ECLI:NL:RBOVE:2026:683

• Datum uitspraak: 9 februari 2026
• Publicatiedatum: 12 februari 2026
• Zaaknummer: C/08/342626 / KG ZA 25-306
• Instantie: Rechtbank Overijssel
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Civiel recht
• Uitkomst: Afwijzend
• Procedures: Eerste aanleg - enkelvoudig
• Rechters: E. Horsthuis; C.A. de Beaufort
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Afwijzing vordering participatie bij aanwijzing opvanglocatie vluchtelingen in Zwolle

De Stichting Leefbaar Stadshagen vordert dat de gemeente Zwolle de voorbereidingen voor de realisatie van een opvanglocatie voor vluchtelingen staakt en alsnog een participatietraject conform het gemeentelijk Hanza!-beleid opstart. De stichting stelt dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door de locatie aan te wijzen zonder voorafgaande participatie, in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

De rechtbank stelt vast dat het besluit van de gemeenteraad tot aanwijzing van de locatie geen bestuursrechtelijk besluit is en dat de civiele rechter wel bevoegd is om te oordelen over de onrechtmatigheid van het handelen van de gemeente. De stichting heeft een spoedeisend belang omdat het COA waarschijnlijk een omgevingsvergunning zal aanvragen waarbij participatie geen weigeringgrond is.

De rechtbank oordeelt dat het Hanza!-beleid geen vaste gedragslijn is en dat de gemeente niet onrechtmatig heeft gehandeld door het participatieproces pas na het locatiebesluit te starten. De stichting heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de gemeente in strijd met het vertrouwens-, gelijkheids- of zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld. De vorderingen worden daarom afgewezen en de stichting wordt veroordeeld in de proceskosten.

Uitkomst: De rechtbank wijst de vorderingen van de stichting af en veroordeelt haar in de proceskosten.

Uitspraak

RECHTBANK Overijssel

Civiel recht

Zittingsplaats Zwolle

Zaaknummer: C/08/342626 / KG ZA 25-306

Vonnis in kort geding van 9 februari 2026

in de zaak van

STICHTING LEEFBAAR STADSHAGEN ,

te Zwolle,

eisende partij,

hierna te noemen: de stichting,

advocaten: mrs. L.M. Goeree en S. van Gent,

tegen

GEMEENTE ZWOLLE ,

te Zwolle,

gedaagde partij,

hierna te noemen: de gemeente

advocaten: mrs. U. Franssen en N.S. Amoah.

1. De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding
- de producties van de stichting
- de mondelinge behandeling van 26 januari 2026, waarvan door de griffier aantekeningen zijn gemaakt
- de pleitnota van de stichting
- de pleitnota van de gemeente.

2. De feiten

2.1.

De gemeenteraad van Zwolle (hierna: de raad) heeft op 30 mei 2023 de Zwolse participatieaanpak Hanza! (hierna: Hanza) vastgesteld (productie 3 stichting). In de toelichting op het voorstel, gevoegd bij de beslisnota voor de raad (productie 4 stichting) staat onder meer:

(...)

De nieuwe participatieaanpak Hanza! vormt de leidraad voor hoe de gemeente, het bestuur,

organisaties en bewoners met elkaar samenwerken bij belangrijke ontwikkelingen in de gemeente. Dit geldt zowel voor projecten waar de gemeente initiatiefnemer is, als voor ontwikkelingen in Zwolle waar andere organisaties en (groepen) bewoners aan de basis staan. De aanpak is van toepassing op zowel initiatieven in het ruimtelijke als het sociale domein. (...)

Toelichting

Op basis van de uitkomsten van het participatieproces en de gesprekken met de DOE!-tank is gekozen voor een set algemene spelregels en een proces dat op hoofdlijnen bestaat uit drie fasen die in vrijwel elke project- en/of procesmethodiek zijn in te passen. Er is dus bewust niet gekozen voor een rigide stappen plan dat nauwgezet gevolgd dient te worden.

