Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROERMOND
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr.: 99 / 33 WET K1
Inzake :
Gebr. Theeuwen Mestfermenteerbedrijf BV, wonende te Blitterswijck, eiser,
tegen :
het bestuur van de stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw, voor deze de Afdeling Rechtsbescherming van het Ministerie van LNV, gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit: de brief d.d. 10 december 1998, kenmerk: TRCJZ/1999/1500.
Datum van de zitting: 30 juni 1999.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 10 december 1998 (het bestreden besluit) is het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit van 11 november 1996 door verweerster ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld. De door verweerster op grond van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan de gemachtigde van eiseres gezonden.
Het beroep is behandeld ter openbare terechtzitting van 30 juni 1999. Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door de heren J. Nijboer en Weeming, bijgestaan door raadsman mr. C.M. van der Corput. Verweerster is verschenen bij gemachtigde mr. P.W. Verheijen.
II. OVERWEGINGEN
Inleiding Door eiseres is bij de Dienst Uitvoering Regelingen (thans Dienst Landelijke service bij regelingen, afgekort LASER) van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij te Roermond op 27 maart 1995 een aanvraag ingediend voor subsidie in het kader van de "Bijdrageregeling innovatieprojecten" (Stcrt. 1991, 241) ten behoeve van het realiseren van een luchtverdeelsysteem in de door eiseres aan te leggen indoor- composteringstunnel voor het composteren voor de champignonteelt. Op 28 april 1995 is door eiseres in dat kader eveneens een subsidieaanvraag ingediend voor nog 2 projecten, te weten een walking-floor en een vulsysteem ten behoeve van diezelfde indoor-composteringstunnel. Op 11 november 1996 heeft verweerster de aanvragen, conform het advies van de Landelijke Raad voor de Bedrijfsontwikkeling in de Landbouw, afgewezen, omdat de projecten geen betrekking hebben op de toepassing in de praktijk van de primaire land- en tuinbouw. Tegen dit besluit heeft eiseres op 11 november 1996 bezwaar aangetekend, nader gemotiveerd bij schrijven van 13 maart 1997 en bij schrijven van 4 augustus 1997 waarbij een brief met bijlagen van 2 mei 1997 van Professor Dr L.J.L.D. van Griensven van het Proefstation voor de Champignoncultuur te Horst, is overgelegd. Naar aanleiding van het bezwaarschrift heeft er op 23 januari 1998 een hoorzitting plaatsgevonden en heeft verweerster op 26 februari 1998 advies ingewonnen bij het Informatie- en Kenniscentrum (I.K.C.) Landbouw. Op 10 december 1998 heeft verweerster de bezwaren ongegrond verklaard. Tegen dit besluit van verweerster richt het onderhavige beroep zich.
Standpunten van partijen Voor haar beroepsgronden verwijst eiseres naar het door haar in haar bezwaarschrift van 11 december 1996, aangevuld op 13 maart en 4 augustus 1997 gestelde en naar het verslag van de hoorzitting van 23 januari 1998. Eiseres voert aan dat het maken van compost wel degelijk tot de primaire land- en tuinbouw behoort. Diverse soorten mest worden verwerkt en dusdanig aangewend, dat deze hergebruikt kunnen worden voor de primaire land- en tuinbouw. Die verwerking zelf behoort derhalve zonder meer tot de primaire landbouw. In dat verband verwijst eiseres naar een brief van 2 mei 1997 van prof. Van Griensven van het Proefstation voor de Champignoncultuur te Horst, een erkende autoriteit op het gebied van champignonteelt. Uit het schrijven is af te leiden dat het maken van indoor-compost voor de champignonteelt te beschouwen is als een samenhangend proces dat in een aantal fases verloopt, waarbij ook de fase waar het hier om gaat, fase 1, gericht is op de productie van champignons en nergens anders bruikbaar voor is en om die reden dus valt onder de term primaire landbouw. De fases kunnen worden onderscheiden, doch moeten elkaar aansluitend opvolgen. Er mag geen onderbreking optreden tussen de fases. Een definitie van het begrip "primaire land- en tuinbouw" ontbreekt. Dit betekent volgens eiseres niet dat het beslissingnemend orgaan dat begrip zelf kan invullen en daarbij naar een resultaat toe redeneert.
