Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 26/306 en ZWO 26/351
uitspraak van de voorzieningenrechter op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[eiser] en [eiseres], uit [woonplaats],
hierna: [eiser],
(gemachtigde: mr. S. van Gent),
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer,
hierna: het college,
(gemachtigde: mr. S. Ladrak).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde belanghebbende] B.V.uit [vestigingsplaats],
[derde belanghebbende] B.V.uit [vestigingsplaats],
hierna: [derde belanghebbende].
1.Samenvatting
1.1.
Het college heeft aan [eiser] een last onder dwangsom opgelegd, omdat hij zonder een daartoe benodigde omgevingsvergunning in strijd met het omgevingsplan gebruik maakt van een bedrijfswoning. De noodzaak daartoe ontbreekt. [eiser] is het met dit besluit niet eens en heeft daarom bezwaar gemaakt en daarna beroep ingesteld. Hij vindt dat de genoemde noodzaak wel aanwezig is. Ook vindt hij handhavend optreden onevenredig en heeft hij verzocht de begunstigingstermijn te verlengen. Naast dat hij beroep heeft ingesteld, heeft hij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
1.2.
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter zowel op het verzoek- als het beroepschrift. [1] De voorzieningenrechter verklaart het beroep ongegrond. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter ontbreekt de noodzaak om gebruik te maken van een bedrijfswoning, waarmee vaststaat dat sprake is van een overtreding. Daarnaast vindt de voorzieningenrechter handhavend optreden in dit geval niet onevenredig en ziet hij geen grond om de begunstigingstermijn te verlengen. Omdat het beroep ongegrond is, wijst hij het verzoek om voorlopige voorziening af.
2.Inleiding: feiten en procesverloop
2.1.
[eiser] is eigenaar van het perceel en de bedrijfs-/beheerderswoning (hierna: bedrijfswoning) aan de [adres 1]. Het daarnaast gelegen perceel aan de [adres 2] is eigendom van [derde belanghebbende]. [derde belanghebbende] wil op dat perceel een recreatiepark realiseren.
2.2.
Beide percelen maakten tot omstreeks het jaar 2000 deel uit van één recreatieterrein, waarop tot het begin van de jaren’90 een camping werd geëxploiteerd. In of omstreeks het jaar 2000 is het perceel van [eiser] afgesplitst van de rest van het terrein. [eiser] heeft het perceel met de bedrijfswoning in 2021 gekocht van de vorige eigenaren. In de koopovereenkomst is destijds vermeld dat het perceel de bestemming ‘verblijfsrecreatie-recreatie’ had. Ook is daarin vermeld dat sprake is van een bedrijfswoning en wat dit planologisch gezien met zich brengt.
2.3.
Het college is op 20 februari 2024 door [derde belanghebbende] verzocht handhavend op te treden tegen het strijdig gebruiken van de bedrijfswoning op het perceel aan de [adres 1].
2.4.
Na een controle heeft het college op 28 mei 2024 (in eerste instantie) besloten aan [eiser] een waarschuwingsbrief te sturen. Daarin heeft het college gemotiveerd dat de bedrijfswoning in strijd met het omgevingsplan wordt gebruikt als reguliere woning, terwijl daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. Daarmee is volgens het college sprake van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet (hierna: Ow). Het college ziet daarbij geen zicht op legalisatie. [eiser] wordt verzocht binnen één jaar de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden. Daaraan kan hij voldoen door het gebruik van de bedrijfswoning als reguliere woning te staken en gestaakt te houden, of ervoor zorg te dragen dat recreatieve bedrijfsactiviteiten worden uitgevoerd, waarbij het noodzakelijk is in de nabijheid daarvan te wonen.
2.5.
Op 27 mei 2025 heeft er opnieuw een controle plaatsgevonden. Daarbij is geconstateerd dat door [eiser] inmiddels één chalet/stacaravan is geplaatst, één tentplek is gerealiseerd, meerdere kano’s ter verhuur worden aangeboden en er in de bedrijfswoning een kantoor/receptie is gecreëerd.
2.6.
