Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 24/4302 en 24/4411
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
[eiser 1] en [eiser 2] [1] ,hierna gezamenlijk: [eisers 1+2]
(gemachtigde: mr. Ö. Ekinci) en
[eiser 3] [2]
(gemachtigde: mr. J. van den Hoorn)
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer
(gemachtigde: mr. M. Ichoh).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de verleende omgevingsvergunning aan [Vergunninghouder] . Het college heeft aan [Vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren voor een mini-camping bij hun woning aan [adres] in Schalkhaar. [eisers 1+2] en [eiser 3] , omwonenden, zijn het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de verlening van de omgevingsvergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunning via een binnenplanse afwijking van de bepalingen van het bestemmingsplan te verlenen. [eisers 1+2] en [eiser 3] krijgen dus gelijk en de beroepen zijn gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. [Vergunninghouder] heeft op 26 april 2021 een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het realiseren van een mini-camping bij hun woning aan [adres].
2.1.
Het college heeft de aanvraag met het besluit van 21 februari 2022 geweigerd. Met het besluit op bezwaar van 2 september 2022 is het college bij de weigering gebleven.
2.2.
[Vergunninghouder] heeft beroep ingesteld tegen de weigering van de omgevingsvergunning.
2.3.
De rechtbank heeft met haar uitspraak van 16 november 2023 [3] het beroep van [Vergunninghouder] gegrond verklaard en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
2.4.
Het college heeft met het besluit van 12 januari 2024 de omgevingsvergunning verleend.
2.5.
[eisers 1+2] , [eiser 3] en tien anderen hebben bezwaar gemaakt tegen de verlening van de omgevingsvergunning.
2.6.
Met het bestreden besluit van 5 november 2024 op het bezwaar van alle bezwaarmakers is het college bij de verlening van de omgevingsvergunning gebleven.
2.7.
[eisers 1+2] en [eiser 3] hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.8.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
2.9.
De rechtbank heeft de beroepen op 2 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eisers 1+2] , [eiser 2] , mr. R.J. Grasmeijer, kantoorgenoot van de gemachtigde van [eisers 1+2] , [eiser 3] , de gemachtigde van [eiser 3] en de gemachtigde van het college. Ook [Vergunninghouder] , vergunninghouder, was aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Het college heeft de aanvraag van [Vergunninghouder] in eerste instantie afgewezen. Het college heeft zich in de besluiten van 21 februari 2022 en 2 september 2022 op het standpunt gesteld dat het plan voldoet aan de voorwaarden uit het geldende bestemmingsplan om mee te kunnen werken aan kleinschalig kamperen, maar dat de belangenafweging in het nadeel van [Vergunninghouder] uitvalt en dat de aanvraag daarom wordt afgewezen.
3.1.
De rechtbank heeft in haar uitspraak van 16 november 2023 vastgesteld dat tussen partijen, dat wil zeggen tussen [Vergunninghouder] en het college, niet in geschil was dat het plan van [Vergunninghouder] voldoet aan de voorwaarden uit artikel 21.5, onder o, van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat het college niet in redelijkheid tot de gemaakte belangenafweging heeft kunnen komen. De rechtbank heeft het college daarom opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [Vergunninghouder] .
3.2.
Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het plan van [Vergunninghouder] in strijd is met de regels uit het geldende bestemmingsplan Buitengebied Deventer, 1e herziening. Het plan voldoet volgens het college wel aan de voorwaarden om binnenplans te kunnen afwijken van de bepalingen van het bestemmingsplan ten behoeve van de nevenfunctie kleinschalig kamperen. [4] Vervolgens heeft het college een belangenafweging gemaakt, die heeft geleid tot de conclusie dat de omgevingsvergunning wordt verleend. Daarnaast heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van twee tenten.
Toetsingskader
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. [5]
4.1.
In dit geval is de aanvraag ingediend op 26 april 2021. Dat betekent dat in dit geval het oude recht, waaronder de Wabo zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft op de aanvraag.
4.2.
Op de beoogde locatie van de mini-camping is het bestemmingsplan Buitengebied Deventer, 1e herziening (hierna: het bestemmingsplan) van toepassing. De gronden waarop de mini-camping beoogd is, hebben deels de bestemming ‘Wonen’ en deels de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Landschapswaarden’.
4.3.
In artikel 4.1 van het bestemmingsplan is opgenomen voor welke functies de voor ‘Agrarisch met waarden – Landschapswaarden’ aangewezen gronden zijn bestemd. In artikel 21.1 is opgenomen voor welke functies de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd. In de artikelen 4.6.1 en 21.5 is vervolgens opgenomen onder welke voorwaarden kan worden afgeweken van de gebruiksregels ten behoeve van nevenfuncties. Deze artikelen zijn, voor zover van belang, in de bijlage bij deze uitspraak opgenomen.
