Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 25/842
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland en
Vereniging Overijssels Particulier Grondbezit,
hierna gezamenlijk te noemen: Natuurmonumenten
(gemachtigden: mr. E.C. Berkouwer en mr. J.S. Haakmeester),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel,
hierna: het college
(gemachtigden: mr. S.J. van Winzum en mr. L. Verhees).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Vitens N.V., gevestigd in Zwolle
hierna: Vitens
(gemachtigde: mr. B. de Haan).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het verzoek van Natuurmonumenten om passende maatregelen vanwege de grondwateronttrekking door Vitens bij de Archemerberg. Natuurmonumenten heeft het college verzocht om passende maatregelen te treffen omdat volgens haar de grondwateronttrekking een negatieve invloed heeft op het Natura-2000-gebied ‘Vecht en Beneden-Regge’ en het college daarom gehouden is om passende maatregelen te treffen. Het college heeft dat verzoek afgewezen, kort gezegd omdat de onttrekking past binnen de vergunning die aan Vitens is verleend en nog onderzoek gedaan wordt naar de gevolgen van de wateronttrekking voor de habitattypen in het Natura 2000-gebied.
2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat Natuurmonumenten vooralsnog onvoldoende heeft onderbouwd dat sprake is van een verslechtering van de toestand van de habitattypen in het Natura 2000-gebied. Overtreding van het verslechteringsverbod kan daarom niet worden vastgesteld en het college heeft het verzoek van Natuurmonumenten tot het treffen van passende maatregelen daarom kunnen afwijzen. Natuurmonumenten krijgt dus geen gelijk en het beroep is daarmee ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
3. Op 7 december 2023 heeft Natuurmonumenten bij het college een (handhavings)verzoek ingediend, waarin zij het college verzoekt om de overtreding van het verbod op verslechtering voor het Natura 2000-gebied ‘Vecht en Beneden-Regge’ te beëindigen door ofwel de vergunning van Vitens voor het onttrekken van drinkwater op de Archemerberg in te trekken of door andere maatregelen te treffen ter voorkoming van schending van de relevante wettelijke bepalingen.
4. Het college en Natuurmonumenten hebben in de maanden na het handhavingsverzoek meerdere keren contact gehad over de kwalificatie van het verzoek en het afhandelingsproces.
5. Bij brief van 25 april 2024 heeft het college aan Natuurmonumenten laten weten dat het verzoek van 7 december 2023 wordt gekwalificeerd als een verzoek tot het nemen van passende maatregelen als bedoeld in artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming (de Wnb)) en dat het besluit met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zal worden voorbereid.
6. Op 4 juni 2024 heeft het college een ontwerpbesluit ter inzage gelegd dat ziet op het verzoek tot het nemen van passende maatregelen.
7. Natuurmonumenten heeft een zienswijze ingediend op het ontwerpbesluit.
8. Bij besluit van 21 januari 2025 heeft het college het verzoek tot het nemen van passende maatregelen afgewezen (het bestreden besluit).
9. Natuurmonumenten heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Natuurmonumenten heeft nog aanvullende gronden ingediend en het college heeft daar nog nader op gereageerd.
10. De rechtbank heeft het beroep op 5 februari 2026 op zitting behandeld, tezamen met het beroep van Natuurmonumenten in de procedure met zaaknummer ZWO 25/1425 waarin vandaag ook uitspraak wordt gedaan. Aan deze zitting hebben deelgenomen: namens Natuurmonumenten [naam 1] en [naam 2], de gemachtigden van Natuurmonumenten, namens het college [naam 3], [naam 4], [naam 5], [naam 6] en [naam 7], de gemachtigden van het college, namens Vitens [naam 8] en [naam 9] en de gemachtigde van Vitens.
Beoordeling door de rechtbank
11. De rechtbank beoordeelt of het college het verzoek tot het nemen van passende maatregelen heeft kunnen afwijzen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van Natuurmonumenten.
12. De rechtbank oordeelt dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Feiten en omstandigheden
13. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
14. De Archemerberg is een drinkwaterwinningsgebied waar Vitens sinds 1970 toestemming heeft voor grondwateronttrekking. Vanaf 1988 heeft Vitens een vergunning om maximaal 4 miljoen m3 grondwater per jaar te winnen. Jarenlang heeft Vitens ongeveer 3 miljoen m3 water per jaar onttrokken. Het voornemen bestaat om dat debiet te verhogen naar 4 miljoen m3.
16. Natuurmonumenten is voor een groot gedeelte eigenaar van het landgoed Eerde. Binnen dit landgoed ligt een gebied van circa 60 hectare groot, genaamd de ‘Eerderhooilanden’, dat onderdeel is van het Natura 2000-gebied Vecht en Beneden-Regge. Dit gebied ligt ten oosten van de Archemerberg.
