Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 25/1098
uitspraak van de enkelvoudige kamer van de rechtbank Overijssel in de zaak tussen
Westfalen Gassen Nederland B.V., uit Deventer, eiseres,
(gemachtigde: mr. M. Bekooy),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(gemachtigde: mr. drs. S. Martis).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de oplegging van een bestuurlijke boete van € 200.000 wegens overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbo-wet) in samenhang met het Besluit Risico’s Zware Ongevallen 2015 (hierna: BRZO). Eiseres Westfalen Gassen Nederland B.V. (hierna: Westfalen) kon namelijk tijdens een arbeidsinspectie niet aantonen dat alle noodzakelijke maatregelen zijn genomen ter voorkoming van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken en van de gevolgen daarvan voor de veiligheid en de gezondheid van de in het bedrijf werkzame werknemers.
Westfalen is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Kort samengevat komen die erop neer dat er geen overtreding is, dat haar niets te verwijten valt omdat haar ICT-systeem was gehackt en dat de boete te hoog is. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is en dat aanleiding bestaat om de opgelegde bestuurlijke boete op een lager bedrag vast te stellen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt daarna. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2.1.
Bij besluit van 13 maart 2024 (hierna: het primaire besluit) heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Minister) aan Westfalen een bestuurlijke boete van € 200.000 opgelegd wegens overtreding van artikel 6 van Pro de Arbo-wet, in samenhang gelezen met artikel 5 van Pro het BRZO. Met het bestreden besluit van 18 februari 2025 op het bezwaar van Westfalen is de Minister bij dat besluit gebleven.
2.2.
Westfalen heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 27 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
- [naam 1] en [naam 2], namens Westfalen, bijgestaan door mr. M. Bekooy,
- mr. drs. S. Martis en [naam 3], namens de Minister.
Beoordeling door de rechtbank
De feiten
3.1.
Westfalen is een in Deventer gevestigde onderneming met een dependance in Heteren. Westfalen maakt deel uit van de Westfalen groep, een internationaal opererende onderneming met de hoofdvestiging in Münster (Duitsland). De Westfalen groep levert verschillende soorten gassen, waaronder gassen die voor medische en industriële doeleinden worden gebruikt. Bij de vestiging van Westfalen in Heteren worden gassen afgevuld. Ook vindt vanuit deze vestiging distributie plaats. Op 8 februari 2017 is aan Westfalen een vergunning verleend voor het exploiteren van een inrichting in de zin van het BRZO.
3.2.
De Westfalen groep, waaronder de Nederlandse dochteronderneming Westfalen, is op of omstreeks 19 januari 2021 slachtoffer geworden van een wereldwijde cyberaanval. Hierbij werd het ICT-systeem gehackt. Alle online bestanden die eigendom waren van Westfalen zijn hierbij versleuteld. Deze bestanden waren sindsdien niet meer toegankelijk. Dit gold onder meer ook voor de meest recente versie van het Veiligheidsbeheerssysteem (VBS) en van het Preventiebeleid Zware Ongevallen (PBZO) van Westfalen en voor kopieën daarvan. De Westfalen groep heeft geprobeerd de gehackte documenten door ICT-ers te laten ontsleutelen en heeft nieuwe documenten laten opstellen. Dit heeft, al met al, geruime tijd geduurd.
3.3.
Op 25 oktober 2021 heeft een controle van de inrichting van Westfalen in Heteren door (onder andere) de Arbeidsinspectie plaatsgevonden. Naar aanleiding van deze controle is een inspectierapport opgemaakt. In het inspectierapport is aangegeven dat vijftien overtredingen in categorie 2 (= middelzwaar, waarbij geen onmiddellijke dreiging van een ongeval aan de orde is) zijn geconstateerd. Een groot deel van de geconstateerde overtredingen hing samen met het ontbreken van documenten als gevolg van de hack in januari 2021.
3.4.
Naar aanleiding van deze controle is vervolgens op 12 april 2023 een boeterapport uitgebracht. De kern van dit rapport is weergegeven op de bladzijden 1 en 2 van het rapport. Deze luidt als volgt:
“Op 18 januari 2021 is Westfalen slachtoffer geworden van een digitale aanval waarbij de server(s) van het moederbedrijf in Münster (Duitsland) zijn gehackt en de bestanden, waaronder het veiligheidsbeheerssysteem (VBS) en de bijbehorende registraties, niet meer toegankelijk waren voor Westfalen. Als gevolg van de hack heeft Westfalen tijdens de inspectie op 25 en 28 oktober 2021, op verzoek van het inspectieteam, niet kunnen aantonen dat:
- werkvergunningen structureel worden uitgegeven;
- onderhoud gestructureerd wordt uitgevoerd;
- veiligheidsrondes structureel worden gelopen;
- incidenten en ongevallen met gevaarlijke stoffen worden gemeld en onderzocht;
- de doelstellingen permanent worden beoordeeld middels KPI’s;
- het gehele VBS wordt geaudit;
- een directiebeoordeling over 2020 is uitgevoerd; en
- de aanbevelingen uit de interne audit van 2020 en de directiebeoordeling over 2019 zijn uitgevoerd.