Op 5 juni 2025 heeft het college aan [eiser] kenbaar gemaakt dat hij voornemens is een last onder dwangsom op te leggen. Het college vindt – kort weergeven – dat er voor [eiser] nog steeds onvoldoende noodzaak is om de bedrijfswoning te bewonen. De later gestarte activiteiten zijn niet van dien aard dat het noodzakelijk is om daarbij te wonen. Van zicht op legalisatie is nog steeds geen sprake. De begunstigingstermijn heeft het college vastgesteld op 1 september 2025.
2.7.
Tegen dit voornemen heeft [eiser] een zienswijze ingediend.
2.8.
Op 4 juli 2025 heeft het college met inachtneming van de zienswijze aan [eiser] de last onder dwangsom opgelegd. In het besluit is door het college bepaald dat [eiser] vóór 1 oktober 2025 aan de last dient te voldoen. De hoogte van de dwangsom is daarbij vastgesteld op € 5.000,- per maand of gedeelte daarvan, met een maximum van € 15.000,-.
2.9.
[eiser] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en het college verzocht de begunstigingstermijn te verlengen. Met het besluit van 7 augustus 2025 heeft het college de begunstigingstermijn van de last opgeschort tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
2.10.
Op 9 december 2025 heeft het college het bezwaar van [eiser] ongegrond verklaard en het besluit van 4 juli 2025 in stand gelaten.
2.11.
Daartegen heeft [eiser] op 16 januari 2026 (pro-forma) beroep ingesteld.
2.12.
Op 20 januari 2026 heeft [eiser] het college verzocht de begunstigingstermijn te verlengen.
2.13.
Het college heeft op diezelfde datum [eiser] laten weten daaraan geen medewerking te kunnen verlenen, omdat de begunstigingstermijn op dat moment al was verstreken. De termijn liep tot 20 januari 2026 en niet tot en met 20 januari 2026.
Daarnaast kon geen medewerking worden verleend, omdat een toelichting over waarom opschorting noodzakelijk zou zijn, ontbrak.
2.14.
[eiser] heeft vervolgens op 23 januari 2026 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Ook is verzocht een ordemaatregel te treffen.
2.15.
De voorzieningenrechter heeft geen ordemaatregel getroffen.
2.16.
Op 26 januari 2026 heeft het college op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
2.17.
Op 2 februari 2026 heeft [eiser] de gronden van het beroepschrift aangevuld.
2.18.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 5 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens [eiser]: [eiseres], de gemachtigde van [eiser] en de gemachtigde van het college. Namens [derde belanghebbende] is niemand verschenen.
2.19.
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht ook op het beroep van [eiser].
3.Beoordeling door de voorzieningenrechter
3.1.
[eiser] stelt zich op het standpunt dat het college de last onder dwangsom ten onrechte heeft opgelegd. Hij voert in zijn beroepschrift – kort weergeven – primair aan dat er géén sprake is van een overtreding en subsidiair dat handhavend optreden onevenredig is. Op zitting heeft [eiser] meer subsidiair naar voren gebracht dat de begunstigingstermijn verlengd zou moeten worden.
3.2.
De voorzieningenrechter verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter aan de hand van de gronden van [eiser] uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Overtreding
3.3.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow, omdat [eiser] zonder de daartoe benodigde omgevingsvergunning de bedrijfswoning in strijd met het omgevingsplan gebruikt.
3.4.
Ter plaatse geldt het tijdelijk deel van het omgevingsplan gemeente Deventer, het bestemmingsplan ‘Buitengebied Deventer, 1e herziening’ (hierna: het omgevingsplan). Op het perceel van [eiser] rust de bestemming ‘recreatie-verblijfsrecreatie’. Dit staat tussen partijen niet ter discussie. Op grond van artikel 15.2 lid f van het omgevingsplan mag op het perceel één bedrijfswoning worden opgericht. In artikel 1.23 is een bedrijfswoning gedefinieerd als een woning die slechts is bestemd voor bewoning door (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar noodzakelijk is, gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein.
3.5.