De vier algemene ‘spelregels’ zijn:

A. De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor zorgvuldige participatie

B. De initiatiefnemer zorgt ervoor dat alle Zwollenaren kunnen meedoen

C. We maken gebruik van de kennis en contacten die er in Zwolle al zijn

D. We streven er met elkaar naar dat iedereen zich aan het einde van het proces serieus

genomen voelt

De drie fasen zijn:

1. Klaar voor de start

2. Samenwerken aan oplossingen

3. Het resultaat (incl. besluitvorming)

De fasen van Hanza! kunnen afhankelijk van het vraagstuk en de context vormgegeven worden. De aanpak geeft hiervoor handvatten in de vorm van vragen die de initiatiefnemer per hoofdfase zichzelf en de deelnemers kan stellen. Op basis van de antwoorden kan de initiatiefnemer het proces in samenspraak met de deelnemers verder inrichten. Het grote voordeel hiervan is dat Hanza! ruimte biedt voor maatwerk en hierdoor breed toepasbaar is. Bij minder complexe initiatieven zal al snel blijken dat niet alle vragen beantwoorden dienen te worden, of dat het antwoord relatief eenvoudig gegeven kan worden: fases lopen dan in elkaar over. Hierdoor is de aanpak ‘vanzelf’ gemakkelijker en sneller te doorlopen. Bij meer complexe initiatieven is het mogelijk voor één of meer fasen meer tijd uit

te trekken en kan de initiatiefnemer in overleg met de deelnemers bepalen om de hoofdfasen nog op te delen in deelstappen.

2.2.

De nota “Aanpak opgave vluchtelingen” van september 2023 (productie 5 stichting) vermeldt onder meer:

(...)

In samenwerking met het COA is de zoekopdracht bepaald en deze luidt als volgt:

Het zoeken naar permanente opvanglocaties in Zwolle voor maximaal 600 bewoners (kansrijke vluchtelingen en statushouders), op minimaal twee en maximaal drie locaties verspreid over de stad, operationeel in 2026/2027. Op basis van de zoekopdracht zijn criteria opgesteld die worden gebruikt om mogelijk geschikte locaties/

kavels af te wegen. Deze worden meegewogen in het uiteindelijke locatievoorstel. De criteria zijn opgesteld op basis van de 7 B’s (beschikbaarheid, betaalbaarheid, bereikbaarheid, buurt, bespreekbaarheid, beheersbaarheid, bruikbaarheid).

(...)

2.3.

In het Participatiejournaal permanente regionale opvanglocatie (productie 6 stichting) staat:

(...)

Voor het vervolg willen we (digitaal) input uit de stad ophalen, en dan gericht op de wijken waar potentiële locaties liggen. De vragen zijn dan gelinkt aan een aantal van de 7B’s (zoals bereikbaarheid, beheerbaarheid). Dat wat we uit die wijken ophalen dient dan als input voor de definitieve afweging.

Open Stad

Na het collegebesluit om de drie locaties nader te verkennen is via Open Stad een reactie gevraagd van omwonenden van deze locaties. Hiervoor zijn brieven gestuurd aan de buurtbewoners met de gegevens van de online enquête. Voor inwoners die niet digitaal vaardig zijn hebben we inloopbijeenkomsten georganiseerd. De reacties worden meegenomen in de beoordeling van de haalbaarheid van de verschillende locaties. In de uitwerking gaan we de specifieke aandachtspunten adresseren.

2.4.

In het Raadsvoorstel Vluchtelingenopvang in De Tippe d.d. 27 mei 2025 staat:

(...)

Eerdere locatieverkenningen naar de Professor Feldmannweg, de Cibap-locatie en de Rijnlaan hebben tot nu toe nog niet geleid tot de realisatie van een (permanente) opvanglocatie voor asielzoekers. Daarom is er doorgezocht naar kansrijke locaties, onder andere door onderzoek te doen naar de mogelijkheden in de gebiedsontwikkelingen, en zijn (pre)verkenningen door het programmateam Vluchtelingen uitgevoerd.

(...)

