Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROERMOND
enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr.: 98 / 354 WW K1
Inzake : A, wonende te B, eiser,
tegen : het bestuur van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv), vertegenwoordigd door de uitvoeringsinstelling GUO te Eindhoven, verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit: de brief d.d. 27 februari 1998, kenmerk: AJZ/GZ/AWB97.204 + AWB97.205.
Datum terechtzitting: 30 september 1998
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Namens eiser is zijn gemachtigde mr. A.J.G. Cras-Schoenmakers, bij brief van 8 april 1998 in beroep gekomen tegen het besluit van verweerder van 27 februari 1998, waarbij zijn bezwaren tegen de terugvordering van ten onrechte genoten uitkering ingevolge de Werkloosheidswet ongegrond werden verklaard. De door verweerder ter uitvoering van het bepaalde in artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingestuurde, op deze zaak betrekking hebbende stukken alsmede het verweerschrift zijn aan eiser toegezonden.
Het geding is behandeld ter zitting van de rechtbank te Roermond op 30 september 1998.
Aldaar zijn verschenen eiser, bijgestaan door mr. A.J.G. Cras-Schoenmakers.
Namens verweerder is verschenen de heer F.G.E. Houtbeckers.
II. OVERWEGINGEN
Eiser ontving vanaf 3 januari 1994 een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) op basis van 38 uur per week tegen een dagloon van fl. 139,22. Met ingang van 8 augustus 1995 heeft eiser een nieuw recht op WW-uitkering opgebouwd van 20,82 uur. In het toekenningsbesluit van 1 september 1995 stelt verweerder vast dat het dagloon voor dat nieuwe recht fl. 108,07 bedraagt exclusief een vakantietoeslag en overweegt dat de bruto- uitkering van eiser 70% van dat dagloon zal bedragen.
Voorts stelt verweerder in de toekenningsbrief vast dat eiser over de resterende 17,18 uur recht heeft op voortzetting van de oude WW-rechten. Bij een interne steekproef bij verweerder in november 1996 blijkt vervolgens dat er bij de vaststelling van het tweede recht op uitkering met ingang van 8 augustus 1995 geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat deze uitkering slechts betrekking had op 20,82 uur. Doordat de uitkering is berekend op 38 uur heeft eiser over de periode van 8 augustus 1995 tot en met 5 januari 1997 een te hoge uitkering genoten.
Bij afzonderlijke besluiten van 12 juni 1997 heeft verweerder de over de periode van 8 augustus 1995 tot en met 4 augustus 1996 en over de periode van 5 augustus 1996 tot en met 5 januari 1997 teveel uitgekeerde uitkeringsbedragen teruggevorderd. Verweerder overweegt dat de terugvordering gesplitst dient te worden ten gevolge van de inwerkingtreding van de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (Wet boeten) op 1 augustus 1996. Bij de primaire besluiten werd de periode waarover een te hoge uitkering was genoten verdeeld in een periode vóór inwerkingtreding van de Wet boeten en een periode ná inwerkingtreding van die wet. In beide besluiten werd besloten het teveel uitgekeerde bedrag over de betreffende periode terug te vorderen.
Tegen beide besluiten maakte eiser op 22 juli 1997 bezwaar. Bij besluit op bezwaar van 27 februari 1998 heeft verweerder de bezwaren tegen beide eerdere besluiten ongegrond verklaard en daarmee deze eerdere besluiten gehandhaafd. Voor de periode vóór de Wet boeten stelt verweerder dat het eiser redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat hij teveel uitkering ontving.
Voor de periode na de inwerkingtreding van de Wet boeten overweegt verweerder verplicht te zijn terug te vorderen, nu hij ook geen dringende reden aanwezig acht om daarvan af te zien. Voorts heeft verweerder in het bestreden besluit aangegeven dat het dagloon -alsnog- op een hoger garantiedagloon dient te worden vastgesteld, zodat er mogelijk een lagere terugvordering resteert. Daarover zou eiser later seperaat bericht ontvangen. Tegen dit besluit op bezwaar komt eiser thans in beroep, waarbij hij betwist dat het hem redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat hij teveel uitkering ontving en voorts aanvoert dat er wel degelijk sprake is van een dringende reden om geheel of gedeeltelijk af te zien van terugvordering.
