Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 25/2750
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats],
hierna: [eiser],
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland,
hierna: het college.
1.Samenvatting
1.1.
Deze uitspraak gaat over de gedeeltelijke weigering van het college om informatie openbaar te maken naar aanleiding van het openbaarmakingsverzoek van [eiser] op grond van de Wet open overheid. Dit verzoek gaat over alle correspondentie van de Commissie bezwaarschriften van de gemeente Zwartewaterland met betrekking tot vier bezwaarprocedures geëntameerd door [eiser]. [eiser] is het niet eens met de gedeeltelijke weigering en voert daartoe aan dat bepaalde correspondentie en de processtukken ten onrechte niet openbaar gemaakt zijn en dat de zoekslag te beperkt is geweest. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college gedeeltelijk mocht weigeren de verzochte informatie openbaar te maken.
1.2.
De rechtbank oordeelt dat bepaalde documenten ten onrechte niet openbaar gemaakt zijn door het college. Ook heeft het college niet voldoende duidelijk gemaakt welke schifting hij heeft gemaakt bij het uitvoeren van de zoekslag. [eiser] krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
2.Feiten en procesverloop
2.1.
[eiser] heeft op 27 december 2024 het college verzocht om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet open overheid (Woo). Het gaat om informatie over de volgende bezwaarprocedures in de periode 1 januari 2023 tot 28 december 2024:
- handhaving houseboats (besluit 13 juni 2023);
- omgevingsvergunning bedrijfsmatig gebruik recreatieligplaatsen (besluit 17 oktober 2023);
- Woo-verzoek [eiser] 20 november 2023 en;
- Woo-verzoek [eiser] 21 mei 2024.
Het verzoek ziet op openbaarmaking van alle correspondentie met betrekking tot de genoemde bezwaarprocedures, afkomstig van of gericht aan de (leden van de) Commissie bezwaarschriften van de gemeente Zwartewaterland (hierna: de commissie). Deze correspondentie wordt in het verzoek gespecificeerd als: interne en externe communicatie vastgelegd in brieven, e-mails (inclusief bijlagen), Teams- en WhatsApp-berichten (inclusief mediabestanden) en sms-berichten. [eiser] verzoekt ook een inventarislijst op te maken en inzichtelijk te maken hoe het college de zoekslag heeft verricht.
2.2.
Met het besluit van 2 april 2025 (het primaire besluit) heeft het college het verzoek gedeeltelijk afgewezen. Het college heeft een zoekslag verricht en de daaruit naar voren gekomen documenten openbaar gemaakt met uitzondering van, zo heeft het college medegedeeld aan [eiser], persoonsgegevens (artikel 5.1, tweede lid, onder e van de Woo) en gegevens die vallen buiten de reikwijdte van het verzoek. De openbaar gemaakte documenten betreffen 87 pagina’s met e-mailcorrespondentie en enkele daarbij gevoegde bijlagen.
2.3.
Bij e-mail van 15 april 2025 is aan [eiser] de zoekslag bekendgemaakt. Het college heeft de zoekslag in Outlook uitgevoerd met de volgende zoektermen:
- de data van de hoorzittingen;
- de namen van de commissieleden en;
- de naam van [eiser].
2.4.
[eiser] heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
2.5.
Het college heeft het bezwaar ter beoordeling voorgelegd aan de commissie. De commissie heeft op 7 juli 2025 advies uitgebracht.
2.6.
Met het besluit van 2 september 2025 (het bestreden besluit) heeft het college het advies van de commissie gevolgd en het primaire besluit in stand gelaten onder aanpassing van de motivering. Naast de al openbaargemaakte correspondentie via e-mail wordt nu ook 12 pagina’s aan correspondentie via WhatsApp openbaar gemaakt.
2.7.
[eiser] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.8.
De rechtbank heeft het beroep op 2 juli 2026 op zitting behandeld. Hierbij was [eiser] aanwezig en het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en [naam 2].
2.9.
De rechtbank beoordeelt hierna het bestreden besluit aan de hand van het beroepschrift van [eiser]. Volgens hem is het bestreden besluit gelet op de beroepsgronden die hieronder behandeld worden in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)) en het motiveringsbeginsel (artikel 7:12 van Pro de Awb).
3.Beoordeling door de rechtbank
3.1.