Het college vindt dat deze noodzaak ontbreekt. Daarvoor verwijst het naar vaste rechtspraak [2] van de Afdeling [3] waaruit volgt dat voor de vraag naar de noodzaak van een bedrijfswoning van belang is of de bedrijfsprocessen ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeisen, dat er een redelijk belang is om op het perceel te wonen. Volgens het college vergen de bedrijfsactiviteiten van [eiser] – de twee slaapgelegenheden en de verhuur van meerdere kano’s – niet zoveel tijd en aandacht dat het noodzakelijk is om daarbij te wonen.
3.6.
[eiser] betwist het gehanteerde criterium zoals volgt uit de rechtspraak van de Afdeling niet, maar volgens [eiser] maken de bedrijfsactiviteiten wél dat er een redelijk belang bestaat om op het perceel te wonen. [eiser] verwijst hiervoor naar de motivering van het college in de last onder dwangsom. Daarin heeft het college toegelicht dat het perceel van [eiser] onderdeel is van een groter recreatieterrein waarvoor het college het, vanuit beleidsmatig oogpunt, zeer wenselijk vindt dat voldoende toezicht aanwezig is om illegale en niet gewenste activiteiten te voorkomen. Het college vindt daarmee dat een bedrijfswoning voor de activiteiten van [eiser] niet noodzakelijk is, terwijl het dat voor de activiteiten op het recreatieterrein van [derde belanghebbende] wel noodzakelijk vindt. Dat onderscheid is ten onrechte vindt [eiser]. [eiser] begrijpt namelijk uit het besluit dat het college voor de noodzaak voor het bewonen van de bedrijfswoning (vooral) kijkt naar de noodzaak van voldoende toezicht om illegale en ongewenste activiteiten te voorkomen. [eiser] meent – samengevat – dat dat net zozeer geldt voor het grotere recreatieterrein van [derde belanghebbende] als voor zijn perceel. Gelet daarop heeft het college ten onrechte geconcludeerd dat voor de bedrijfsactiviteiten van [eiser] geen sprake is van een noodzaak tot bewoning van de bedrijfswoning. Daarmee heeft het college ten onrechte gesteld dat sprake is van strijd met het omgevingsplan en een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow vastgesteld.
3.7.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat [eiser] zijn standpunt baseert op een onjuiste uitleg van het besluit. Het college heeft onder het kopje ‘overtreding’ uiteengezet dat gelet op de vaste rechtspraak van de Afdeling hij het niet noodzakelijk vindt dat [eiser] de bedrijfswoning bewoont. Onder het kopje ‘geen zicht op legalisatie’ heeft het college toegelicht dat als het recreatiepark is gerealiseerd, het wenselijk is dat er toezicht aanwezig is om illegale en niet gewenste praktijken te voorkomen. Als de huidige bedrijfswoning van [eiser] ondertussen aan de functie wordt onttrokken – dan zal ten behoeve van het gewenste toezicht wellicht een nieuwe bedrijfswoning gebouwd moeten worden. Dat is volgens het college niet wenselijk, omdat dit leidt tot verdere verstening van het buitengebied. De rechtbank kan dit volgen.
3.8.
Verder heeft het college zich, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aanwezige bedrijfsactiviteiten – de twee slaapgelegenheden en de verhuur van meerdere kano’s – niet zoveel tijd en aandacht vergen dat het noodzakelijk is om daarbij te wonen. [eiser] heeft ook niet betoogd dat hij daarvoor continu aanwezig moet zijn.
3.9.
Omdat [eiser] geen omgevingsvergunning heeft voor het strijdig gebruik van de bedrijfswoning, heeft het college zich terecht op het standpunt kunnen stellen dat er sprake is van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow.
Handhavend optreden - evenredig
3.10.
Het is vaste rechtspraak [4] dat bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden als sprake is van een overtreding. Dit heet de beginselplicht tot handhaving. De reden voor dit uitgangspunt is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Bij de vraag of van handhavend optreden moet worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, of bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
3.11.