Nadat het college heeft besloten dat binnen de gebiedsontwikkelingen gezocht wordt naar

vluchtelingenopvanglocaties is deze kavel in het zuidelijk deel van De Tippe nabij het station Stadshagen naar voren gekomen. Er heeft een beoordeling op basis van de 7 B’s plaatsgevonden. De kavel is groot genoeg om een volledige vluchtelingenopvang van 400 plekken te realiseren inclusief alle voorzieningen die het COA op deze locatie wil bieden, zoals zorg, dagbesteding, scholing en ondersteuning. De gemeente heeft de kavel in eigendom en het COA geeft aan dat zij een opvanglocatie op deze locatie kansrijk vinden. Vluchtelingenopvang past binnen de maatschappelijke bestemming die op de kavel ligt. De openbare ruimte wordt opnieuw ingericht waardoor optimaal rekening gehouden kan worden met de bereikbaarheid. Ook de ligging nabij station Zwolle Stadshagen is voor de bereikbaarheid gunstig. Uit de preverkenning blijkt dat de kavel zo kansrijk is dat direct een

locatiebesluit voorgelegd kan worden. In het onderzoek dat in de prioritaire gebiedsontwikkelingen is gedaan wordt de kavel in de zuidpunt van De Tippe beschreven als een goede plek voor permanente opvang van 400 vluchtelingen. De kavel is ruim, goed gelegen in nabijheid van voorzieningen (OV, scholen, winkelcentrum, etc.) en per direct beschikbaar. De planologische bestemming is passend voor vluchtelingenopvang en daarnaast mag tot maximaal 6 lagen worden gebouwd.

(...)

Rondom de zoektocht naar een permanente regionale opvanglocatie is de afgelopen jaren input opgehaald in de stad. We zijn eind 2023 gestart met een stadsbrede meedenkgroep die geconsulteerd is over het vervolgproces voor de participatie. Het vervolgtraject voor de participatie is vervolgens ingezet met gebruik van Open Stad: opvang.zwolle.nl. Van 20 juni 2024 tot en met 15 juli 2024 zijn bewoners in de wijken waar de potentiële locaties liggen gevraagd mee te denken via het digitale platform Open Stad. De vragen op het platform waren gelinkt aan een deel van de 7B’s bereikbaarheid, beheerbaarheid, buurt, bespreekbaarheid.

(...)

Uit de preverkenning blijkt dat de kavel Z7 in De Tippe zo kansrijk is dat direct een locatiebesluit kan worden voorgelegd. Dit betekent dat het besluit tot realisatie is samengevoegd met de stap starten formele verkenning, waarbij de omgeving schriftelijk wordt geïnformeerd en uitgenodigd voor een bijeenkomst.

(...)

2.5.

In de “Raadsbrief over artikel 45 vragen” d.d. 2 juli 2025 (productie 10 stichting) staat onder meer:

(...)

Vraag 22: Hoe weegt het College dat de opvanglocatie volledig onverwachts en zonder

vooraankondiging op deze specifieke plek wordt voorzien, met een geplande ingebruikname al begin 2027?

Antwoord: De Tippe kwam in beeld als een geschikte plek voor een permanente opvang nadat het college opdracht heeft gegeven om te zoeken binnen de gebiedsontwikkelingen. Het eerste onderzoek naar geschiktheid doen wij niet in de openbaarheid, om geen onrust te veroorzaken rond locaties die helemaal niet kansrijk blijken te zijn na een eerste onderzoek. Deze locatie ligt in de buurt van OV en winkels en kan relatief snel ontwikkeld worden. Normaal gesproken wordt na een eerste onderzoek een besluit genomen door het college van B en W om een officiële verkenning te starten en wordt dit openbaar gemaakt. In dit geval was de locatie zo kansrijk dat B en W direct hebben besloten deze locatie aan te wijzen. Een verdere verkenning zou geen aanvullende informatie opleveren. Dat betekent dat we ook de communicatie rond de start van de verkenning hebben gecombineerd met

die over het locatiebesluit. Daarmee verloopt ook de communicatie iets anders en hoort de omgeving nu voor het eerst van deze locatie.

Ook bij eerdere bekendmakingen van de verkenningen is er geen participatie gevraagd op óf het op deze locatie gerealiseerd kan worden, maar vooral op hoe er invulling aan gegeven kan worden. Die ruimte om te participeren is er in het vervolgproces voor deze locatie ook nog. (...)

2.6.

Op 7 juli 2025 heeft de raad ingestemd met het voorstel tot aanwijzing van

Kavel Z7 in De Tippe (in het zuidelijk deel van Stadshagen) als locatie waar een opvanglocatie voor 400 vluchtelingen kan worden gerealiseerd.

