Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROERMOND
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr.: 99 / 506 WET K1
Inzake : A te B, eiser,
tegen : de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, voor deze: de regiomanager van LASER, gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit: de brief d.d. 31 mei 1999, kenmerk: 98.5.0355.
I ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Op 21 december 1998 heeft de Teammanager van de Dienst Landelijke service bij regelingen (LASER) Regio Zuidoost namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) de aanvraag van eiser voor een vergunning op grond van artikel 21 van Pro de Vogelwet voor de invoer van de Roodkeelnachtegaal (Luscinia calliope) afgewezen (de primaire beschikking). Tegen dit besluit heeft eiser op 24 december 1998 bezwaar aangetekend. Bij besluit van 31 mei 1999 (de bestreden beschikking) heeft de Regiomanager van Laser namens de Minister van LNV de bezwaren van eiser ongegrond verklaard. Op 4 juni 1999 heeft eiser beroep ingesteld bij deze rechtbank. Op 8 juli 1999 heeft de rechtbank het verweerschrift ontvangen. Het beroep is behandeld ter openbare terechtzitting van 16 november 1999. Aldaar is eiser in persoon verschenen, bijgestaan door zijn juridisch-adviseur de heer J.M.A. Klaus. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mevrouw mr. A. Hofstede-Bron en de heer Spaendonk.
II OVERWEGINGEN Inleiding Op 15 november 1998 heeft eiser een verzoek gericht aan verweerder betreffende de invoer van de uit het wild afkomstige Roodkeelnachtegaal (Luscinia calliope) uit derde landen. Verweerder heeft dit schrijven opgevat als een verzoek om vergunning in het kader van artikel 21 van Pro de Vogelwet 1936. Bij besluit 21 december 1998 heeft verweerder het verzoek om vergunning afgewezen. Verweerder heeft daarbij overwogen dat de Roodkeelnachtegaal is opgenomen op de lijst van de Europese Commissie betreffende de vogelsoorten waarop de Vogelrichtlijn van toepassing is. Hiertoe behoren ook de soorten in de lijst met status A, waartoe de Roodkeelnachtegaal behoort. De Roodkeelnachtegaal is eveneens opgenomen op de lijst die door LNV in 1997 is uitgegeven, op welke lijst alle vogels van de Europese lijst zijn overgenomen, voor zover ze aan het kwantitatieve criterium van verweerder voldoen. Derhalve is de Roodkeelnachtegaal een soort, die beschermd is krachtens de Vogelwet 1936. Op grond van artikel 7 van Pro deze wet is het binnen Nederland brengen van beschermde vogels niet toegestaan. Op grond van artikel 21 van Pro de Vogelwet 1936 kan onder bepaalde voorwaarden vergunning verleend worden. Artikel 26 van Pro de Vogelwet 1936 bepaalt dat geen vergunning kan worden verleend aan personen die in de twee jaren, voorafgaande aan hun verzoek tot het verkrijgen van een vergunning, wegens een der bij de Vogelwet strafbaar gestelde feiten zijn veroordeeld. Nu eiser op 5 juni 1997 bij arrest van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch en op 9 juni 1998 door de Economische Politierechter te Haarlem is veroordeeld voor overtreding van de Vogelwet 1936, kan hem geen vergunning verleend worden. Bij besluit van 31 mei 1999 heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen deze primaire beschikking ongegrond verklaard.