Verweerster stelt in haar verweerschrift dat primaire landbouw in het kader van de regeling moet worden uitgelegd als "het vermeerderen van, voor humane/dierlijke consumptie bestemde, organismen, inclusief voorbereidende activiteiten (bewerkingen) en na-oogst bewerkingen, voor zover die activiteiten niet in hoofdzaak door gespecialiseerde bedrijven worden uitgevoerd, die zelf niet echt aan vermeerdering van het betreffende organisme doen." In de Landbouwwet wordt landbouw omschreven als: akkerbouw, weidebouw, veehouderij, pluimveehouderij, tuinbouw - daaronder begrepen fruitteelt en het kweken van bomen, bloemen en bloembollen - teelt van griendhout en elke andere vorm van bodemcultuur hier te lande met uitzondering van bosbouw. De bovengenoemde definitie van primaire landbouw is hiervan afgeleid. Verweerster heeft aangegeven en dit desgevraagd ter zitting nader uiteengezet, dat fase 2 zelfstandig beschouwd niet tot de primaire landbouw wordt gerekend, maar als voorbereidende activiteit vanwege de nauwe samenhang met fase 3 wel wordt aangemerkt als behorend tot de primaire landbouw. Fase 1 betreft naar de mening van verweerster daarentegen geen voorbereidende activiteit en is om die reden niet onder primaire landbouw te begrijpen. Mocht fase 1 wel als een voorbereidende activiteit worden aangemerkt, dan is fase 1 vanwege het ontbreken van een samenhang tussen de fasen 1 en 3 desondanks niet tot de primaire landbouw te rekenen. Verweerster acht het beroep ongegrond.
Het oordeel van de rechtbank Eiseres heeft, anders dan verweerster in de bestreden beslissing heeft aangegeven, terecht de Arrondissementsrechtbank Roermond, ingevolge artikel 8:7, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) als bevoegde instantie aangemerkt, aangezien eiseres haar zetel in Blitterswijck en derhalve in het rechtsgebied van voornoemde rechtbank heeft.
Alvorens het geschil inhoudelijk te beoordelen, dient de rechtbank eerst na te gaan of de primaire beslissing van verweerster als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb kan worden aangemerkt. Hieronder dient ingevolge voornoemd artikel te worden verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Derhalve is van belang of verweerster kan worden aangemerkt als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van de Awb. Verweerster is geen orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, als bedoeld in lid 1 onder a, zodat dient te worden beoordeeld of verweerster een ander college is, dat met enig openbaar gezag is bekleed in de zin van lid 1 onder b. Hieromtrent overweegt de rechtbank als volgt.
Verweerster heeft in de brief van 21 april 1999 aan de rechtbank aangegeven dat de regelgeving van het bestuur valt binnen het kader van het Europees Landbouwstructuurbeleid, zoals vastgelegd in de Richtlijn 72/160/EG (Pb EG 1972, nr. L96/9) zoals die thans is opgegaan in de Europese Verordening 950/97/EG (Pb EG 1997, nr. L 42/1. De uitvoering van deze richtlijn is, zo stelt verweerster in genoemd schrijven, door de toenmalige Minister van Landbouw en Visserij in artikel 2 van de "Beschikking uitvoering E.E.G.-structuurrichtlijnen van 10 mei 1972" (Stcr. 91) aan haar opgedragen. Verweerster zou dan ook in dat kader bij bestuursbesluit nr. 431 de "Bijdrageregeling innovatieprojecten" vastgesteld hebben. Ter zitting heeft verweerster echter aangegeven dat de "Bijdrageregeling innovatieprojecten" niet gebaseerd is op de genoemde Europese richtlijn c.q. verordening, maar een nationale regeling betreft, inhoudende beleidsregels, die getoetst en goedgekeurd zijn door de Commissie van de Europese Gemeenschappen in het kader van het bepaalde in de artikelen 92 en 93 van het EEG-Verdrag en dat deze regelgeving past binnen het landbouwbeleid van de Minister.
Verweerster heeft, gelet op artikel 2 van haar statuten, ten doel de ontwikkeling en sanering van de landbouw te bevorderen. Verweerster tracht, zo blijkt uit artikel 3 van haar statuten, haar doel te bereiken door te bevorderen dat maatregelen worden genomen die ertoe kunnen bijdragen, dat - voor zover hier relevant - de exploitant van een daarvoor in aanmerking komend landbouwbedrijf tijdig een juiste beslissing neemt tot verbetering van de structuur van zijn bedrijf of voorzieningen worden getroffen ten dienste van de exploitant van een landbouwbedrijf die de structuur van zijn bedrijf wil verbeteren. De geldmiddelen die verweerster ter beschikking staan, te weten haar Stichtingskapitaal, door het Rijk verstrekte subsidies en andere wettige baten, wendt zij aan om het hiervoor genoemde doel te bereiken, zo blijkt uit artikel 8 van de statuten.