2.7.

Op 26 augustus 2025 is de stichting opgericht. Zij heeft onder meer ten doel:

a.
het behartigen van de belangen van de bewoners, ondernemers en andere betrokkenen/belanghebbenden in de wijk Stadshagen te Zwolle, alsmede aangrenzende wijken, voor zover zij worden geraakt in hun woon- en/of leefomgeving door ontwikkelingen in of gerelateerd aan Stadshagen;

(...)

2.8.

Diverse omwonenden (volgens de dagvaarding 35) hebben de stichting de last gegeven om namens hen de onderhavige procedure te voeren.

3. Het geschil

3.1.

De stichting vordert dat de gemeente, bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis, wordt geboden om alle voorbereidingen voor de realisatie van de opvanglocatie te staken en om binnen twee weken na dit vonnis een participatietraject op te starten conform het Hanza!-beleid, beide geboden versterkt met een dwangsomveroordeling. Tot slot vordert zij veroordeling van de gemeente tot betaling van buitengerechtelijke kosten en de proceskosten.

3.2.

De gemeente voert verweer. Zij concludeert tot niet-ontvankelijkheid van de stichting, dan wel tot afwijzing van de vorderingen van de stichting, met veroordeling van laatstgenoemde in de kosten van deze procedure.

3.3.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

4. De beoordeling

Ontvankelijkheid

4.1.

De stichting verwijt de gemeente dat zij voorafgaand aan het onder 2.6. weergegeven besluit (hierna ook: het besluit) ten onrechte geen participatietraject conform het Hanza!-beleid heeft gevolgd. Was conform dit beleid gehandeld, dan zou (ook) de gelegenheid moeten zijn geboden mee te denken over de locatie. Dit is in casu niet gebeurd; de locatie is aangewezen zonder input vanuit de omwonenden. Dit is volgens de stichting onrechtmatig.

4.2.

Naar tussen partijen niet in geschil is, is het hiervoor onder 2.6. weergegeven besluit van de raad geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht en bestaat er voor de stichting geen mogelijkheid dit besluit door de bestuursrechter te laten beoordelen.

4.3.

Volgens de gemeente is er (desalniettemin) geen rol weggelegd voor de civiele rechter als “restrechter”, omdat het de stichting er (uiteindelijk) om gaat de komst van de opvanglocatie te voorkomen. Dit is een kwestie van ruimtelijke ordening waarbij een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat (c.q. zal openstaan) bij de bestuursrechter. Deze stelling heeft niet het gewenste resultaat. Dat de stichting hoopt dat met het alsnog op de door haar gewenste wijze doorlopen van een participatietraject wordt teruggekomen op de keuze voor kavel Z7 in De Tippe als opvanglocatie moge zo zijn, maar dit laat onverlet dat het haar in deze procedure gaat om (de wijze van) participeren.

Spoedeisend belang

4.4.

Het spoedeisend belang (als in: de toegang tot de voorzieningenrechter) vloeit voort uit de stellingen van de stichting. Partijen zijn het er immers over eens dat (de kans groot is dat) het COA een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (OPA) zal indienen, waarbij het wettelijk systeem niet de mogelijkheid biedt om de vergunning te weigeren op de grond dat niet aan participatie is gedaan.

Onrechtmatig handelen?

4.5.

Volstrekt helder is dat verschillende omwonenden van De Tippe – in ieder geval de lastgevers – zich overvallen hebben gevoeld door aanwijzing van deze locatie als locatie waar een permanente opvanglocatie kan worden gerealiseerd. Dit erkent de gemeente ook (enigszins) in het door de stichting als productie 11 overgelegde “Participatiejournaal vluchtelingenopvang De Tippe”. Daarin staat immers:

Het participatieproces begon pas ná het voorgenomen besluit. Dat was een

bewuste keuze, maar leidde bij een deel van de bewoners wel tot het gevoel

dat zij niet tijdig betrokken waren.

4.6.

De vraag is of, zoals de stichting stelt en de gemeente betwist, voormeld handelen van de gemeente – te weten dat het participatieproces met betrekking tot De Tippe pas begon ná het voorgenomen besluit (tot aanwijzing van de locatie) – onrechtmatig is.