Overwogen wordt als volgt.
Artikel 7:11 Awb Pro schrijft voor dat op grondslag van het ontvankelijke bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit. Uit formulering en strekking van deze bepaling vloeit naar het oordeel van de rechtbank voort dat verweerder niet alleen alle door appellant in bezwaar opgeworpen stellingen maar ook de door verweerder zelf gesignaleerde fouten en/of omissies dient te betrekken in de heroverweging en daarover ook in volle omvang in het besluit op bezwaar dient te beslissen. De rechtbank is gezien het vorenstaande van oordeel dat verweerder zich bij het bestreden besluit tevens had dienen uit te spreken over de mogelijke aanspraken op een hoger garantiedagloon en de gevolgen daarvan voor de herziening en terugvordering van de WW-uitkering en niet pas bij een later te nemen apart besluit. Het bestreden besluit dient reeds daarom te worden vernietigd.
De rechtbank acht het -in het belang van de proceseconomie- echter geraden om ook reeds nu een oordeel te geven over de materiële geschilpunten die partijen verdeeld houden.
Nu de gestelde betalingen die worden teruggevorderd deels zijn gedaan in een periode gelegen voor 1 augustus 1996 en de onderhavige besluiten na die datum zijn genomen, dient in de beoordeling van het toepasselijk wettelijk kader rekening te worden gehouden met het overgangsrecht van de Wet boeten.
De rechtbank overweegt ten aanzien van de bevoegdheid tot terugvordering dat ingevolge het eerste lid van overgangsartikel XVI van de Wet boeten, het moment van de betaling doorslaggevend is. Dit betekent dat in de onderhavige zaak in zoverre op de betalingen die zijn verricht vóór 1 augustus 1996 het terugvorderingsregime zoals dat vóór 1 augustus 1996 luidde van toepassing is en voor betalingen na die datum het terugvorderingsregime van de Wet boeten. Verweerder heeft derhalve terecht de terugvordering gesplitst.
Ten aanzien van de herziening en terugvordering van betalingen welke zijn verricht vóór 1 augustus 1996. Het destijds vigerende artikel 36 van Pro de WW bepaalde - voorzover hier relevant- dat verweerder bevoegd is hetgeen op grond van de WW onverschuldigd is betaald terug te vorderen. Voor het bestaan van deze bevoegdheid is voorts vereist dat het eiseres redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat verweerder onverschuldigd betaalde. De rechtbank stelt daarbij voorop dat het destijds vigerende artikel 36, eerste lid, onder b van de WW mede ziet op situaties waarin de betrokkene niets valt te verwijten en het betalen van een teveel aan uitkering uitsluitend een gevolg is geweest van door verweerder gemaakte fouten zoals hier het geval is. Een onverschuldigde betaling is een betaling zonder rechtsgrond. Gelet op bestendige jurisprudentie zoals die gold onder het oude terugvorderingsregime welke ten aanzien van betalingen vóór 1 augustus 1996 van toepassing is, kan terugvordering daarom eerst aan de orde komen indien -nadat ter zake op de daartoe wettelijk voorgeschreven wijze een herzieningsbeslissing is genomen en is medegedeeld- is komen vast te staan dat en sedert wanneer degene van wie wordt teruggevorderd geen aanspraak (meer) had op die uitkering.
Desgevraagd heeft de gemachtigde van verweerder aangegeven dat de overwegingen in de primaire besluiten en het bestreden besluit aangaande het ten onrechte teveel uitkering hebben genoten gezien dienen te worden als het bedoelde herzieningsbesluit.
De rechtbank acht het -met inachtneming van dit standpunt van verweerder- geraden een herzieningsbesluit in de primaire en het bestreden besluit besloten te achten, inhoudende dat het toekenningsbesluit met terugwerkende kracht wordt aangepast door de hoogte van de uitkering te berekenen naar een recht voor 20,82 uur, en dat herzieningsbesluit mede te toetsen.