Hiermee kan Westfalen aan de aangewezen toezichthouders niet aantonen dat zij alle maatregelen heeft getroffen om een zwaar ongeval te voorkomen, dan wel om de gevolgen van een zwaar ongeval te beperken.”
Vervolgens is op 3 augustus 2023 een voornemen boeteoplegging uitgebracht. Op 1 september 2023 is hiertegen een zienswijze ingediend.
3.5.
Bij het primaire besluit is op 13 maart 2024 een bestuurlijke boete van € 200.000 opgelegd aan Westfalen wegens overtreding van artikel 6 van Pro de Arbo-wet in samenhang met artikel 5, tweede lid van het BRZO. Westfalen heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Op 17 oktober 2024 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Bij het bestreden besluit heeft de Minister het bezwaar van Westfalen ongegrond verklaard.
Toepasselijk recht
4. De rechtbank stelt voorop dat de kern van de aan Westfalen verweten overtreding is dat zij gehandeld heeft in strijd met artikel 6 van Pro de Arbo-wet, gelezen in samenhang met artikel 5, tweede lid van het BRZO. De bevoegdheid om hiervoor een boete op te leggen volgt uit artikel 33 en Pro 34 van de Arbo-wet, gelezen in samenhang met artikel 17 van Pro het BRZO.
Het BRZO heeft betrekking op inrichtingen als bedoeld in Richtlijn 2012/18 van de Europese Unie (hierna: Ri. 2012/18), ook wel aangeduid als Seveso-inrichtingen. Het BRZO gold ten tijde van de in deze procedure verweten overtreding, maar is met ingang van 1 januari 2024 vervallen. De hier relevante bepalingen met betrekking tot Seveso-inrichtingen zijn met ingang van 1 januari 2024 opgenomen in het Omgevingsbesluit en het Besluit activiteiten leefomgeving. Deze bepalingen zijn evenwel niet gunstiger, zodat de rechtbank van het oude recht uit zal gaan.
Is sprake van een overtreding?
5.1.
Artikel 6 van Pro de Arbo-wet heeft betrekking op het voorkomen van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken. Artikel 5, eerste en tweede lid, van het BRZO is een nadere uitwerking hiervan en luidt als volgt:
1. De exploitant treft alle maatregelen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken.
2. De exploitant kan te allen tijde aantonen aan de aangewezen toezichthouders dat hij alle noodzakelijke maatregelen heeft getroffen.
1. De lidstaten zorgen ervoor dat de exploitant alle nodige maatregelen neemt om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken.
2. De lidstaten zorgen ervoor dat de exploitant te allen tijde de in artikel 6 bedoelde Pro bevoegde autoriteit kan aantonen, met name voor de in artikel 20 bedoelde Pro inspecties en controles, dat hij alle in deze richtlijn aangegeven noodzakelijke maatregelen heeft getroffen.
De rechtbank overweegt dat uit vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat zij gehouden is om bepalingen van nationaal recht zo uit te leggen dat de volle werking van het unierecht hiermee wordt verzekerd. Toepassing gevend aan deze verdragsconforme uitleg van het BRZO komt de rechtbank tot het oordeel dat met “alle noodzakelijke maatregelen” in artikel 5, tweede lid, van het BRZO niet alleen technische maatregelen zijn bedoeld, maar alle in Ri. 2012/18 vermelde noodzakelijke maatregelen. Tot deze maatregelen behoort op grond van het bepaalde in artikel 8 van Pro Ri. 2012/18 het opstellen en voorhanden hebben van een schriftelijk preventiebeleid voor zware ongevallen. Dat het preventiebeleid voor zware ongevallen moet worden uitgevoerd met een VBS volgt uit artikel 8, vijfde lid, van deze richtlijn. Het VBS dient in overeenstemming te zijn met bijlage III van Ri. 2012/18. De rechtbank is daarom van oordeel dat artikel 5, tweede lid, van het BRZO zo moet worden uitgelegd dat hieruit volgt dat Westfalen, als exploitant van de inrichting in Heteren, te allen diende te kunnen aantonen dat beschikt werd over een PBZO en een VBS dat voldoet aan bijlage III van Ri. 2012/18.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat Westfalen ten tijde van de controle op 25 oktober 2021 niet kon aantonen dat beschikt werd over de hierover onder overweging 3.4 beschreven (actuele) onderdelen uit het PBZO, omdat zij als gevolg van de hack geen toegang had tot het VBS. Hiermee staat vast dat artikel 5, tweede lid, van het BRZO is overtreden. Voor de vraag of al dan niet sprake is van een overtreding is niet van belang of sprake is van opzet dan wel schuld. De vraag of daarvan al dan niet sprake is, kan aan de orde komen in het kader van beoordeling van de toerekenbaarheid van de overtreding.
Toerekenbaarheid
6.1.