4.7.

Vooropgesteld wordt dat, naar niet in geschil is, het Hanza!-beleid geen beleid als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb is. Volgens de stichting heeft, zo heeft zij ter zitting betoogd, het Hanza!-beleid de status van vaste gedragslijn, inhoudend dat áls een participatietraject wordt gevolgd, daarbij de Hanza!-spelregels in acht worden genomen.

Nu de gemeente ervoor heeft gekozen een participatietraject te starten met betrekking tot de zoektocht naar permanente locaties, waarbij bij eerdere locaties een “nadere verkenning” heeft plaatsgevonden, mocht er vanuit worden gegaan dat ook voorafgaand aan het aanwijzen van De Tippe een dergelijke “nadere verkenning” zou plaatsvinden. Deze nadere verkenning zou dan (ook of met name) moeten zien op de vraag
of de opvanglocatie er komt en (zo ja)
waar. Door deze handelwijze niet in acht te nemen heeft de gemeente in strijd met het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel – en daarmee onrechtmatig – gehandeld, aldus de stichting.

4.8.

Om onrechtmatigheid te kunnen aannemen, moet in deze procedure in ieder geval (nog los van de overige vereisten om onrechtmatig handelen te kunnen aannemen) voorshands voldoende aannemelijk zijn dat de handelwijze van de gemeente in strijd is met geschreven en/of ongeschreven algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is dit niet het geval.

Dat (de lastgevers van) de stichting er gerechtvaardigd op mocht(en) vertrouwen dat in het kader van participatie met betrekking tot de keuze voor een opvanglocatie de vraag zou worden voorgelegd
óf de opvanglocatie op de beoogde locatie zou moeten komen, is wel gesteld, maar niet onderbouwd. Uit de Hanza!-spelregels volgt dit niet; deze schrijven niet de mate van inspraak/invloed voor, maar zien op hoe de inspraak moet worden georganiseerd (processuele spelregels). Daarbij komt dat voormelde vraag, zo heeft de gemeente onbetwist aangevoerd, ook niet is gesteld in het participatietraject bij de eerder in beeld gekomen locaties. In dat traject zijn (alleen) vragen gesteld “gelinkt aan een aantal van de 7 B’s”.

4.9.

Voor zover de stichting heeft willen betogen dat, gelet op het gelijkheids- en het rechtszekerheidsbeginsel, in het geval van De Tippe ook deze “aan een aantal van de 7 B’s gelinkte” vragen zouden moeten worden gesteld (waarbij de stichting deze vragen overigens in het geheel niet heeft geconcretiseerd), gaat dit betoog niet op. De gemeente heeft immers gemotiveerd aangevoerd dat van gelijke gevallen geen sprake is, gelet op de reeds verkregen informatie over De Tippe met betrekking tot “de 7 B’s”. Zonder nadere bewijslevering – waarvoor in deze procedure in beginsel geen plaats is – is dan ook onvoldoende aannemelijk geworden dat de gemeente in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.

4.10.

De stichting heeft ten slotte gesteld dat de handelwijze van de gemeente in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel. Op welke wijze het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden heeft de stichting, in reactie op de betwisting van deze stelling door de gemeente, echter niet concreet nader toegelicht. In het licht van hetgeen hiervoor werd overwogen, valt zonder die nadere toelichting niet in te zien op welke wijze het besluit van de gemeente niet op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen.

4.11.

Uit het voorgaande volgt dat het gevorderde niet voor toewijzing in aanmerking komt.

4.12.

De stichting is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de gemeente worden begroot op:

- griffierecht

€

2.995,00

- salaris advocaat

€

1.177,00

- nakosten

€

189,00

(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal

€

4.361,00

5. De beslissing

De voorzieningenrechter

5.1.

wijst de vorderingen van de stichting af,

5.2.

veroordeelt de stichting in de proceskosten van € 4.361,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 98,00 plus de kosten van betekening als Stichting Leefbaar Stadshagen niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend.

Dit vonnis is gewezen door mr. E. Horsthuis en in het openbaar uitgesproken door

mr. C.A. de Beaufort op 9 februari 2026.