Processtukken onterecht niet openbaar gemaakt
3.1.1.
[eiser] stelt dat processtukken, die zijn verstuurd als bijlagen bij de e-mailcorrespondentie, ten onrechte niet openbaar gemaakt zijn en voert daartoe het volgende aan. Op grond van artikel 4.1 van de Woo is het uitgangspunt dat informatie openbaar wordt gemaakt (aan een ieder); dit geldt dus ook voor processtukken. [1] Uit de uitspraak ECLI:NL:RVS:2017:2180, r.o. 2.2 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat het enkele feit dat een document deel uitmaakt van een procesdossier niet afdoet aan de toepasselijkheid van de Woo. Verder verwijst de commissie in haar advies ten onrechte naar de ‘Rijksbrede instructie voor het behandelen van Woo-verzoeken’; deze instructie geldt namelijk niet voor gemeenten. Ook de opmerking van de commissie dat adviezen in individuele gevallen uitgezonderd zijn van actieve openbaarmaking op grond van artikel 3.3 tweede lid onder e van de Woo, is niet te volgen nu het in deze procedure gaat om passieve openbaarmaking als bedoeld in artikel 4.1 van de Woo.
3.1.2.
Ter zitting heeft het college een ander standpunt ingenomen dan verwoord in haar verweerschrift en aangegeven dat de bijlagen bij de e-mailcorrespondentie waarin de processtukken stonden inderdaad ten onrechte niet beoordeeld zijn, aangezien deze wel onder het Woo-verzoek vallen.
3.1.3.
De rechtbank overweegt hierover het volgende.
3.1.4.
De inhoud van de Rijksbrede instructie voor het behandelen van Woo-verzoeken die het college stelt te hebben gebruikt acht de rechtbank in dit kader niet relevant, aangezien de Woo in onderhavige procedure het juridische kader vormt. Daaraan toetst de rechtbank. Verder heeft het college ter zitting erkend dat de uitzondering van actieve openbaarmaking op grond van 3.3, tweede lid, onder e van de Woo in dit verband niet geldt. Dit vormt dus geen discussiepunt meer.
3.1.5.
Verder stelt de rechtbank vast dat de processtukken van de vier bezwaarprocedures gelet op de formulering van het Woo-verzoek daaronder vallen voor zover deze processtukken als bijlage waren gevoegd bij e-mailcorrespondentie. Ook documenten die via ‘WeTransfer’ zijn verzonden vallen hier naar het oordeel van de rechtbank in beginsel onder. Indien die bestanden niet langer toegankelijk zijn, ligt het op de weg van het college om na te gaan of deze stukken nog (anderszins) onder haar berusten en, zo niet, om dat voldoende aannemelijk te maken. [2] Het voorgaande laat onverlet dat bepaalde processtukken zijn uitgezonderd van de openbaarmakingsverplichtingen van de Woo op grond van de bijzondere openbaarmakingsregeling van artikel 8.8 van de Woo in samenhang met artikel 8:79 van Pro de Awb. Het gaat dan om documenten die
primairzijn opgesteld als ‘processtuk’ (zoals een beroepschrift of verweerschrift [3] ). Stukken die onderdeel zijn van een procesdossier maar een andere zelfstandige oorsprong hebben vallen daar niet onder. Door deze documenten categorisch en zonder nadere toelichting niet openbaar te maken, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank in strijd gehandeld met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Het voorgaande brengt met zich dat het college opnieuw moet beoordelen of (delen van) de aangetroffen documenten openbaar gemaakt moeten worden.
primairzijn opgesteld als ‘processtuk’ (zoals een beroepschrift of verweerschrift [3] ). Stukken die onderdeel zijn van een procesdossier maar een andere zelfstandige oorsprong hebben vallen daar niet onder. Door deze documenten categorisch en zonder nadere toelichting niet openbaar te maken, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank in strijd gehandeld met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Het voorgaande brengt met zich dat het college opnieuw moet beoordelen of (delen van) de aangetroffen documenten openbaar gemaakt moeten worden.
3.1.6.
Deze beroepsgrond slaagt.
3.2.
Correspondentie ten onrechte niet openbaar gemaakt
3.2.1.