Uit het oogpunt van rechtszekerheid behoort de herziening van een periodieke uitkering als de onderhavige ingevolge de onder de oude regeling vóór 1 augustus 1996 geldende jurisprudentie in het algemeen niet eerder in te gaan dan op de datum waarop de betrokkene van het daartoe strekkende besluit kennis heeft kunnen nemen of zoveel eerder als de betrokkene van deze herziening in kennis is gesteld. Voor het herzien met terugwerkende kracht is in het algemeen dan ook slechts reden, indien de betrokkene weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat hem in strijd met de bij de WW gestelde regels een uitkering wordt verleend.
Verweerder stelt dat het eiser redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat hij te veel uitkering ontving, nu de uitkering hoger was dan de verdiensten op basis waarvan het nieuwe recht was opgebouwd.
De rechtbank kan verweerder daarin wat betreft de periode van 8 augustus 1995 tot 25 september 1995 niet volgen. Immers is in het besluit van 1 september 1995, waarbij verweerder eiser een WW-uitkering toekende met ingang van 8 augustus 1995, enkel het dagloon van het nieuwe recht genoemd. Uit die toekenningsbrief volgt niet het dagloon van het oude recht, of de afzonderlijke of gezamenlijke uitkeringsbedragen van de beide rechten. Nu vast staat dat eiser over de periode van 8 augustus 1995 tot 25 september 1995 variabel werkte en daardoor een wekelijks wisselende uitkering ontving, is de rechtbank -mede gezien het voorgaande- van oordeel dat het eiser over deze periode niet redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat hij teveel uitkering ontving. Aangezien het herzieningsbesluit derhalve in zoverre geen stand kan houden staat de onverschuldigdheid van de over deze periode tot verrichte betalingen niet vast zodat tot 25 september 1995 de bevoegdheid tot terugvorderen ontbreekt.
Vanaf 25 september 1995 kan het herzieningsbesluit de rechterlijke toets wél doorstaan en bestaat genoemde bevoegdheid tot terugvorderen naar het oordeel van de rechtbank dus wel, nu het eiser -gelet op de hoogte van de door hem ontvangen uitkering- vanaf dat moment redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat hij teveel uitkering ontving. Immers werkte eiser vanaf die datum niet meer en ontving derhalve vanaf die datum een niet variabele WW-uitkering.
Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of de wijze waarop verweerder van zijn bevoegdheid tot terugvordering gebruik heeft gemaakt de rechterlijke toets kan doorstaan. Vóór de inwerkingtreding van de Wet boeten dient daarbij mede acht te worden geslagen op de zogenaamde zes-maanden jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep. Deze jurisprudentie houdt kortgezegd in dat de termijn waarover teruggevorderd kon worden werd beperkt tot zes maanden na het moment waarop een uitvoeringsinstelling met de voor een terugvordering relevante informatie bekend was en aldus actie had behoren te ondernemen.
In de onderhavige zaak zijn de terug te vorderen onverschuldigde betalingen verricht ten gevolge van een fout van verweerder. Verweerder beschikte reeds op het moment van de toekenning over de informatie waaruit volgde dat hij een fout had gemaakt, zodat reeds vanaf dat moment de termijn van zes maanden is beginnen te lopen. Een en ander leidt ertoe dat genoemde zes-maanden termijn op 1 maart 1996 is verstreken. De terugvorderingen onder het regime van vóór de Wet boeten zijn derhalve onzorgvuldig vanaf die datum. Voor het bestreden besluit impliceert dit dat dit besluit op deze grond vernietigd zou dienen te worden voorzover het ziet op de periode van 1 maart 1996 tot 1 augustus 1996.