Het standpunt van eiser Allereerst zal de vraag beantwoord moeten worden of de Vogelrichtlijn daadwerkelijk ziet op de bescherming van vogelsoorten waarvan slechts enkele specimens, niet op "gezette tijden", doch op zeer onregelmatige tijden, vaker met tussenpozen van enkele decennia, kennelijk worden waargenomen op het beoogde beschermingsgebied. Interpretatie van het bepaalde in de artikelen 2 en 3 van de Vogelrichtlijn leidt tot de conclusie dat een dergelijk vergaande en extensieve bescherming van de soort, waartoe de dwaalgast behoort, nimmer het geval kan zijn. Het kwantitatieve criterium dat verweerder hanteert voor plaatsing op de LNV-lijst, leidt eveneens tot een te extensieve uitleg van het bepaalde in artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn, gelet op het bepaalde in de artikelen 2 en 3 van de richtlijn. Bovendien kan van een kennelijk "verdwaalde" vogel, die bij toeval terecht is gekomen op het Europese grondgebied van de lidstaten, absoluut niet worden gezegd dat deze daardoor in dit gebied "in het wild leeft", deze leeft elders in het wild. Eiser wil de veroordeling door de Economische Politierechter te Haarlem op 9 juni 1998, niet tegenspreken. Ten aanzien van het tegenwerpen van artikel 26 Vogelwet Pro 1936 merkt eiser echter op dat hij van mening is dat het om een onherroepelijke veroordeling dient te gaan, zoals dat ten tijde van de werking van het Vogelbesluit 1937 werd geïnterpreteerd.
Het standpunt van verweerder
Verweerder stelt dat op grond van artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn alle in het wild in Europa voorkomende vogelsoorten beschermd dienen te worden. Voor al deze vogels moeten voldoende leefgebieden in stand worden gehouden. Van het inrichten van speciale gebieden voor deze vogels is geen sprake. Dat is op grond van artikel 4 slechts Pro vereist voor zeldzame en/of kwetsbare, eventueel met uitsterven bedreigde soorten of trekvogels genoemd in bijlage I bij de richtlijn. Op grond van artikel 6, eerste lid, geldt een algemeen handelsverbod voor de soorten bedoeld in artikel 1. Op grond van de leden 2 en 3 kunnen op dit verbod uitzonderingen gemaakt worden voor de in Bijlage III, delen 1 en 2 genoemde soorten. Gejaagd mag worden op soorten vermeld in Bijlage II. Als een soort niet in Bijlage III of II is opgenomen, geldt dus de algemene regel en is (o.a.) een handelsverbod van toepassing. Dwaalgasten behoren tot de soorten bedoeld in artikel 1 van Pro de richtlijn. Zulks blijkt uit de overwegingen die ten grondslag hebben gelegen aan dit artikel en uit het verslag van de bijeenkomst van 3 mei 1999 van het Comité als bedoeld in artikel 16 van Pro de Vogelrichtlijn. Ten aanzien van de bindendheid van de lijst van Europese beschermde vogels voor de lidstaten wordt in het verslag gesteld dat de lijst niet een wettelijke verplichting inhoudt, maar de op dit moment best beschikbare informatie bevat. De lijst dient gezien te worden als vast en gepubliceerd beleid. Dit betekent dat de lidstaten zich er aan hebben te houden, tenzij betere informatie beschikbaar komt of sprake is van bijzondere omstandigheden. Alle lidstaten dienen de Roodkeelnachtegaal, als dwaalgast een op grond van de Vogelrichtlijn beschermde soort, derhalve te beschermen, hetgeen inhoudt dat in alle lidstaten een handelsverbod geldt. Eiser wil blijkens de stukken vogels invoeren vanuit een land dat buiten Europa ligt, een derde land derhalve. De Vogelrichtlijn is geheel geïmplementeerd in de Vogelwet. Op grond van artikel 7 van Pro de Vogelwet is de handel in Roodkeelnachtegalen verboden. De Afdeling Rechtspraak van de Raad van State (ARRS) heeft in zijn uitspraak van 4 maart 1985, no. R01.83.1690, bepaald, dat in artikel 26 van Pro de Vogelwet 1936, met veroordeling niet een onherroepelijke veroordeling is bedoeld.