[eiser] stelt zich op het volgende standpunt. Uit het advies van de commissie blijkt dat de plaatsvervangend secretaris advies heeft gegeven en dat hierover correspondentie bestaat. Deze correspondentie hoort binnen het Woo-verzoek te vallen. Artikel 20 van Pro de Verordening commissie bezwaarschriften (hierna: de verordening) gaat niet boven de Woo en kan niet worden aangemerkt als een bijzondere openbaarmakingsregeling als bedoeld in artikel 8.8 van de Woo.
3.2.2.
In het bestreden besluit stelt het college dat de plaatsvervangend secretaris betrokken was bij twee bezwaarprocedures van [eiser]. Met het bestreden besluit, dat het advies van de commissie op dit punt volgt, is besloten om niet over te gaan tot openbaarmaking van de correspondentie van en aan de plaatsvervangend secretaris op grond van artikel 20 van Pro de verordening, waarin is bepaald dat beraadslagingen achter gesloten deuren plaatsvinden. In het verweerschrift geeft het college aan dat correspondentie na de zitting van 26 september 2023, 13 februari 2024 en 14 mei 2024 met advisering behoort tot de beraadslagingen door de commissie en niet openbaar gemaakt hoeft te worden.
3.2.3.
Ter zitting heeft het college een ander standpunt ingenomen en aangegeven dat artikel 20 van Pro de verordening in dit kader niet relevant is en dat per document(onderdeel) had moeten worden beoordeeld of het binnen het verzoek valt en of het openbaar gemaakt moet worden.
3.2.4.
De rechtbank overweegt hierover het volgende.
3.2.5.
Vooropgesteld wordt dat de Woo (hogere regelgeving) voorgaat op de verordening (lagere regelgeving). De verordening kan, nog los van de uitleg die moet worden gegeven aan artikel 20, niet leiden tot toepassing van verdergaande geheimhoudingsregels of aanvullende uitzonderingsgronden.
3.2.6.
De rechtbank stelt vast dat ook de documenten met correspondentie van en aan de plaatsvervangend secretaris van de commissie gedateerd na de hoorzittingen van 26 september 2023, 13 februari 2024 en 14 mei 2024 in beginsel openbaar gemaakt hadden moeten worden. Dat uitgangspunt kan uitzondering lijden in geval sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen op grond van artikel 5.2 van de Woo. Met toepassing van die uitzonderingsgrond kunnen (de gedeelten van) de documenten met inhoud die ziet op intern beraad alsnog, gespecificeerd en gemotiveerd, buiten de openbaarmaking gehouden worden oftewel weggelakt worden. Door deze documenten niet openbaar te maken en dit niet van enige deugdelijke grondslag en toelichting te voorzien, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank in strijd gehandeld met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Het voorgaande brengt met zich dat het college opnieuw moet beoordelen of (delen van) de aangetroffen documenten openbaar gemaakt moeten worden.
3.2.7.
Deze beroepsgrond slaagt.
3.3.
Zoekslag te beperkt / niet inzichtelijk
3.3.1.
[eiser] is van mening dat de zoekslag ten onrechte beperkt is gebleven tot de data van de hoorzittingen. Er had gezocht moeten worden op bijvoorbeeld de onderwerpen van de hoorzittingen of andere relevante trefwoorden. Hierdoor is aannemelijk dat een groot deel van de bestaande documenten niet is aangetroffen. Aangezien het college ook heeft gezocht op de naam ‘[eiser]’ staat vast dat er een schifting heeft plaatsgevonden; een groot deel van de correspondentie tussen hem en de secretaris is namelijk niet openbaar gemaakt. Uit rechtspraak van de Afdeling blijkt dat het college inzichtelijk moet maken welke schifting heeft plaatsgevonden. [4] Dit punt hangt samen met het feit dat een inventarislijst ontbreekt. Het college gaat er ten onrechte vanuit dat deze lijst enkel dient om aan te geven welke documenten zijn vrijgegeven en welke uitzonderingsgronden daarbij zijn toegepast, maar deze is ook bedoeld om inzicht te geven in de hoeveelheid en aard van de geweigerde documenten. [5] Tot slot verzoekt [eiser] de rechtbank het college op te dragen een nieuwe controleerbare zoekslag te laten verrichten onder leiding van een externe onafhankelijke IT-deskundige en de aangetroffen documenten opnieuw te laten beoordelen op openbaarmaking door een onafhankelijke derde partij.
