene bufferzone van 15 meter tussen het perceel van de vergunninghouders en die van eisers blijft gewaarborgd. Er is geen sprake van een (onevenredige) inbreuk op de privacy van eisers, omdat er geen direct zicht is op de percelen van eisers, enkel op de groenstrook die eigendom is van de gemeente.
18.1.
De voorzieningenrechter overweegt dat vaststaat dat de bebouwing op dit moment op 1.28 meter van de erfgrens staat en dat de bebouwing ook op 1.28 meter van de erfgrens blijft. Er wordt verder niet buiten het bouwvlak gebouwd. De 1.28 meter afstand betreft de afstand tot het perceel van de gemeente dat is ingericht als een groene bufferzone van 15 meter breed. Gelet op de afstand tussen de percelen van de vergunninghouders en die van eisers en de groene bufferzone van 15 meter breed kunnen eisers zich niet beroepen op de bepalingen van het Bouwbesluit en het Burgerlijk Wetboek die o.a. zien op privacy. De voorzieningenrechter oordeelt dat het college niet onvoldoende rekening heeft gehouden met de feitelijke situatie en de afstand tot de erfgrens. Het besluit is ook niet onvoldoende gemotiveerd ten aanzien van dit punt. Dat in de omgevingsvergunning verder is opgenomen dat een landmeter van de gemeente de nieuwe situatie in zal komen meten in verband met de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) betekent niet dat de vergunninghouders ook een landmeter ingeschakeld door eisers op hun perceel hoeven te dulden. Dit voorschrift is immers gericht op inmeting door het college.
18.2.
Het besluit is niet onzorgvuldig voorbereid of onvoldoende gemotiveerd ten aanzien van de kadastrale grens.
2. De bezonning
19. Het college stelt zich ten aanzien van de bezonning en schaduwwerking op het standpunt dat dit wel is meegenomen in de besluitvorming, maar dat er geen onevenredige verslechtering van het woon- en leefklimaat zal plaatsvinden voor de bewoners van de [adres 1]. Door de grote afstand tussen de woning van vergunninghouders en die van de bewoners van de [adres 1] (30 meter) is het onwaarschijnlijk dat de bezonning op onevenredige wijze wordt belemmerd door het verhogen van de woning of dat er significant negatieve effecten zullen optreden ten aanzien van de gezondheid.
19.1.
De voorzieningenrechter volgt het college in zijn standpunt. Uit de door eisers uitgevoerde en overgelegde bezonningsstudie volgt dat er enige gevolgen zijn te verwachten ten aanzien van de bezonning op in ieder geval twee woningen aan de [adres 1] door het optoppen van de woning aan de [adres 2], maar dat deze gevolgen vrij beperkt blijven. Dit is ook het beeld dat uit de bezonningsstudie volgt die de vergunninghouders hebben overgelegd in de bezwaarfase. Nu de gemeente Opsterland geen beleid heeft vastgesteld ten aanzien van schaduwwerking en afname van bezonning, dient het college per geval te beoordelen of er sprake is en blijft van een acceptabel en aanvaardbaar niveau van zonlichttoetreding en schaduwwerking. Het college heeft volgens de voorzieningenrechter tot de conclusie kunnen komen dat, gelet op de groene bufferzone, de afstand van circa 30 meter tussen de woningen en de ligging van de tuinen op het zuidwesten, er door het verlenen van de omgevingsvergunning geen sprake zal zijn van een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat van eisers in de vorm van afname van zonlichttoetreding in de woningen en/of tuinen van eisers.
19.2.
Het besluit is niet onzorgvuldig voorbereid of onvoldoende gemotiveerd ten aanzien van de bezonning.
3. Het welstandsadvies
20. Het college voert aan dat de aanvraag omgevingsvergunning is voorgelegd aan de welstandscommissie en dat de commissie een positief advies heeft afgegeven. Daarbij heeft de commissie het plan getoetst aan de Welstandsnota van de gemeente Opsterland, waarbij is gekeken naar het gebouw op zichzelf en naar de plaatsing van het gebouw in de stedenbouwkundige context. Het college heeft geen reden om te twijfelen aan de juistheid van het advies.
20.1.
Volgens vaste rechtspraak mag het college op een welstandsadvies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht. [2]
20.2.
De voorzieningenrechter oordeelt dat het college van de juistheid van het welstandsadvies uit heeft mogen gaan, al is het advies van de commissie wel erg beknopt weergegeven tot enkel het positieve oordeel. Eisers hebben echter enkel in algemene termen toegelicht waarom zij het oordeel van de welstandscommissie niet delen, maar niet gemotiveerd aangevoerd met welke criteria uit de welstandsnota het welstandsadvies in strijd zou zijn. In wat eisers hebben aangevoerd heeft het college dan ook geen aanleiding hoeven zien om het oordeel van de welstandscommissie naast zich neer te leggen.
20.3.
Het besluit is niet onzorgvuldig voorbereid of onvoldoende gemotiveerd ten aanzien van het welstandsadvies.
4. De participatie
21. Het college stelt zich op het standpunt dat het ontbreken van participatie geen reden is om de aanvraag te weigeren, omdat de gemeente Opsterland geen participatiebeleid heeft vastgesteld en participatie vanuit de Omgevingswet geen verplichting is.
21.1.