Ten aanzien van de herziening en terugvordering van betalingen welke zijn verricht nà 1 augustus 1996. Op de terugvordering van betalingen verricht nà 1 augustus 1996 is het terugvorderingsregime zoals dat sinds 1 augustus 1996 luidt van toepassing. Ingevolge artikel 36, eerste lid van de WW dient de uitkering die als gevolg van -voorzover hier relevant- een besluit als bedoeld in artikel 22a van de WW onverschuldigd is betaald, door het Lisv van de werknemer te worden teruggevorderd. Artikel 22a van de WW bepaalt -voor zover hier van belang- dat het Lisv een toekenningsbesluit herziet indien de uitkering tot een te hoog bedrag is verleend. Zoals hiervoor reeds aangegeven heeft verweerder het onderhavige toekenningsbesluit van 1 september 1995 bij de primaire besluiten van 12 juni 1997 herzien. Nu het de herziening van een toekenningsbesluit met ingang van een datum gelegen vóór de inwerkingtreding van de Wet boeten betreft dient deze herziening te worden beoordeeld naar het destijds geldende recht. Zoals hiervoor aangegeven kan het herzieningsbesluit vanaf 25 september 1995 die rechterlijke toets doorstaan. Dit herzieningsbesluit, hoewel genomen naar het vóór 1 augustus 1996 geldende recht, dient naar het oordeel van de rechtbank ook voor de terugvordering over de periode van nà de Wet boeten gezien te worden als een grondslagbesluit nu nà 1 augustus 1996 geen nieuw toekenningsbesluit is genomen en dus geen nieuw herzieningsbesluit in de zin van artikel 22a, eerste lid van de WW voor de betalingen nà 1 augustus 1996 nodig was.
De rechtbank is overigens bekend met het door verweerder geformuleerde beleid aangaande herzieningsbesluiten ex artikel 22a van de WW onder het nieuwe terugvorderingsregime (neergelegd in de bijlage bij het besluit van 15 december 1997, Stcrt. 1997, 245, zoals laatstelijk gewijzigd bij besluit van 22 april 1998), waarin voor het moment vanaf wanneer herzien mag worden nog steeds als maatstaf wordt gehanteerd de vraag of het de betrokkene redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat aan hem een te hoog bedrag aan uitkering werd verstrekt. In casu is -zoals gezegd- echter geen sprake van een herzieningsbesluit onder het nieuwe terugvorderingsregime, zodat de rechtbank op grond van het voorgaande niet toekomt aan een toetsing van dit beleid op verenigbaarheid met de na 1 augustus 1996 geldende wettelijke bepalingen -daargelaten dat in casu, zoals gezegd, aan de maatstaf van 'redelijkerwijs duidelijk' vanaf 25 september 1995 wordt voldaan. Daarmee is derhalve voldaan aan de eisen die zijn neergelegd in artikel 36, eerste lid van de WW.
Verweerder merkt terecht op dat het hier een door de wetgever vastgestelde terugvorderingsverplichting betreft. Ingevolge het tweede lid van voornoemd artikel 36 kan Pro verweerder echter besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
Eiser heeft als dringende redenen met name aangevoerd dat hijzelf te goeder trouw is geweest, de fout door verweerder zelf is gemaakt en de fout zich heeft uitgestrekt over een lange periode van ongeveer anderhalf jaar. De rechtbank begrijpt deze argumenten als -mede- een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel alsmede op de zogenaamde zes maanden- jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep.
De rechtbank is nagegaan in hoeverre in de parlementaire stukken met betrekking tot de totstandkoming van de Wet boeten aanknopingspunten gevonden kunnen worden voor de uitleg van het criterium 'dringende redenen'. Daarbij heeft de rechtbank onder meer waarde gehecht aan de navolgende passagen uit de parlementaire geschiedenis: Uit de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 23 909, nr. 3), pagina 66 onder B: "Het kabinet is van mening dat bijvoorbeeld het enkele feit dat het uitvoeringsorgaan een administratieve vergissing heeft begaan er niet toe kan leiden dat het teveel betaalde niet teruggevorderd kan worden. Dat betekent niet altijd in alle gevallen teruggevorderd zal worden, omdat ook hier geldt dat in bijzondere gevallen op grond van dringende reden kan worden afgezien van terugvordering. Bij de afweging van de vraag of sprake is van een dringende reden zullen de beginselen van behoorlijk bestuur (waaronder het vertrouwensbeginsel) een rol spelen." Uit het Verslag van een schriftelijk overleg (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1196, 23 909, nr. 14) pagina 14: "In de artikelsgewijze toelichting heeft het kabinet gesteld dat aan de verplichtingen die in het wetsvoorstel worden geregeld geen absoluut karakter kan worden toegekend. Uitzonderingen moeten mogelijk zijn indien voor de betrokkene onaanvaardbare consequenties optreden. Om te voorkomen dat het uitvoeringsorgaan dan "contra legem" moet gaan is de betreffende bepaling in het wetsvoorstel opgenomen. Het gaat uitdrukkelijk niet om algemene of categoriale afwijkingen, maar om incidentele gevallen gebaseerd op een individuele afweging van alle relevante omstandigheden."