17. In januari 2022 heeft onderzoeksbureau Bell Hullenaar een ecohydrologisch rapport gepubliceerd waarin onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de grondwateronttrekking op de Archemerberg voor het Natura 2000-gebied Vecht en Beneden-Regge, meer specifiek de beschermde habitattype H91E0C, die voorkomt in de (deel)gebieden Eerderhooilanden en Steile Oever, genaamd ‘vochtige alluviale bossen’. Dit habitattype is grondwaterafhankelijk.
18. Bij brief van 8 juni 2023 heeft Natuurmonumenten bij de provincie de achteruitgang van het Natura 2000-gebied Vecht en Beneden-Regge onder de aandacht gebracht, met een verzoek om aandacht te besteden aan de (vergroting van de) grondwateronttrekking Archemerberg en de mogelijke gevolgen voor kwetsbare grondwaterafhankelijke habitats, zoals de vochtige alluviale bossen.
Juridisch kader
19. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Het verzoek van Natuurmonumenten tot het nemen van passende maatregelen op grond van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, namelijk op 7 december 2023. Daarom blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het oude recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2024, en dat is de Wnb.
20. De voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van de uitspraak.
Het beroep
21. Natuurmonumenten stelt zich op het standpunt dat het college heeft miskend dat de grondwateronttrekking op de Archemerberg een nadelige invloed heeft op de habitattypen in het Natura 2000-gebied Vecht en Beneden-Regge, in het bijzonder het habitattype vochtige alluviale bossen en dat verdere verslechtering niet is uit te sluiten. Gelet op artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 2.2, tweede lid, van de Wnb is het college daarom gehouden om passende maatregelen te treffen om verslechtering van de kwaliteit van het habitattype te voorkomen. Nu uit eerder uitgevoerd hydrologisch onderzoek (Bell Hullenaar, 2022) blijkt dat grondwateronttrekking een nadelige invloed heeft, dient het college in ieder geval de passende maatregel te treffen die inhoudt dat Vitens het onttrekkingsdebiet beperkt tot wat zij de afgelopen decennia heeft onttrokken (circa 3 miljoen m3 per jaar).
De beoordeling
22. De rechtbank stelt vast dat het geschil zich toespitst op de vraag of het college op grond van artikel 2.2, tweede lid, van de Wnb passende maatregelen moet treffen om verslechtering van de kwaliteit van het habitattype in het Natura 2000-gebied te voorkomen, in ieder geval door middel van het beperken van de grondwateronttrekking door Vitens tot 3 miljoen m3 per jaar.
23. Niet in geschil is dat voor de vraag of het verslechteringsverbod van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn wordt geschonden (en daarmee of er passende maatregelen moeten worden getroffen) relevant is of de instandhoudingsdoelstellingen worden gehaald en niet of en hoe eventuele verbeteringsdoelstellingen voor de habitattypen worden gehaald. Verbeteringsdoelstellingen vallen namelijk onder het toepassingsbereik van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, en daarmee niet onder de verplichting van artikel 2.2 van de Wnb op grond waarvan de passende maatregelen genomen worden waar Natuurmonumenten om vraagt.
24. Ten aanzien van de vraag of sprake is van verslechtering van de kwaliteit van het habitattype vochtige alluviale bossen zijn verschillende onderzoeken gedaan en gaande.
25. Op 28 maart 2023 heeft de provincie Overijssel een Natuurdoelanalyse (NDA) opgesteld voor het Vecht en Beneden-Regge-gebied. Uit deze NDA volgt dat voor het habitattype ‘vochtige alluviale bossen’ gelet op de instandhoudingsdoelstelling niet uitgesloten is dat er verslechtering van de habitat optreedt, waarbij hydrologie een aandachtspunt is omdat het een grondwaterafhankelijk habitattype is. Op basis van de NDA zijn door de provincie Overijssel reeds een aantal herstelmaatregelen vastgesteld die verslechtering van het habitattype dienen te voorkomen. Een van die maatregelen is het uitvoeren van een onderzoek naar het herstel van de waterhuishouding westelijke en noordelijke hellingvoet Lemelerberg/Archemerberg. Dit onderzoek is een aanvullend onderzoek op een eerder uitgevoerd ecohydrologisch onderzoek door adviesbureau Bell Hullenaar. [2]
26. Uit het rapport van Bell Hullenaar volgt dat de verwachting is dat de toename van de onttrekking van drinkwater door Vitens van 3 miljoen m3 naar 4 miljoen m3 grondwater per jaar leidt tot een verslechtering van de hydrologische condities en daarmee een ecologische achteruitgang. Deze verwachting zal echter moeten worden geverifieerd. Om de daadwerkelijke effecten van de toename van grondwateronttrekking in kaart te brengen is daarom aanvullend onderzoek nodig in de vorm van modelberekeningen.