3.3.2.
De rechtbank overweegt hierover het volgende.
3.3.3.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet een bestuursorgaan inzichtelijk maken hoe het naar de gevraagde informatie heeft gezocht. Die zoekslag moet zorgvuldig zijn. Het voldoende inzichtelijk maken van de zoekslag kan het bestuursorgaan bewerkstelligen door bijvoorbeeld specifiek te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt. [6]
3.3.4.
Het college geeft in het bestreden besluit aan dat hij de volgende zoektermen heeft gehanteerd: de data van de hoorzittingen, de namen van de commissieleden en de naam van [eiser]. Daarnaast heeft het college aangegeven welke systemen zijn geraadpleegd, namelijk Outlook en WhatsApp.
3.3.5.
De rechtbank volgt [eiser] niet in zijn standpunt dat de door het college gehanteerde zoekslag ten onrechte beperkt is gebleven tot de data van de hoorzittingen. De reikwijdte van het verzoek van [eiser] is namelijk beperkt tot de correspondentie die de leden van de commissie gevoerd hebben in het kader van zijn bezwaarprocedures . Het college heeft ter zitting gesteld dat de commissieleden doorgaans in schriftelijke communicaties over deze procedures de datum van de bewuste hoorzitting vermelden. Een zoekslag op de data van de hoorzittingen zou dan ook toereikend moeten zijn. De rechtbank acht deze toelichting aannemelijk. Het college kon de zoekslag naar het oordeel van de rechtbank dan ook beperken tot de gehanteerde zoektermen. De rechtbank ziet daarom geen reden het college op te dragen, al dan niet onder regie van een onafhankelijke IT-deskundige, een nieuwe zoekslag uit te voeren.
3.3.6.
[eiser] heeft naar het oordeel van de rechtbank wel een punt voor zover hij stelt dat de schifting die heeft plaatsgevonden niet voldoende inzichtelijk is gemaakt door het college. Uit het hiervoor onder 3.1.5 en 3.2.6 overwogene volgt dat documenten die wel uit de zoekslag naar voren zijn gekomen niet openbaar zijn gemaakt, zonder dat daarvoor een deugdelijke grondslag en toelichting is gegeven. Dit geldt mogelijk ook voor correspondentie tussen [eiser] en de plaatsvervangend secretaris. Door het achterwege laten van een (deugdelijke) onderbouwing is het voor zowel [eiser] als de rechtbank onmogelijk om na te gaan of de beslissing om niet tot openbaarmaking van deze stukken over te gaan gerechtvaardigd was. Het bestreden besluit is naar het oordeel van de rechtbank ook op dit punt in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Het ligt op de weg van het college om – nadat zij opnieuw beoordeeld heeft of de aangetroffen documenten openbaar gemaakt moeten worden zoals hiervoor is overwogen – in overzichtelijke vorm, bijvoorbeeld door middel van een inventarislijst, gespecificeerd per document(categorie) en zo nodig per documentonderdeel, weer te geven welke delen niet openbaar gemaakt worden en waarom, onder vermelding van de toepasselijke uitzonderingsgrond of bijzondere openbaarmakingsregeling.
3.3.7.
Deze beroepsgrond slaagt.
3.3.8.
De rechtbank ziet overigens geen reden om het college de opdracht te geven om de hiervoor bedoelde beoordeling van de aangetroffen documenten door een onafhankelijke derde partij te laten uitvoeren. De afwegingen en beslissingen uit hoofde van de Woo zijn bij uitstek voorbehouden aan het bestuursorgaan, in dit geval het college. De besluitvorming van het bestuursorgaan kan uiteindelijk door de rechter worden getoetst.
4.Conclusie en gevolgen
4.1.
Het beroep is gegrond. Dat betekent dat [eiser] gelijk krijgt. Het bestreden besluit wordt vernietigd omdat het in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar van [eiser] te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
4.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht van € 194,- aan [eiser] vergoeden. Er zijn verder geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
5.Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [eiser] moet nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- gelast het college het door [eiser] betaalde griffierecht van € 194,- aan hem te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Berlo, rechter, in aanwezigheid van
mr. B.A.G. Bulte, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.