De rechtbank leidt uit de parlementaire geschiedenis allereerst af dat het bij een dringende reden om af te wijken van het algemene principe dat teruggevorderd wordt dient te gaan om incidentele gevallen, gebaseerd op een individuele afweging van alle relevante omstandigheden. Van algemene of categoriale afwijkingen kan volgens de wetgever immers geen sprake zijn. Naar het oordeel van de rechtbank ligt het reeds gelet hierop dan ook niet in de rede om aan te nemen dat de hiervoor bedoelde zes maanden-jurisprudentie een dringende reden in de zin van artikel 36 van Pro de WW zou opleveren. Overigens merkt de rechtbank hierbij op dat verweerder haar beleid -zoals neergelegd in de bijlage van het hiervoor aangegeven Besluit van 15 december 1997- te dien aangaande naar aanleiding van kritiek daarop van het College van Toezicht Sociale Verzekeringen per 22 april 1998 heeft aangepast. Uit het aangepaste beleid volgt nu ook dat de zes maanden-jurisprudentie onder het nieuwe terugvorderingsregime niet langer geldt.
Uit de parlementaire geschiedenis volgt voorts dat de wetgever ook uitdrukkelijk heeft beoogd de uitzonderingen te beperken tot bijzondere en uitzonderlijke situaties. Dit volgt eveneens uit de overweging van de wetgever dat de bepaling is opgenomen in de wet om te voorkomen dat het uitvoeringsorgaan "contra legem" moet gaan. Daarmee is kennelijk beoogd aansluiting te zoeken bij de bestendige rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State alsmede van de Centrale Raad van Beroep, waarin is vastgelegd dat er wel sprake moet zijn van zeer bijzondere omstandigheden, wil de strikte toepassing van een dwingendrechtelijke wetsbepaling geen rechtsplicht meer zijn. Het enkele 'niet redelijkerwijs duidelijk zijn' of het enkele overschrijden van de zes maanden-norm is daartoe onvoldoende, nog daargelaten, zoals hiervoor reeds geoordeeld dat het eiser vanaf 25 september 1995 redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat hij een te hoge uitkering ontving.
In het licht van het vorenstaande ziet de rechtbank in de door eiser aangevoerde omstandigheden geen aanleiding om het bestaan van een dringende reden in de zin van artikel 36, tweede lid van de WW aan te nemen, op grond waarvan verweerder bevoegd zou zijn geweest af te wijken van de terugvorderingsverplichting. De rechtbank overweegt daarbij dat een en ander bijvoorbeeld anders zou kunnen liggen in de situatie waarin een uitvoeringsorgaan een fout maakt, waarna de betrokkene dat orgaan daarop reeds in een zeer vroeg stadium opmerkzaam maakt en het uitvoeringsorgaan desalniettemin deze fout pas zeer geruime tijd later herstelt.
De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 2 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
Conform het hiervoor overwogene zal worden beslist zoals weergegeven onder III.
III. BESLISSING.
De arrondissementsrechtbank te Roermond;
gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak;
veroordeelt verweerder in een deel van de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiser vastgesteld op f. 1.420,-- te vergoeden door het Lisv;
bepaalt voorts, dat het Lisv aan eiser het door deze gestorte griffierecht volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mr. R.H. Smits,
in tegenwoordigheid van mr M.L.P. Ridderbeks als griffier
en in het openbaar uitgesproken op 10 november 1998.
Voor eensluidend afschrift: de wnd. griffier:
verzonden op: MV
Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.