Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 25/2587
uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Overijssel in de zaak tussen
landbouwbedrijf [eiseres] (hierna: de maatschap),
uit [woonplaats], eiseres,
(gemachtigde: [gemachtigde]),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister),
(gemachtigde: mr. M. Leegsma en mr. B. de Haan).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete op grond van de Meststoffenwet die de minister aan de maatschap heeft opgelegd. De maatschap is het daarmee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de maatschap de gebruiksnormen op grond van de Meststoffenwet heeft overschreden en dat de minister de maatschap hiervoor een bestuurlijke boete mocht opleggen. De maatschap is er niet in geslaagd om tegenbewijs te leveren. De maatschap krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2.1.
Bij besluit van 27 maart 2025 heeft de minister aan de maatschap een bestuurlijke boete van in totaal € 58.959,30 opgelegd vanwege overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest, de stikstofgebruiksnorm, de fosfaatgebruiksnorm, het verwerken van onvoldoende fosfaat voor de eigen mestverwerkingsplicht en het niet naar waarheid verstrekken van gevraagde gegevens. Met het bestreden besluit van 28 augustus 2025 op het bezwaar van de maatschap heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard.
2.2.
De maatschap heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 25 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen [naam 1] namens de maatschap, vergezeld van [naam 2] en bijgestaan door [gemachtigde] en namens de minister mr. M. Leegsma en mr. B. de Haan.
Beoordeling door de rechtbank
De feiten
3.1.
De maatschap exploiteert een agrarisch bedrijf aan de [adres]. Het bedrijf is een melkveehouderij.
3.2.
De minister heeft op grond van de Meststoffenwet voor het jaar 2022 een derogatievergunning verleend voor het gebruiken van meer mest op de bij de maatschap in gebruik zijnde percelen. Op 29 februari 2024 heeft bij de maatschap een controle plaatsgevonden door toezichthouders van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) . Bij deze controle is gecontroleerd op naleving van de gebruiksnormen en derogatievoorwaarden. Naar aanleiding van deze controle is een rapport opgesteld.
3.3.
Naar aanleiding van dit rapport is op 6 juni 2024 een voornemen tot intrekking van de derogatievergunning voor 2022 en tot oplegging van een bestuurlijke boete op grond van de Meststoffenwet uitgebracht. Tegen dit voornemen is op 25 juni 2024 een zienswijze ingediend. Deze is nog dezelfde dag aangevuld met een berekening Bedrijfsspecifieke Excretie (hierna: BEX).
3.4.
Bij het besluit van 27 maart 2025 heeft de minister de derogatievergunning voor 2022 ingetrokken en een bestuurlijke boete van in totaal € 58.959,30 opgelegd aan de maatschap. De maatschap heeft daartegen bezwaar gemaakt. Op 30 juni 2025 heeft de gemachtigde van de maatschap een aangepaste BEX ingebracht. Bij het bestreden besluit van 28 augustus 2025 heeft de minister het bezwaar van de maatschap ongegrond verklaard.
Inhoudelijke beoordeling
4.1.
Op grond van het bepaalde in artikel 51 van Pro de Meststoffenwet kan de minister een bestuurlijke boete opleggen vanwege overtreding van de in dat artikel genoemde bepalingen van de Meststoffenwet. Op grond van het bepaalde in artikel 7 van Pro de Meststoffenwet is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Op grond van het bepaalde in artikel 8 van Pro de Meststoffenwet geldt dit verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen die in die bepaling genoemde gebruiksnormen niet overschrijdt.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) blijkt uit voormelde artikelen van de Meststoffenwet en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)’ dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër, die meststoffen heeft gebruikt, slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. [1]
4.3.
Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de landbouwer de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de landbouwer aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden.
4.4.
Dat degene die in weerwil van het algehele verbod meststoffen op of in landbouwgrond brengt, moet verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, als hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de overtreding is begaan.
4.5.
Niet in geschil is dat de minister de mestvoorraad en de mestproductie op het agrarische bedrijf van de maatschap conform de regels zoals vastgelegd in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsbesluit) en de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) heeft vastgesteld. De maatschap stelt zich in de gronden van haar beroep op het standpunt dat de wijze waarop de minister de mestvoorraad en de mestproductie heeft bepaald onjuist is. De maatschap wijst in dit verband op diverse rapporten. De maatschap stelt zich op het standpunt dat het stikstofverlies in de praktijk veelal hoger is dan tot dan toe op basis van modellen werd aangenomen.
4.6.
Zoals het CBb heeft geoordeeld in een uitspraak van 13 juni 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:286), heeft de vaststelling van de mestvoorraad en de mestproductie op de wijze zoals vastgelegd in het Uitvoeringsbesluit en in de Uitvoeringsregeling geen formele rechtskracht. Het is dan ook mogelijk om hiertegen tegenbewijs te leveren. Wel ligt het op de weg van een landbouwer, die meent dat de minister de mestvoorraad en -productie op een onjuiste wijze heeft bepaald, om deze gegevens te ontkrachten met betrouwbaar en objectief verifieerbaar tegenbewijs.