27. De provincie Overijssel heeft dit aanvullende onderzoek in 2024 opgestart. Voor dit onderzoek is eerst vereist dat het model door middel van peilbuizen in het gebied goed wordt ingericht, zodat de 0-meting en de verschillende scenario’s van grondwateronttrekking op een juiste wijze kunnen worden berekend. Ten tijde van het opstellen van deze uitspraak is het onderzoek nog niet afgerond. De verwachting is dat het onderzoek voor de zomer van 2026 zal worden afgerond. Het door het college ingebrachte verslag van 4 december 2025 van het ecologenoverleg, dat heeft plaatsgevonden in het kader van dit onderzoek, lijkt vooralsnog te indiceren dat er geen grote effecten zijn te verwachten van het vergroten van de grondwateronttrekking van 3 miljoen m3 naar 4 miljoen m3, omdat de kwel slechts in beperkte mate afneemt. Lokaal kunnen er wel effecten van verdroging optreden.
28. De rechtbank overweegt dat uit het verslag van het ecologenoverleg van 4 december 2024 geen voorlopige conclusies kunnen worden getrokken, nu het onderzoek nog gaande is en de definitieve resultaten nog moeten worden gepresenteerd. Partijen zijn het niet eens over de betekenis van de voorlopige resultaten. Op basis van de definitieve resultaten zal moeten worden bepaald of en welke passende maatregelen toegepast kunnen worden om verslechtering te voorkomen of verdere verslechtering tegen te gaan.
29. Gelet op de onzekerheid die volgt uit het rapport van Bell Hullenaar en het nog niet afgeronde aanvullende ecohydrologische onderzoek omtrent de invloed van de (vergroting van de) grondwateronttrekking op de habitattypen, is het te voorbarig om te concluderen dat door de (vergroting van de) grondwateronttrekking negatieve effecten op zullen treden voor de beschermde habitattypen. Daarvoor dienen de conclusies van het lopende onderzoek te worden afgewacht.
30. Gelet op het voorgaande is te onzeker of er sprake is van een verslechtering. Natuurmonumenten heeft dat althans onvoldoende onderbouwd. Het college was daarom niet gehouden om passende maatregelen te treffen. Het beroep slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
31. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college het verzoek tot het nemen van passende maatregelen terecht heeft afgewezen. Natuurmonumenten krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, voorzitter, mr. F. Koster en mr. A. Oosterveld, leden, in aanwezigheid van mr. J.P. Fortuin, griffier, uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: relevante wet- en regelgeving
Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna
Artikel 6
1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
Wet natuurbescherming
Artikel 2.2
1. Gedeputeerde staten dragen ervoor zorg dat in hun provincie instandhoudingsmaatregelen als bedoeld in de artikelen 3, eerste lid en tweede lid, onderdelen b, c en d, en 4, eerste lid, eerste volzin, en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn worden getroffen die nodig zijn voor Natura 2000-gebieden, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor de onderscheiden gebieden.
2. Gedeputeerde staten dragen ervoor zorg dat in hun provincie passende maatregelen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn worden getroffen die nodig zijn voor Natura 2000-gebieden, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor de onderscheiden gebieden.
Artikel 2.4
1. Gedeputeerde staten leggen, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, aan degene die in hun provincie een handeling verricht of het voornemen daartoe heeft, een verplichting op om:
a. informatie over de handeling te verstrekken;
b. de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen;
c. de handeling overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften uit te voeren, of
d. de handeling niet uit te voeren of te staken.
2. Ingeval in het belang van de bescherming van een Natura 2000-gebied een onverwijlde tenuitvoerlegging van een besluit als bedoeld in het eerste lid noodzakelijk is, kunnen gedeputeerde staten het besluit bekendmaken door mondelinge mededeling aan degene die de handeling verricht of het voornemen daartoe heeft. Gedeputeerde staten stellen het besluit zo spoedig mogelijk alsnog op schrift en zenden dit toe of reiken dit uit aan de belanghebbenden.
3. Provinciale staten stellen, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, ten aanzien van categorieën van handelingen bij verordening regels, houdende verplichtingen als bedoeld in het eerste lid. Ten aanzien van deze handelingen geven gedeputeerde staten geen toepassing aan het eerste lid.
4. Het is verboden te handelen in strijd met een verplichting als bedoeld in het eerste of derde lid.