De "Bijdrageregeling innovatieprojecten" is een stimuleringsregeling voor innoverende activiteiten in de landbouw die, ongeacht hetgeen verweerster hierover ter zitting heeft betoogd, naar het oordeel van de rechtbank past binnen de hiervoor genoemde Europese regelgeving, met welke uitvoering verweerster is belast op basis van de "Beschikking uitvoering E.E.G. structuurrichtlijnen van 10 mei 1992" (Stcr. 91). De "Bijdrageregeling innovatieprojecten" past naar het oordeel van de rechtbank evenzeer binnen het nationale landbouwstructuurbeleid van de Minister van Landbouw Natuurbeheer en Visserij. Om de ontwikkeling en sanering van de landbouw te bevorderen worden gelden door de Minister ter beschikking gesteld aan verweerster die deze gelden onder meer aanwendt voor het verstrekken van subsidies in het kader van de "Bijdrageregeling innovatieprojecten". Verder is er een nauwe band tussen de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en verweerster nu de Minister, gelet op artikel 9 van de statuten van verweerster, zijn goedkeuring moet geven aan het jaarlijkse werkplan en de begroting van verweerster. Gezien het vorenstaande kan worden geoordeeld dat verweerster bij het beslissen over het verstrekken van subsidies ter stimulering van innoverende activiteiten in de agrarische sector openbaar gezag uitoefent in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b van de Awb. De rechtbank verwijst in dit verband nog naar een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 november 1995, AB 1996, 136.
Nu de uitvoering van de "Bijdrageregeling innovatieprojecten" in het onderhavige geval neerkomt op de uitoefening van een overheidstaak, die in die regeling nader is bepaald, draagt de beslissing omtrent weigering subsidie te verlenen aan eiseres het karakter van een publiekrechtelijke rechtshandeling in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Derhalve dient de primaire beslissing waarbij eiseres subsidie is geweigerd, als een besluit aangemerkt te worden, waartegen ingevolge 8:1 eerste lid beroep openstaat nadat op grond van artikel 7:1 eerste lid van de Awb bezwaar is gemaakt.
De rechtbank komt thans toe aan inhoudelijke beoordeling van het geschil.
In geschil is de vraag of de weigeringsgrond "geen primaire landbouw" in rechte stand kan houden.
Artikel 2, eerste lid van de Bijdrageregeling bepaalt dat het bestuur ter bevordering van innoverende activiteiten, met inachtneming van de volgende bepalingen, een bijdrage kan verlenen aan projecten die betrekking hebben op toepassing in de praktijk van de primaire land- en tuinbouw en die gericht zijn op één van de volgende doelstellingen: a. verlaging van de kosten van de bedrijfsvoering; b. verbetering van de kwaliteit van de producten en/ofproductiemethoden; c. verbetering van bedrijfssystemen; d. bescherming van het milieu; e. productievernieuwing; f. afzetverruiming; g. verbetering van het management; h. verbetering van de arbeidsomstandigheden.
Het tweede lid luidt: Niet in aanmerking voor een bijdrage komen projecten: a. die reeds op praktijkschaal in de Nederlandse primaire land- en tuinbouw worden toegepast; b. die uitsluitend gericht zijn op de sectoren agrarische dienstverlening, toelevering of verwerking en afzet; c. die uitsluitend betrekking hebben op onderzoek of voorlichting of waarvan de totale projectkosten minder dan f 5.000,- bedragen. De rechtbank kan zich vinden in de door verweerster gehanteerde definitie van primaire landbouw, te weten "het vermeerderen van, voor humane/dierlijke consumptie bestemde, organismen, inclusief voorbereidende activiteiten (bewerkingen) en na-oogst bewerkingen, voor zover die activiteiten niet in hoofdzaak door gespecialiseerde bedrijven worden uitgevoerd, die zelf niet echt aan vermeerdering van het betreffende organisme doen."
Ten aanzien van de vraag of verweerster deze definitie in het geval van eiseres correct heeft toegepast overweegt de rechtbank het volgende.
Eiseres is een besloten vennootschap die zich bezighoudt met het produceren van compost ten behoeve van de champignonteelt.
Het proces van composteren ten behoeve van de teelt van champignons omvat drie fasen. Fase 1 omvat het mengen van grondstoffen en het fermenteren, fase 2 omvat het pasteuriseren en conditioneren en fase 3 het enten met mycelium en het doorgroeien. Op het bedrijf van eiseres vinden alle drie de fasen plaats. Niet in geschil tussen partijen is dat fase 3 valt onder de definitie van primaire landbouw als hiervoor omschreven.