Bevoegdheid verlenen omgevingsvergunning
5. [eisers 1+2] en [eiser 3] voeren aan dat het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunning te verlenen. Zij voeren aan dat het college ten onrechte niet heeft getoetst of ook aan de algemene voorwaarden om binnenplans te mogen afwijken is voldaan. Daarbij is met name van belang dat parkeren binnen het bouwvlak dient plaats te vinden, terwijl het plan daarin niet voorziet. Daarnaast wordt volgens [eisers 1+2] en [eiser 3] ook niet voldaan aan alle voorwaarden specifiek voor de nevenfunctie kleinschalig kamperen. Zij wijzen er daarbij onder meer op dat voor de nevenfunctie kleinschalig kamperen uitsluitend mobiele kampeermiddelen zijn toegestaan en dat het plan daaraan niet voldoet.
5.1.
Tussen partijen is niet in geschil is dat zowel artikel 4.6.1 als artikel 21.5 uit het bestemmingsplan in dit geval relevant is, omdat de mini-camping zowel op gronden met de bestemming ‘Wonen’ als ‘Agrarisch met waarden – Landschapswaarden’ is beoogd.
5.2.
Het college heeft in de besluitvorming gesteld dat is voldaan aan de voorwaarden uit artikel 4.6.1, onder q, en artikel 21.5, onder o, van het bestemmingsplan. De rechtbank is echter van oordeel dat uit de besluitvorming van het college niet valt op te maken dat het college ook heeft getoetst aan de algemene voorwaarden uit de artikelen 4.6.1 en 21.5 om binnenplans te mogen afwijken van de gebruiksregels in het bestemmingsplan. Het bestreden besluit bevat alleen al hierom in zoverre een motiveringsgebrek.
5.3.
Voor zover het college zich op het standpunt heeft gesteld dat impliciet is getoetst en overigens is voldaan aan de algemene voorwaarden om binnenplans te mogen afwijken van de gebruiksregels, overweegt de rechtbank als volgt. Uit artikel 4.6.1, aanhef en onder j, en in artikel 21.5, aanhef en onder i, volgt dat het bevoegd gezag kan afwijken van de gebruiksregels ten behoeve van een of meer nevenfuncties, met inachtneming van de genoemde voorwaarden, waaronder dat parkeren binnen het bouwvlak dient plaats te vinden. De rechtbank kan uit de besluitvorming niet opmaken dat het college aan deze voorwaarde heeft getoetst. Uit de overzichtstekening bij de aanvraag blijkt dat het parkeren op een locatie buiten het bouwvlak is ingetekend. Dat het college bij de beoordeling van de aanvraag wel heeft betrokken of er voldoende parkeergelegenheid is op eigen terrein, waar het college ter zitting op heeft gewezen, maakt dit niet anders. De vraag of sprake is van voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein is immers een andere dan de vraag of parkeren binnen het bouwvlak plaatsvindt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het plan van [Vergunninghouder] niet voldoet aan de algemene voorwaarde voor binnenplans afwijken, dat parkeren plaats dient te vinden binnen het bouwvlak.
5.4.
De rechtbank is daarnaast van oordeel dat het plan niet voldoet aan de voorwaarde dat uitsluitend mobiele kampeermiddelen, niet zijnde stacaravans, zijn toegestaan. Dit is één van de voorwaarden die specifiek geldt ten behoeve van de nevenfunctie kleinschalig kamperen en deze voorwaarde is opgenomen in artikel 4.6.1, onder q, onder 3 en in artikel 21.5, onder o, onder 3, van het bestemmingsplan. Een kampeermiddel is in artikel 1.64 van het bestemmingsplan omschreven als:
“een onderkomen of enig ander voertuig, waarvoor geen omgevingsvergunning voor het bouwen in de zin van artikel 40 van de Woningwet is vereist, dat bestemd of opgericht is dan wel gebruikt wordt of kan worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf, niet zijnde een stacaravan.”
Het college heeft voor twee van de acht beoogde tenten een omgevingsvergunning voor het bouwen verleend. Dat betekent dat in elk geval deze twee tenten niet vallen onder de omschrijving van (mobiele) kampeermiddelen uit het bestemmingsplan. De rechtbank is daarom van oordeel dat het plan van [Vergunninghouder] in zoverre ook niet voldoet aan deze – specifiek voor de nevenfunctie kleinschalig kamperen geldende – voorwaarde voor binnenplans afwijken.