Het oordeel van de rechtbank De rechtbank dient te beoordelen of de bestreden beschikking in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb EG L 103 van 25 april 1979), zoals nadien gewijzigd (verder te noemen de Vogelrichtlijn) heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Vogelrichtlijn zijn, onverminderd het bepaalde in de leden 2 en 3, de lidstaten voor alle in artikel 1 bedoelde Pro vogelsoorten de verkoop, het vervoer voor verkoop en het in bezit hebben voor verkoop alsmede het ten verkoop aanbieden van levende en dode vogels alsmede van gemakkelijk herkenbare delen van deze vogels of uit deze vogels verkregen producten verboden. Ingevolge artikel 14 van Pro de Vogelrichtlijn kunnen de lid- staten beschermingsmaatregelen treffen die strenger zijn dan in deze richtlijn wordt voorgeschreven. Deze richtlijn wordt in Nederland uitgevoerd door middel van - voor zover hier van belang - de Vogelwet 1936.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder ten tweede van de Vogelwet 1936 is bepaald dat onder "beschermde vogels" in deze wet wordt verstaan alle vogels welke behoren tot een der in Europa in het wild levende soorten, met uitzondering van de tamme duivenrassen, de tamme knobbelzwanen en de in artikel 2 van Pro de Jachtwet genoemde vogels. Ingevolge artikel 7 van Pro de Vogelwet 1936, is het verboden beschermde vogels, vogels als bedoeld in artikel 2 of Pro producten van die vogels onder zich te hebben, te koop te vragen, te kopen, te koop aan te bieden, ten verkoop voorhanden of voorradig te hebben, te verkopen, af te leveren, te vervoeren, ten vervoer aan te bieden, tentoon te stellen of binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen. Ingevolge artikel 21 van Pro de Vogelwet 1936, voor zover hier van belang, kan in het belang van de vogelstand, de opvoeding of de wetenschap vergunning worden gegeven tot het verrichten van bij de artikel 7 verboden Pro handelingen. In artikel 16, eerste lid van het Vogelbesluit 1994 is bepaald dat een zodanige vergunning wordt verleend door de Minister van LNV.
Niet betwist is dat de Roodkeelnachtegaal een soort is, die, onder toevoeging van het symbool "A" is opgenomen op de lijst van de Europese commissie ter nadere uitwerking van de in artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn bedoelde op het Europees grondgebied van de lidstaten in het wild voorkomende soorten. Het symbool "A" staat daarbij voor "accidental visitor", hetgeen verwijst naar de gesignaleerde frequentie van het voorkomen van de soort op het Europees grondgebied van de Lid-Staten, die neerkomt op "< one observation on average per year". Ook niet betwist is dat deze soort is opgenomen op de per 6 juni 1997 geactualiseerde lijst van het ministerie van LNV ter nadere uitwerking van artikel 1, aanhef en onder ten tweede van de Vogelwet 1936. Bij de bekendmaking van deze lijst (Nr. J. 973763, Stcrt 1997, 118.) vermeldt de Minister:"Blijkens jurisprudentie dient de beschermende werking van de Vogelwet 1936 te worden beperkt tot van nature op het grondgebied van de Europese Unie in het wild levende vogelsoorten." En verder "Als criterium voor het opnemen van een vogelsoort op de lijst heeft met name gegolden dat de soort sinds 1900 tenminste vijf keer via erkende waarnemingen is gesignaleerd op het grondgebied van de Europese Unie, waarvan tenminste een keer sinds 1980."
Ter beoordeling ligt voor of verweerder er op goede gronden van uit is gegaan dat de Roodkeelnachtegaal, die eiser wenst in te voeren, bescherming geniet op grond van de Vogelwet, zodat voor de door eiser gewenste te verrichten handelingen een vergunning op grond van deze wet is vereist. Nu de Roodkeelnachtegaal een "accidental visitor", een zogenaamde dwaalgast is, ligt, gelet op de standpunten van partijen, allereerst de vraag voor of dwaalgasten geacht kunnen worden in Europa van nature in het wild voor te komen en of de bescherming van artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn - en dientengevolge van artikel 1, aanhef en onder ten tweede van de Vogelwet 19936 - zich uitstrekt tot deze soorten.