[eiser] heeft zich op het standpunt gesteld dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is en dat het college daar om die reden van had moeten afzien. [eiser] voert – kort weergeven – aan dat het een overtreding is van geringe aard, en dat hij het gebruik van de bedrijfswoning redelijkerwijs niet meer in overeenstemming kan brengen met het omgevingsplan dan dat hij nu heeft gedaan. Verder hebben zij geen enkele schuld aan de ontstane situatie, die ontstaan is door de eerder gemaakte kadastrale afsplitsing. Daarnaast heeft het college onvoldoende rekenschap gehouden met de inspanningen en toekomstplannen van [eiser], en ten onrechte slechts overwogen dat de feitelijke situatie op dat moment leidend was. Daarnaast zijn de gevolgen voor [eiser] zeer ingrijpend, omdat hij de woning permanent zal moeten verlaten. Hij wijst op artikel 8 van Pro het EVRM [5] en artikel 10 van Pro de Grondwet en de omstandigheid dat hij daar woont met een minderjarig kind.
3.12.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Tussen partijen is niet in geschil dat er geen zicht is op legalisatie. Verder is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake van een overtreding van geringe aard, nu de bedrijfswoning wordt gebruikt in strijd met het geldende omgevingsplan. De voorzieningenrechter begrijpt daarnaast dat het voor [eiser] ingrijpend is als hij de woning zal moeten verlaten en dat het voor hem niet mogelijk is het gebruik van de woning meer in overeenstemming te brengen met het omgevingsplan dan hij heeft gedaan, maar daarin ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat het college de belangen van [eiser] zwaarder had moeten laten wegen en van handhavend optreden had moeten afzien. [eiser] was ten tijde van de koop van het perceel en de woning al bekend met de bestemming van het perceel en de functie van de woning als bedrijfswoning. Daarnaast blijkt uit het verloop van het handhavingstraject dat het college [eiser] voldoende tijd heeft gegeven om de overtreding te beëindigen, waarbij het college in eerste instantie ook alleen een waarschuwingsbrief heeft gestuurd in plaats van het onmiddellijk opleggen van een last onder dwangsom. Sinds die waarschuwingsbrief tot aan de beslissing op bezwaar is ruim anderhalf jaar verstreken, waarin het college [eiser] de ruimte heeft geboden om al gebruikmakend van de bedrijfswoning (gezamenlijk) te zoeken naar een oplossing. Het college heeft ten tijde van de beslissing op bezwaar het algemeen belang dat is gediend bij handhaving van het omgevingsplan zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van [eiser].
Begunstigingstermijn
3.13.
Ten tijde van de zitting had [eiser] geen concrete plannen (meer) waarmee hij zou kunnen voldoen aan de bestemming ‘recreatie-verblijfsrecreatie’, en wat tot gevolg zou hebben dat het gebruik van de bedrijfswoning in overeenstemming zou zijn met het omgevingsplan.
3.14.
Het college heeft echter op zitting naar voren gebracht dat indien [eiser] met een concreet plan zou (kunnen) komen, er vanuit het college nog altijd bereidheid bestaat om te bekijken of daaraan medewerking kan worden verleend.
3.15.
[eiser] heeft daarop op zitting meer subsidiair verzocht de begunstigingstermijn te verlengen, zodat hij de tijd krijgt te onderzoeken of het opstellen van een concreet plan mogelijk is dan wel dit als zodanig te realiseren.
3.16.
De voorzieningenrechter ziet geen grondslag voor verlenging van de begunstigingstermijn. De voorzieningenrechter toetst het bestreden besluit en is van oordeel de aan de last verbonden begunstigingstermijn redelijk is. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat het college [eiser] voldoende tijd heeft gegeven om de overtreding te beëindigen, waarbij het college in eerste instantie ook alleen een waarschuwingsbrief heeft gestuurd in plaats van het onmiddellijk opleggen van een last onder dwangsom. In de enkele omstandigheid dat [eiser] met meer tijd mogelijk een (nieuw) concreet plan kan opstellen, ziet de voorzieningenrechter onvoldoende grond om te bepalen dat de begunstigingstermijn moet worden verlengd. Dat geldt temeer, omdat er – ondanks dat al geruime tijd sinds de waarschuwingsbrief is verstreken – er nog geen aanzet voor een concreet plan ligt, dat enig aanknopingspunt biedt voor een mogelijke oplossing. Dat laat onverlet dat [eiser] en het college met elkaar in overleg kunnen blijven over een oplossing voor de ontstane situatie.
4.Conclusie en gevolgen
4.1.
Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. [eiser] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.C. Smitstra, griffier. Uitgesproken in het openbaar op:
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.