5.5.
De rechtbank concludeert dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte heeft verleend. Er is immers niet (kenbaar) getoetst aan de algemene afwijkingsvoorwaarden, er is niet voldaan aan de algemene afwijkingsvoorwaarde met betrekking tot parkeren binnen het bouwvlak en er is niet voldaan aan de specifieke afwijkingsvoorwaarde voor de nevenfunctie kleinschalig kamperen dat enkel mobiele kampeermiddelen zijn toegestaan. Dat betekent dat het college niet bevoegd was om op grond van de Wabo [6] een omgevingsvergunning voor binnenplans afwijken van het bestemmingsplan te verlenen.
Conclusie en gevolgen
6. De beroepen zijn gegrond omdat het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunning via een binnenplanse afwijking te verlenen. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen.
6.1.
Het college zal moeten beoordelen of het toepassing wil geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º van de Wabo. Omdat bij toepassing van die procedure de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd in plaats van de gevolgde reguliere voorbereidingsprocedure, ziet de rechtbank aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen en zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen.
6.2.
Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan [eisers 1+2] en [eiser 3] vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding aan [eisers 1+2] bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van [eisers 1+2] een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. De vergoeding aan [eiser 3] bedraagt eveneens € 1.814,- omdat de gemachtigde van [eiser 3] een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 5 november 2024;
- herroept het primaire besluit van 12 januari 2024;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan zowel [eisers 1+2] als aan [eiser 3] moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan [eisers 1+2] ;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan [eiser 3] .
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Diele, griffier, uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a.indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
b.indien de activiteit in strijd is met het exploitatieplan: met toepassing van de daarin opgenomen regels inzake afwijking;
c.indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan;
d.indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°.
Bestemmingsplan Buitengebied Deventer, 1e herziening
Artikel 4 Agrarisch met waarden – Landschapswaarden
Artikel 4.6.1 Afwijken van de gebruiksregels ten behoeve van nevenfuncties
Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 4.1 ten behoeve van het toestaan van een of meer nevenfuncties, anders dan bij recht toegestane nevenfuncties, met inachtneming van het volgende:
a. de nevenfunctie dient plaats te vinden binnen de bestaande bebouwing;
b. in afwijking op het bepaalde onder a geldt dat nieuwbouw ten behoeve van de nevenfunctie tot ten hoogste 100 m² is toegestaan, met dien verstande dat aangetoond dient te worden dat deze nevenactiviteit niet passend is in de bestaande bebouwing;
c. in afwijking van het bepaalde onder a en b geldt dat nieuwbouw bij volwaardige agrarische bedrijven voor agrarisch aanverwante nevenfuncties tot ten hoogste 850 m² is toegestaan, met dien verstande dat de nieuwbouw niet meer dan 50% van de totale bebouwing mag uitmaken en dat aangetoond dient te worden dat deze nevenactiviteit niet passend is in de bestaande bebouwing;
d. in afwijking op het bepaalde onder a geldt dat (het gedeelte van) nevenfuncties waarvoor geen bebouwing nodig is tevens zijn toegestaan op gronden buiten het bouwvlak, mits grenzend aan een bouwvlak met de bestemming Agrarisch met waarden - Landschapswaarden;
e. indien er sprake is van het bepaalde onder b of c dient er voorzien te worden in een adequate landschappelijke inpassing;
f. nevenfuncties dienen milieuhygiënisch inpasbaar te zijn;
g. de bestaande bedrijfsvoering en ontwikkelingsmogelijkheden van omliggende (agrarische) bedrijven mogen niet onevenredig worden beperkt;
h. buitenopslag ten behoeve van de nevenfunctie is niet toegestaan;
i. de publieks- en/of verkeersaantrekkende werking van nevenfuncties dient niet onevenredig groot te zijn en de bestaande infrastructuur dient berekend te zijn op de nieuwe activiteit;
j. parkeren dient binnen het bouwvlak plaats te vinden;
k. de agrarische uitstraling van de bedrijfsgebouwen en het erf dient behouden en waar mogelijk te worden versterkt;
l. detailhandel is uitsluitend toegestaan als ondergeschikte functie die ten dienste staat van de nevenactiviteit;
m. horeca is uitsluitend toegestaan als ondergeschikte functie die ten dienste staat van de nevenactiviteit;
n. het bebouwingsoppervlak ten behoeve van de activiteiten mag niet meer bedragen dan 50% van de totale oppervlakte aan gebouwen met een maximum van 250 m²;
o. bij een combinatie van nevenfuncties mag het bebouwingsoppervlak ten behoeve van de activiteiten niet meer bedragen dan 50% van de totale oppervlakte aan gebouwen met een maximum van 850 m² en mag er niet meer dan 5.000 m² aan onbebouwde gronden in gebruik worden genomen;
(…)
q. ten behoeve van de nevenfunctie kleinschalig kamperen geldt tevens het volgende:
1. nevenfunctie is alleen toegestaan in de periode van 15 maart tot en met 31 oktober;
2. het aantal standplaatsen bedraagt ten hoogste 25;
3. uitsluitend mobiele kampeermiddelen, niet zijnde stacaravans, zijn toegestaan;
4. de afstand tot het bouwvlak van derden bedraagt ten minste 50 m;
5. de afstand tot andere verblijfsrecreatieve terreinen bedraagt ten minste 500 m;
6. er dient voorzien te worden in een adequate landschappelijke inpassing waarbij tevens de bestaande landschappelijke en natuurwaarden zoals genoemd in lid 4.1 onder g niet onevenredig worden aangetast;
7. in aanvulling op het bepaalde onder d mag de nevenfunctie kleinschalig kamperen behorende bij de aangrenzende percelen met de bestemming Horeca teven buiten het bouwvlak, grenzend aan een bouwvlak met de bestemming Horeca, gerealiseerd worden mits voldaan wordt aan het bepaalde in artikel 8 lid 8.5.