Het standpunt van verweerster, in navolging van het advies van het I.K.C. Landbouw, dat de activiteiten van fase 2 vanwege de nauwe samenhang met de activiteiten in fase 3 tot de primaire landbouw en dat de activiteiten van fase 1 niet als een voorbereidende activiteit maar als een afzonderlijke specialisatie moeten worden gezien en om die reden niet tot primaire landbouw behoren, kan de rechtbank evenwel niet delen. De rechtbank is, gelet op het rapport van Van Griensven, bezien in samenhang met de overige gegevens, van oordeel dat de activiteiten in fase 1 eveneens moeten worden aangemerkt als voorbereidende activiteiten gericht op "het vermeerderen van voor humane/dierlijke consumptie bestemde organismen" in fase 3. Nu voorts niet gesteld kan worden dat fase 1 in hoofdzaak door een gespecialiseerd bedrijf wordt uitgevoerd, dat zelf niet aan vermeerdering van het betreffende organisme doet, kan de rechtbank niet anders concluderen dan dat de activiteiten van fase 1 op het bedrijf van eiseres behoren tot de primaire landbouw als door verweerster omschreven. De fasen 1 tot en met 3 vinden immers alle op het bedrijf van eiseres plaats. Circa 50 % van het product van fase 1 wordt ingezet ten behoeve van het verdere productieproces in fase 2 en 3, zodat de fasen op het bedrijf van eiseres wel degelijk een onderlinge samenhang vertonen. Voorts blijkt uit het I.K.C.- advies dat fase 1 slechts op 3 bedrijven plaatsvindt, waarvan 2 ook fase 2 en 3 uitvoeren. Bovendien wil de rechtbank opmerken, dat verweerster -ook niet ter zitting- aannemelijk heeft kunnen maken waarom fase 2 wel als voorbereidende activiteit van fase 3 en derhalve als primaire landbouw aangemerkt kan worden en fase 1 niet. Aan de stellingname van Van Griensven heeft verweerster dan ook niets afgedaan. Nu de activiteiten in fase 1 derhalve behoren tot de "primaire landbouw" volgens de definitie van verweerster, zijn de projecten waarvoor door eiseres subsidie is aangevraagd bij verweerster en die betrekking hebben op fase 1, aan te merken als projecten die betrekking hebben op toepassing in de praktijk van de primaire land- en tuinbouw en komen zij derhalve voor subsidie op grond van de "Bijdrageregeling innovatieprojecten" in aanmerking.
Ten aanzien van de vraag of eiseres behoort tot de doelgroep die een aanvraag om subsidie kan aanvragen, overweegt de rechtbank nog het volgende.
Artikel 3 onder b van de regeling bepaalt dat: Een bijdrage kan worden verleend aan "andere dan publiekrechtelijke rechtspersonen die blijkens de statuten de exploitatie van een land- of tuinbouwbedrijf dan wel van een bedrijf waarop werkzaamheden worden verricht die rechtstreeks betrekking hebben op de primaire land- of tuinbouw tot doel hebben".
Nu eiseres, gelet op het hiervoor overwogene is aan te merken als een bedrijf waarop werkzaamheden worden verricht die rechtstreeks betrekking hebben op de primaire land- en tuinbouw, behoort eiseres zonder meer tot de doelgroep als omschreven in artikel 3 van de regeling, aan wie een bijdrage kan worden verleend.
Omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2 en 3 van de regeling, kan het niet in stand blijven. Nu eiseres heeft betoogd dat het bestreden besluit ten onrechte fase 1 niet aanmerkt als behorend tot de primaire landbouw, is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient dan ook te worden vernietigd.
De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerster op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eisereses redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 2 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met wegingsfactor 1.
Beslist zal worden als onder III bepaald.
III. BESLISSING
De Arrondissementsrechtbank te Roermond,
Gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht,
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerster een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt verweerster tot vergoeding van de kosten van de onderhavige procedure, aan de zijde van eiseres begroot op f 1.420,-, te betalen door de Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw aan eiseres;
bepaalt voorts dat de Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw aan eiseres het door deze gestorte griffierecht volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mrs. E.J.A.M. Bakermans (voorzitter), F.J.C. Huijbers, en R.H. Smits, in tegenwoordigheid van
mr. B.W.P.M. Corbey-Smits als griffier
en in het openbaar uitgesproken op 3 augustus 1999.
Voor eensluidend afschrift: de wnd. griffier:
Verzonden op: A.C.-H
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.