De rechtbank stelt voorop dat artikel 5:41 van Pro de Awb bepaalt dat geen bestuurlijke boete wordt opgelegd voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Alhoewel aan Westfalen kan worden toegegeven dat het ontoegankelijk zijn van het VBS niet het gevolg was van eigen handelen van Westfalen, maar van een cyberaanval, brengt dit op zichzelf genomen niet reeds mee dat Westfalen geen enkel verwijt kan worden gemaakt van de overtreding van het bepaalde in artikel 5, tweede lid, van het BRZO. In dit verband acht de rechtbank van belang dat Westfalen geen maatregelen had getroffen voor een situatie als zich op 19 januari 2021 heeft voorgedaan. Zo was geen back-up-versie van het VBS beschikbaar. Verder acht de rechtbank van belang dat ten tijde van de controle, op 25 oktober 2021, inmiddels meer dan negen maanden waren verstreken sinds de hack had plaatsgevonden. Onder deze omstandigheden is geen sprake van een situatie waarin Westfalen geen enkel verwijt kan worden gemaakt.
6.2.
Nu geen sprake is van een situatie waarin de overtreding niet aan Westfalen kon worden toegerekend, was de Minister bevoegd om Westfalen een bestuurlijke boete op te leggen.
De hoogte van de opgelegde boete en de verwijtbaarheid van de overtreding
7.1.
De rechtbank overweegt dat artikel 5:46, tweede lid, van de Awb bepaalt dat de bestuurlijke boete moet worden afgestemd op de ernst van de overtreding en op de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Hierbij dient rekening te houden worden gehouden met alle relevante omstandigheden.
7.2.
De rechtbank acht voor wat betreft de mate waarin Westfalen een verwijt kan worden gemaakt van belang dat van verschillende punten die geregeld hadden moeten zijn in het VBS niet kon worden aangetoond dat hieraan werd voldaan, dat ten tijde van de controle inmiddels geruime tijd was verstreken sinds de hack had plaatsgevonden en dat Westfalen ook achteraf niet heeft kunnen aantonen dat aan de punten waarop werd gecontroleerd, werd voldaan. Al deze omstandigheden brengen naar het oordeel van de rechtbank mee dat Westfalen een zwaar verwijt kan worden gemaakt van het niet nakomen van haar verplichtingen op grond van artikel 5, tweede lid, van het BRZO. De rechtbank constateert evenwel dat in het door de Minister gevoerde boetebeleid niet op kenbare wijze rekening wordt gehouden met van buiten komende oorzaken. De rechtbank is van oordeel dat voor de mate waarin de overtreding aan Westfalen kan worden verweten wel degelijk van belang is dat deze het gevolg was van een van buiten komende oorzaak, namelijk de hack die in januari 2021 heeft plaatsgevonden. Ook acht de rechtbank het aannemelijk dat na de hack enige tijd nodig was voor het nemen van het herstelmaatregelen waarbij niet alle maatregelen dezelfde prioriteit konden krijgen. Het voorgaande doet het verwijt dat Westfalen kan worden gemaakt omdat ruim negen maanden na de hack nog steeds niet kon worden voldaan aan artikel 5, tweede lid, van het BRZO weliswaar niet teniet, maar het vormt wel reden om te oordelen dat de opgelegde bestuurlijke boete onvoldoende is afgestemd op de mate waarin de overtreding aan Westfalen kan worden verweten.
7.3.
Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit dient, wegens strijd met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb te worden vernietigd.
7.4.
De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven, met dien verstande dat de hoogte van bestuurlijke boete wordt vastgesteld op € 150.000 in plaats van € 200.000.
7.5.
De rechtbank constateert verder dat Westfalen bij brief van 3 augustus 2023 in kennis is gesteld van het voornemen een boete op te leggen. Op het moment van deze uitspraak is derhalve de redelijke termijn, twee jaren, met iets meer dan zeven maanden overschreden. Daarom zal het bedrag worden verminderd met € 2.500. Al met al is de boete voor Westfalen dan ook € 147.500.
Conclusie en gevolgen
8.1.
Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient vanwege strijd met het bepaalde in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb te worden vernietigd.
8.2.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven, met dien verstande dat de hoogte van de bestuurlijke boete wordt gewijzigd in € 147.500.
8.3.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. Ook ziet de rechtbank aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten die eisers in verband met de behandeling van hun beroep redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten bedragen, onder toekenning van 1 punt voor het instellen van beroep en 1 punt voor de behandeling ter zitting, € 1.868.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven, met dien verstande dat de hoogte van de bestuurlijke boete wordt gewijzigd in € 147.500;
- bepaalt dat deze uitspraak voor wat betreft de hoogte van de bestuurlijke boete in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt de Minister in de proceskosten van Westfalen, ten bedrage van € 1.868, te betalen aan Westfalen;
- bepaalt dat de Minister het griffierecht van € 385 aan Westfalen moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, rechter, in aanwezigheid van mr. A. van der Weij, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op .
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.