Verweerder heeft in zijn verweerschrift in dit verband verwezen naar het standpunt van het Europees Comité, zoals neergelegd in het verslag van de vergadering van 3 mei 1999. Aldaar wordt gesteld: "Accidental visitors are birds that occur naturally, i.e. without human intervention, though infrequently within the European territory of the Member States. The proposed revised "list of bird species for purpose of article 1 of the birds directive" shows that there is a considerable number of bird species that occur naturally in Europe as accidental visitors. That means that their presence - though infrequent as regards the individual species - is a regular feature".
The legal Service is of the opinion that these accidental visitors should be considered as covered by article 1. First, because their occurrence in Europe is "natural" and thus forms part of the European habitats and ecosystems. Second, this interpretation is in line with the dynamic approach which is reflected in the directive (and underlies also the relevant international treaties). The natural environment consist of systems constantly evolving and adapting to changes. A species that is currently accidental may extend its presence in the future, a change which may be brought about, for example, by changes in the climate."
De rechtbank is van oordeel dat met dit standpunt van het Comité overtuigend is onderbouwd waarom dwaalgasten geacht moeten worden als van nature in het wild voor te komen op het Europees grondgebied van de lidstaten en dat, gelet op het belang van de noodzaak van bescherming van deze vogelsoorten, dwaalgasten beschouwd moeten worden te zijn begrepen in het in artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn bepaalde. Mitsdien worden dwaalgasten en in casu de Roodkeelnachtegaal, terecht en in overeenstemming met het in artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn bepaalde, door verweerder aangemerkt als "beschermde vogels" als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder ten tweede van de Vogelwet 1936. Het beroep van eiser op dit punt faalt. De rechtbank ziet derhalve geen aanleiding, zoals door eiser gevraagd, prejudiciële vragen te stellen.
Dit oordeel leidt ertoe dat op grond van het bepaalde in artikel 7 van Pro de Vogelwet 1936 vastgesteld moet worden dat de door eiser gewenste te verrichten handelingen ten aanzien van de Roodkeelnachtegaal, behoudens vergunning, niet zijn toegestaan. Artikel 26 van Pro de Vogelwet 1936, voor zover hier van belang, bepaalt dat geen vergunning wordt verleend aan hen, die in de twee jaren, voorafgaande aan hun verzoek tot het verkrijgen van een vergunning, wegens een der bij deze wet of bij artikel 70 der Pro Jachtwet strafbaar gestelde feiten zijn veroordeeld of die de vervolging deswege overeenkomstig de bepalingen van artikel 74 van Pro het Wetboek van Strafrecht hebben voorkomen.
Verweerder baseert de weigering op grond van artikel 26 van Pro de Vogelwet 1936 op de strafrechtelijke veroordeling van de Economische Politierechter te Haarlem van 9 juni 1998. Dit in tegenstelling tot het primaire besluit van 21 december 1998 waar verweerder naast voornoemde veroordeling tevens het arrest van het Hof Den Bosch van 5 juni 1997 aan de weigering ten grondslag legt. Verweerder volgt kennelijk thans de lijn van de ARRS zoals uitgezet in de uitspraak van 4 maart 1985 en waaruit blijkt dat voor de bepaling van de termijn van twee jaren als bedoeld in artikel 26 van Pro de Vogelwet 1936 dient te worden uitgegaan van de datum van de veroordeling in eerste aanleg. Uit de uitspraak van de ARRS kan tevens worden opgemaakt dat een veroordeling niet onherroepelijk behoeft te zijn. Het beroep van eiser op dit punt faalt eveneens.
De rechtbank acht geen termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van het beroep.
Beslist zal worden als is weergegeven onder III.
III BESLISSING
De arrondissementsrechtbank te Roermond:
Gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep ongegrond;
Aldus gedaan door mrs. P.J. Voncken (voorzitter), W.M. Callemeijn, C.M.W. Nobis, in tegenwoordigheid van I.H.M. Hest als griffier en in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2000.
Voor eensluidend afschrift: de wnd. griffier
verzonden op: AC-H
Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van hoger beroep bedraagt zes weken.