De voorzieningenrechter overweegt dat de Omgevingswet geen eisen stelt aan participatie. Wel moet een aanvrager van een omgevingsvergunning aangeven of participatie heeft plaatsgevonden en, zo ja, hoe en welk resultaat dit heeft opgeleverd. Dit volgt uit artikel 7.4 van de Omgevingsregeling. De gemeente Opsterland heeft verder ook geen participatiebeleid vastgesteld waar aanvragers van omgevingsvergunningen aan moeten voldoen. Dit betekent dat het wel of niet toepassen van participatie geen grond kan zijn om de aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren. In de omgevingsvergunning is verder opgenomen dat er met omwonenden is gesproken en dat als daar een verslag van is, dit is bijgevoegd. Dat niet met eisers is gesproken voorafgaand aan de aanvraag omgevingsvergunning, betekent niet dat er niet met andere omwonenden kan zijn gesproken, ook niet als daar geen verslag van is gemaakt.
21.2.
Het besluit is niet onzorgvuldig voorbereid of onvoldoende gemotiveerd ten aanzien van participatie.
22. Gelet op het voorgaande slaagt de beroepsgrond ten aanzien van de zorgvuldigheid van het besluit niet.
De evenwichtige toedeling van functies aan locaties
23. Eisers stellen zich op het standpunt dat de verleende omgevingsvergunning niet voldoet aan de eis van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties die de Omgevingswet stelt. De bouwhoogte wordt overschreden en de scheidslijn tussen bedrijvigheid en wonen verschuift ten nadele van wonen en het college heeft onvoldoende onderbouwd en gemotiveerd waarom er desondanks toch sprake is van een evenwichtige toedeling. Ook heeft het college onvoldoende de belangen van eisers meegewogen bij de beoordeling.
24. Het college stelt zich op het standpunt dat in het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning en in de beslissing op bezwaar voldoende is gemotiveerd waarom er geen sprake is van een onevenwichtige toedeling van functies aan locaties. De functie van de woning wordt niet veranderd en gelet op de afstand tussen de woning van de vergunninghouders en die van eisers is er geen sprake van een onaanvaardbare negatieve invloed op de leefomgeving van eisers. De nieuwe situatie (woning met verdieping en kap) past bovendien in de stedenbouwkundige structuur ter plaatse.
25. De voorzieningenrechter overweegt dat het college een ruime beleidsvrijheid heeft met betrekking tot het bepalen van en toetsen aan de evenwichtige toedeling van functies aan locaties en dat de voorzieningenrechter het oordeel van het college dat er sprake is van een evenwichtige toedeling daarom terughoudend toetst.
26. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college tot het oordeel kunnen komen dat een evenwichtige toedeling van functies aan locaties behouden blijft bij het verlenen van de omgevingsvergunning. Hiervoor verwijst hij onder meer naar hetgeen reeds is overwegen vanaf rechtsoverweging 17 en verder. Bepalend hierbij acht de voorzieningenrechter dat (1) de functie van de woning niet verandert, (2) de bouwhoogte in de omgeving passend is en (3) dat door de afstand tussen de percelen van de vergunninghouder en eisers de vermindering in privacy en de afname van bezonning (voor zover deze aspecten optreden) niet gesproken kan worden van een onevenredige inbreuk op het woon- en leefklimaat van eisers.
27. De beroepsgrond slaagt niet.
De vooringenomenheid
28. Eisers stellen zich tot slot op het standpunt dat het college door zijn handelen in het voortraject en in de communicatie met de vergunninghouders de schijn van vooringenomenheid en partijdigheid wekt. Dit levert strijd op met artikel 2:4 van Pro de Awb. Ook uiten eisers hun zorgen over het uitblijven van toezicht en handhaving op hetgeen in de omgevingsvergunning is verleend.
29. Het college heeft te kennen gegeven zich niet te herkennen in het beeld dat eisers schetsen over partijdigheid en/of vooringenomenheid.
30. Het is de voorzieningenrechter niet gebleken dat het college niet objectief het bouwplan heeft beoordeeld of dat hij op een andere wijze vooringenomen zou hebben gehandeld. In hetgeen door eisers is aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten om tot die conclusie te komen. Dat eisers verder vrezen dat het college nalaat om effectieve toezicht en handhaving toe te passen, mede door situaties uit het verleden, kan geen rol spelen bij de beoordeling van een aanvraag omgevingsvergunning. Het college dient de aanvraag op zijn inhoud (het bouwplan) te beoordelen. Eventuele toezicht en handhaving staan daar los van.
31. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
32. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
33. De vergunninghouders hebben ter zitting een proceskostenformulier ingediend waarin zij vragen om vergoeding van de door hen gemaakte proceskosten. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.
34. Volgens artikel 8:75, eerste lid, van de Awb kan de bestuursrechter een partij veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter heeft moeten maken. In een situatie als deze, waarbij vergunninghouders zich (processueel) als het ware aan de zijde van het college voegen, kan daarvan slechts sprake van zijn in bijzondere omstandigheden, bijvoorbeeld in het geval van misbruik van procesrecht aan de zijde van eisers. Daarvan is in dit geval geen sprake.
35. Verder is het zo dat de verdediging van het aangevallen besluit (in dit geval de omgevingsvergunning) berust bij het bestuursorgaan die dit besluit heeft genomen. Er kan, indien er sprake is van een eigen inbreng van de vergunninghouders van zodanige zelfstandige betekenis ten opzichte van de verdediging van het college, grond zijn voor vergoeding van de proceskosten die de vergunninghouders hebben moeten maken. [3] Hiervan is echter naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook geen sprake.
36. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om vergoeding van proceskosten aan de kant van de vergunninghouders daarom af.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.P. Fortuin, griffier, uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.