8. in aanvulling op het bepaalde onder d mag de nevenfunctie kleinschalig kamperen behorende bij de aangrenzende percelen met de bestemming Sport teven buiten het bouwvlak, grenzend aan een bouwvlak met de bestemming Sport, gerealiseerd worden mits voldaan wordt aan het bepaalde in artikel 16 lid 16.3.2.;
9. in aanvulling op het bepaalde onder d mag de nevenfunctie kleinschalig kamperen behorende bij de aangrenzende percelen met de bestemming Wonen teven buiten het bouwvlak, grenzend aan een bouwvlak met de bestemming Wonen, gerealiseerd worden mits voldaan wordt aan het bepaalde in artikel 21 lid 21.5 onder o;
(…)
Artikel 21 Wonen
Artikel 21.5 Afwijken van de gebruiksregels ten behoeve van nevenfuncties
Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 21.1 ten behoeve van het toestaan van een of meer nevenfuncties, anders dan bij recht toegestane nevenfuncties, met inachtneming van het volgende:
nevenfuncties zijn uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - voormalige bedrijfsbebouwing';
in afwijking van het bepaalde onder a zijn de nevenfuncties Kleinschalig kamperen en plattelandskamers ook toegestaan op gronden zonder de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - voormalige bedrijfsbebouwing';
de nevenfunctie dient plaats te vinden binnen de bestaande bebouwing;
in afwijking van het bepaalde in onder a geldt dat (het gedeelte van) nevenfuncties waarvoor geen bebouwing nodig is, tevens zijn toegestaan op gronden buiten het bouwvlak, mits grenzend aan het bouwvlak;
nevenfuncties dienen milieuhygiënisch inpasbaar te zijn;
de bestaande bedrijfsvoering en ontwikkelingsmogelijkheden van omliggende (agrarische) bedrijven mogen niet onevenredig worden beperkt;
buitenopslag ten behoeve van de nevenfunctie is niet toegestaan;
de publieks- en/of verkeersaantrekkende werking van nevenfuncties dient niet onevenredig groot te zijn en de bestaande infrastructuur dient berekend te zijn op de nieuwe activiteit;
parkeren dient binnen het bouwvlak plaats te vinden;
detailhandel is uitsluitend toegestaan als ondergeschikte functie die ten dienste staat van de nevenactiviteit;
horeca is uitsluitend toegestaan als ondergeschikte functie die ten dienste staat van de nevenactiviteit;
het bebouwingsoppervlak ten behoeve van de activiteiten mag niet meer bedragen dan 50% van de totale oppervlakte aan gebouwen met een maximum van 250 m²;
(…)
o. ten behoeve van de nevenfunctie kleinschalig kamperen geldt tevens het volgende:
1. de nevenfunctie is alleen toegestaan in de periode van 15 maart tot en met 31 oktober;
2. het aantal standplaatsen bedraagt ten hoogste 25;
3. uitsluitend mobiele kampeermiddelen, niet zijnde stacaravans, zijn toegestaan;
4. de afstand tot het bouwvlak van derden bedraagt ten minste 50 m;
5. de afstand tot andere verblijfsrecreatieve terreinen bedraagt ten minste 500 m;
6. er dient voorzien te worden in een adequate landschappelijke inpassing;
(…)