4.7.
De rechtbank stelt voorop dat de normen in het Uitvoeringsbesluit en in de Uitvoeringsregeling waarvan de minister is uitgegaan forfaitaire normen zijn. In de forfaits, waarop deze normen gebaseerd zijn, is een correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen. Ook worden in deze normen onnauwkeurigheidsmarges gehanteerd en worden de gehanteerde forfaitregels onderzocht, beoordeeld en bijgesteld. De rechtbank is van oordeel dat er in dit geval geen deugdelijke grond is om aan te nemen dat de minister niet mocht uitgaan van deze forfaitaire normen.
4.8.
De maatschap heeft bij de minister op 25 juni 2024 een berekening bedrijfsspecifieke excretie (hierna: BEX) ingediend. Op 30 juni 2025 heeft de maatschap een aangepaste BEX ingebracht. Volgens de minister schieten de door de maatschap overgelegde berekeningen tekort. Naar aanleiding van de stelling van de maatschap dat de minister de aangepaste BEX had moeten accepteren, oordeelt de rechtbank dat de minister deze laatste BEX buiten beschouwing heeft mogen laten. Zo is in dit verband van belang dat sprake is van een onrealistisch hoge opbrengst aan snijmais per hectare. De stelling van de maatschap dat de grote hoeveelheid snijmais het gevolg is van een niet schriftelijk vastgelegde overeenkomst met een landbouwer, aan wie de maatschap mest levert en in ruil daarvoor mais ontvangt, blijkt niet uit de administratie van de maatschap. Het had op de weg van de maatschap gelegen om bewijsstukken met betrekking tot deze transactie te bewaren. Ook wekt de in de administratie vermelde hoeveelheid krachtvoer per einde kalenderjaar, te weten 1.000 kg, bevreemding nu uit de administratie van de maatschap tevens blijkt dat op 30 december 2022 nog 20.000 kg krachtvoer is geleverd. Het is ongeloofwaardig dat de door de maatschap gehouden runderen in de zeer korte tijd van 30 december 2022 tot het einde van de dag daarna 19.000 kg krachtvoer hebben opgegeten. Verder is sprake van een onwaarschijnlijk groot verschil tussen enerzijds de omvang van een graskuil op het perceel van de maatschap zoals deze door Eurofins is bepaald en anderzijds een luchtfoto van enkele maanden daarvoor. Het verschil tussen de door Eurofins bepaalde lengte van 21,5 meter en de lengte van 32,5 meter op de luchtfoto waar de minister zich op heeft gebaseerd is zo groot dat dit niet verklaarbaar is. De verklaring op de zitting van [naam 2] over de breedte, de hoogte en de hellinghoek van de zijkanten van de kuilbult, doet niet af aan het opmerkelijk verschil in lengte. Gelet op het geheel van deze omstandigheden heeft de minister de door de maatschap ingebrachte (aangepaste) BEX buiten beschouwing mogen laten.
4.9.
Naar aanleiding van de stelling van de maatschap dat de minister de gebruiksruimte niet correct heeft bepaald door geen rekening te houden met een paardenbak van 0,94 ha. groot, overweegt de rechtbank dat onder gebruiksruimte wordt verstaan: de effectieve oppervlakte aan landbouwgrond. Omdat de paardenbak niet wordt gebruikt als voedingsbodem voor planten, heeft de minister de paardenbak terecht buiten beschouwing gelaten bij de bepaling van de gebruiksruimte van de maatschap.
4.10.
De rapporten waarnaar de maatschap in de gronden van het beroep heeft verwezen, hebben een algemeen karakter en bevatten geen bedrijfsspecifieke gegevens. Ook verder heeft de maatschap geen bedrijfsspecifieke gegevens aangedragen waarmee aannemelijk is gemaakt dat de in het Uitvoeringsbesluit opgenomen forfaitaire normen in dit geval niet representatief zijn.. Hetzelfde geldt voor wat de maatschap heeft aangevoerd over gasvormige verliezen bij graasdieren. Niet is aangetoond dat de gasvormige verliezen bij het bedrijf van de maatschap groter zijn dan waarmee in de wettelijke forfaits rekening is gehouden.
4.11.
De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de maatschap de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de gebruiksnorm voor stikstof en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en daarmee heeft gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 7 van Pro de Meststoffenwet. De minister was daarom bevoegd om de maatschap een bestuurlijke boete op te leggen.
4.12.
De rechtbank is van oordeel dat de minister de hoogte van de boete in overeenstemming met het bepaalde in paragraaf 2 van titel 2 van hoofdstuk VIII van de Meststoffenwet heeft mogen bepalen. Er zijn geen gronden voor matiging van de opgelegde boete door de maatschap naar voren gebracht.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde bestuurlijke boete in stand blijft. De maatschap krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F. Koster, voorzitter, mr. J.H.M. Hesseling en mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, leden, in aanwezigheid van mr. A. van der Weij, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op .
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.